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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice et accès au droit

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice et accès au droit ( avis - première lecture )

B. LES CONDITIONS D'UNE CONSOLIDATION DES AMÉLIORATIONS OBTENUES

Si les statistiques font apparaître une amélioration générale des délais de jugement au sein de la juridiction administrative, il convient de revenir sur certaines réformes récentes et sur les modifications attendues du droit des étrangers pour mesurer la fragilité des progrès obtenus et apprécier les conditions de leur consolidation.

1. Une situation satisfaisante en matière de délais de jugement

- Devant le Conseil d'Etat

Depuis 2006, le nombre d'affaires enregistrées, en données brutes, se stabilise autour de 11 000 affaires. L'année 2009 a connu une légère diminution des entrées en raison, d'une part, de la baisse du nombre des appels contre les jugements des tribunaux administratifs (l'année 2008 avait été marquée par le contentieux des élections municipales et cantonales), et d'autre part, d'une diminution des affaires relevant de la compétence du président de la section du contentieux (règlement des questions de compétence au sein de la juridiction administrative et recours contre les décisions du bureau d'aide juridictionnelle).

Par ailleurs, les affaires relevant de la compétence du Conseil d'Etat en premier ressort ont progressé. A cet égard, le décret n° 2010-164 du 22 février 2010 a transféré certaines compétences de premier et dernier ressort du Conseil d'Etat aux tribunaux administratifs, en particulier au tribunal administratif de Nantes, à compter du 1er avril 2010, le contentieux des affaires de refus de visa d'entrée en France.

L'année 2010 a également été marquée par l'entrée en vigueur au 1er mars du décret n° 2010-148 du 16 février 2010 relatif à la question prioritaire de constitutionnalité. Ce nouveau droit ouvert aux justiciables induit l'enregistrement de mémoires transmis par les juridictions inférieures, dont il est encore difficile de prévoir précisément le nombre pour les mois à venir.

Conseil d'Etat

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Affaires enregistrées (données brutes)

12 800

12 793

11 471

10 213

12 868

12 572

11 578

11 745

11 840

11361

Affaires enregistrées (données nettes)

12 274

12 642

11 281

9 905

12 074

11 196

10 271

9 627

10 250

9744

Affaires jugées (données nettes)

12 236

12 553

11 402

11 135

11 001

11 270

11 242

9 973

10 304

10059

Affaires en stock (données nettes)

10 159

10 227

10 190

8 993

10 122

10 089

8 567

8 201

8 149

7916

Affaires par magistrat (données nettes)

ND

ND

ND

69

69

70

80

85

86

83

Délai prévisible moyen des affaires en stock

       

1 an 1 mois et 16 jours

1 an et 5 jours

9 mois et 19 jours

10 mois

9 mois et 15 jours

9 mois et 15 jours

Délai prévisible moyen de jugement (y compris RAF)

10 mois

10 mois

11 mois

10 mois

11 mois

11 mois

9 mois

10 mois

9 mois et 15 jours

9 mois et 15 jours

Délai moyen de jugement constaté pour les affaires « ordinaires »

18 mois

17 mois

18 mois

19 mois

17 mois

17 mois

18 mois

17 mois

18 mois et 18 jours

18 mois et 9 jours

Source : secrétariat général du Conseil d'Etat

Le Conseil d'État a précisé à votre rapporteur que la forte baisse, en 2007, du nombre d'affaires jugées était due à d'importants mouvements de sortie de ses membres après les élections présidentielles et législatives. Depuis, le chiffre des sorties, en données nettes, se stabilise autour de 10 000 affaires par an.

- Devant les cours administratives d'appel

Les entrées, en données nettes, devant les cours administratives d'appel, ont augmenté de 65,92 % entre 2000 et 2009, avec un pic en 2005 en raison du transfert de l'appel du contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière du Conseil d'Etat vers les cours. Le nombre d'affaires enregistrées n'a pas cessé d'augmenter depuis 2005, pour s'établir à 28 059 en 2009.

De 2008 à 2009, la hausse de l'ensemble des entrées reste modérée (+ 0,92%). Elle s'explique principalement par la progression de tous les contentieux, sauf celui des étrangers.

