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Projet de loi relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge

27 avril 2011 : Soins psychiatriques ( avis - première lecture )

TITRE II - SUIVI DES PATIENTS

En conséquence, des modifications introduites par l'article 1er du projet de loi au chapitre premier du titre Ier du livre II de la troisième partie du code de la santé publique concernant les droits des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques, le présent titre vise à faire évoluer les dispositions des chapitres II et III de ce même titre relatives aux procédures d'hospitalisation sous contrainte : l'article 2 modifie ainsi le chapitre II relatif à l'hospitalisation sur demande d'un tiers (HDT) et l'article 3 le chapitre III relatif à l'hospitalisation d'office (HO).

Article 2 (art. L. 3212-1 à L. 3212-12 du code de la santé publique) - Admissions en soins psychiatriques sans consentement à la demande d'un tiers ou en cas de péril imminent

Le présent article réécrit quasiment totalement le chapitre II (« Hospitalisation sur demande d'un tiers ») du titre Ier (« Modalités d'hospitalisation ») du livre II (« Lutte contre les maladies mentales ») de la troisième partie du code de la santé publique.

Le texte du projet de loi, modifié par la lettre rectificative


· Le maintien des conditions d'admission à la demande d'un tiers

Rappelons que notre droit prévoit deux procédures d'hospitalisation sous contrainte : l'hospitalisation d'office (HO) et celle sur demande d'un tiers (HDT).

Définie à l'article L. 3212-1, cette dernière procédure ne peut être engagée que si trois conditions cumulatives sont réunies :

- la personne doit être atteinte de troubles mentaux ;

- ses troubles rendent impossible son consentement ;

- son état impose des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier.

Le présent article ne modifie pas ces conditions.


· L'encadrement de la notion de « tiers » et la création d'une nouvelle mesure : l'hospitalisation en cas de péril imminent

Le présent article encadre la notion de « tiers » susceptible de solliciter une HDT afin de mettre un terme à certaines dérives responsables d'une forte augmentation du nombre des HDT depuis les années 1990.

En vertu de l'article L. 3212-1 du code de la santé publique, la demande d'admission, dans le cadre d'une HDT, doit être présentée « soit par un membre de la famille du malade, soit par une personne susceptible d'agir dans l'intérêt de celui-ci, à l'exclusion des personnels soignants dès lors qu'ils exercent dans l'établissement d'accueil ».

Cette rédaction a fait l'objet d'une conception extensive accordant la qualité de tiers potentiel à toute personne ayant rencontré le malade et agissant à titre personnel, à condition qu'elle ne fît pas partie du personnel soignant de l'établissement d'accueil.

Elle a ainsi donné lieu à certaines pratiques consistant à ce que la demande d'HDT soit signée par une assistante sociale ainsi que par le directeur ou chef de service de l'hôpital dans lequel la personne a été admise au service des urgences et ce, aux fins de son admission dans un centre hospitalier spécialisé, ces personnes étant considérées comme « susceptibles d'agir dans l'intérêt du malade » au sens de l'article L. 3212-1 du code de la santé publique.

Le Conseil d'Etat a souhaité mettre un terme à ces pratiques. Ainsi, par un arrêt du 3 décembre 200331(*), il a exigé que le tiers, à défaut de pouvoir faire état du lien de parenté avec le malade, justifie de l'existence de relations antérieures à la demande lui donnant qualité pour agir dans l'intérêt de celui-ci.

Cet arrêt, s'il a rétabli la portée effective de la garantie que représente l'exigence de demande d'un tiers, a également posé la difficulté, pour les services sociaux et le service d'intervention d'urgence, de trouver un tiers qui accepte de signer la demande lorsqu'une personne nécessite des soins mais se trouve profondément isolée sur le plan social ou familial.

Le présent article consacre la jurisprudence précitée du Conseil d'Etat concernant l'encadrement de la notion de tiers susceptible d'agir dans l'intérêt du malade et, en contrepartie, crée une nouvelle procédure : la procédure d'admission « sans tiers » en cas de péril imminent afin de répondre aux difficultés rencontrées dans la recherche de tiers. Le chapitre du code de la santé publique consacré à l'admission en soins psychiatriques sans consentement à la demande d'un tiers serait ainsi également applicable, en l'absence de tiers, en cas de péril imminent pour la santé de la personne (alinéa 12).

Outre les critères généraux de l'HDT, rappelés dans le tableau ci-après, deux conditions