Entrées des CAA par domaine depuis 2000 (données nettes)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Evolution 2008-2009

Evolution 2000 - 2009

Contentieux fiscal

4 786

4 744

4 777

5 095

4 339

4 256

4 584

4 194

4 234

4 393

3,76%

-8,21%

Etrangers

1 431

1 314

1 609

1 690

2 113

7 498

7 760

11 414

13 599

12 451

-8,44%

770,09%

Fonction Publique

2 585

2 177

1 933

1 970

1 600

1 617

1 681

1 490

1 392

1 632

17,24%

-36,87%

Logement

163

150

153

195

40

42

41

57

45

105

133,33%

-35,58%

Marchés et contrats

718

709

738

709

800

846

838

914

786

836

6,36%

16,43%

Police

570

555

452

378

327

423

524

626

977

1 214

24,26%

112,98%

Santé publique

498

468

514

620

641

553

592

649

611

632

3,44%

26,91%

Urbanisme et aménagement

1 620

1 369

1 256

1 264

1 292

1 456

1 389

1 734

1 653

1 879

13,67%

15,99%

Autres

4 703

3 889

3 835

3 719

3 195

3 517

3 674

5 476

4 505

4 917

9,15%

4,55%

Total

17 074

15 375

15 267

15 640

14 347

20 208

21 083

26 554

27 802

28 059

0,92%

64,34%

Source : secrétariat général du Conseil d'Etat.

Le nombre d'affaires traitées dans les cours administratives d'appel a progressé significativement. Alors qu'il s'élevait, en 2000, à 13 110 affaires en données nettes, il s'est établi à 28 202 en 2009, soit une progression de +115 % en 9 ans. Pour la seule année 2009, le nombre d'affaires traitées a progressé en données nettes de près de 3,55 % par rapport à 2008.

Cette progression constante des affaires traitées résulte, pour partie, du renforcement des effectifs des cours administratives d'appel et de l'amélioration de la productivité des magistrats administratifs, qui est passée de 91 dossiers par an en 2000 à 115 dossiers en 2009.

Le nombre d'affaires réglées étant supérieur à celui des affaires enregistrées, le stock des affaires en instance a diminué de 0,04 % en données nettes sur les deux dernières années. Il s'établit ainsi à 28 814 affaires en 2009, contre 28 825 en 2008. Le mouvement d'assainissement de ce stock s'est poursuivi : le nombre d'affaires en instance dont l'ancienneté est supérieure à deux années a diminué de 18,7% en 2009. Elles représentent désormais 5,1 % des affaires en stock, contre 6,3 % en 2008.

Le délai prévisible moyen de jugement a diminué de 13 jours en 2009, pour s'établir à 12 mois et 8 jours.

Le délai de jugement constaté, quant à lui, continue de décroître pour s'établir à 1 an 1 mois 24 jours en 2009. Si l'on retire les affaires de référé, ce délai atteint 1 an 1 mois 27 jours. Et si l'on retire aussi les affaires réglées par ordonnance (soit « le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires »), il s'élève à 1 an 3 mois et 22 jours.

Votre rapporteur salue les progrès remarquables des cours administratives d'appel en matière de productivité, qui ont largement contribué à réduire le nombre de dossiers en attente de jugement depuis plus de deux ans.

- Devant les tribunaux administratifs

Entre 2000 et 2009, le nombre d'affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs a progressé de 51,8 %. En 2009, 172 195 affaires nouvelles, en données nettes des séries, ont été enregistrées devant les tribunaux administratifs, soit une diminution de -2,34 % par rapport à l'année 2008.

Cette augmentation du contentieux depuis 2000 recouvre des évolutions contrastées selon les matières. De 2000 à 2009, les contentieux qui ont connu la plus forte hausse sont la police avec une évolution de 225,93%, les étrangers en augmentation de 119,43% ainsi que le contentieux du logement, qui a progressé de 267 % depuis 2000.

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Entrées

113 059

123 354

112 703

128 422

149 008

156 994

166 785

170 014

176 313

172 195

Sorties

118 991

120 773

118 915

127 035

137 189

155 562

164 342

175 011

183 811

187 236

Stocks

201 534

203 303

196 068

197 913

209 439

210 043

211 990

206 676

198 791

184 623

% affaires en instance de + de 2 ans

71 982

70 015

66 896

64 872

60 861

44 088

50 314

48 397

49 176

40 865

DPM de jugement

1a 8m 10j

1a 8m 9j

1a 7m 27j

1a 6m 21j

1a 6m 10j

1a 4m 6j

1a 3m 14j

1a 2m 5j

1a 0m 29j

11m 25j

Délai moyen constaté

 

 

 

 

 

 

 

1a 3m 9j

1a 2m 22j

1a 3m 2j

Délai moyen constaté des affaires ordinaires

 

 

 

 

 

 

 

2a 2m 16j

2a 3m 15j

2a 2m 27j

Effectif réel moyen

539,18

544,63

566,87

571,04

572,11

596,15

637,15

667,59

666,86

677,57

Nbre affaires / magistrat

219,64

221,07

208,99

222,46

239,79

260,94

257,93

262,29

275,03

276,33

Source : secrétariat général du Conseil d'Etat

Entre 2000 et 2009, le nombre d'affaires traitées a augmenté de 59%. Il est passé en volume de 117 736 à 187 236.

Les domaines de contentieux ayant connu, entre 2000 et 2009, la plus forte hausse d'affaires réglées sont aussi le contentieux de la police (+239,54%) et celui des étrangers (+ 118,79%).

Avec 187 236 affaires réglées en 2009, en données nettes, les tribunaux administratifs ont jugé 1,86% d'affaires de plus qu'en 2008.

Cette progression constante des affaires traitées résulte à la fois du renforcement des effectifs des tribunaux administratifs et de l'amélioration de la productivité des magistrats administratifs. En effet, le nombre d'affaires traitées par magistrat chaque année est passé de 219 en 2000 à 276 en 2009.

La croissance soutenue du nombre d'affaires jugées a permis de réduire le nombre d'affaires en instance de 7,1%. Ce stock compte, en données nettes, 184 623 affaires en 2009, contre 198 791 affaires en 2008. Cette réduction du nombre d'affaires en instance a permis d'entamer le stock d'affaires dont l'ancienneté est supérieure à deux ans et qui représente, en 2009, près de 22% du stock total, soit une diminution de 16,9% par rapport à 2008

Le délai prévisible moyen de jugement continue à diminuer : il s'établit, au 31 décembre 2009, à 11 mois et 25 jours, contre 12 mois et 29 jours en 2008. C'est la première fois que ce délai est inférieur à 1 an.

Le délai de jugement constaté est quasiment stable à 1 an 3 mois 2 jours en 2009. Si l'on retire les affaires de référé, ce délai atteint 1 an 4 mois 8 jours. Si l'on retire, en outre, les affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers, il atteint 1 an 7 mois 19 jours.

Enfin, si l'on retire aussi les affaires réglées par ordonnance soit, dans le tableau ci-dessus, « le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires », ce délai s'élève à 2 ans 2 mois 27 jours, soit une réduction de 18 jours par rapport à 2008.

Aussi apparaît-il que les procédures de référé et d'ordonnance ont un impact très important sur l'amélioration globale des délais de jugement.

Entrées des TA par domaine depuis 2000 (données nettes)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Evolution 2008-2009

Evolution 2000-2009 en %

Contentieux fiscal

28 175

24 690

21 895

21 508

21 229

23 247

20 263

20 705

19 870

19 718

-0,76%

-30,02%

Etrangers

19 784

23 194

23 707

32 049

38 623

40 019

43 684

46 377

44 778

43 412

-3,05%

119,43%

Fonction Publique

13 480

14 794

14 268

16 215

20 289

18 113

16 686

15 840

17 317

17 236

-0,47%

27,86%

Logement

2 904

3 162

3 407

4 397

6 271

5 626

6 139

6 837

7 933

10 659

34,36%

267,05%

Marchés et contrats

4 793

4 280

4 611

4 602

4 722

4 955

4 982

5 144

5 515

5 876

6,55%

22,60%

Police

6 364

6 950

6 681

6 835

9 688

14 167

19 984

23 003

22 342

20 742

-7,16%

225,93%

Santé publique

3 216

3 587

3 653

3 435

3 218

3 597

3 709

3 542

3 371

3 289

-2,43%

2,27%

Urbanisme et aménagement

9 058

9 512

8 894

8 851

10 708

11 437

12 798

13 081

13 349

10 856

-18,68%

19,85%

Autres

25 659

33 185

25 587

30 530

34 260

35 833

38 540

35 485

41 838

40 407

-3,42%

57,48%

Total

113 433

123 354

112 703

128 422

149 008

156 994

166 785

170 014

176 313

172 195

-2,34%

51,80%

Source : secrétariat général du Conseil d'Etat.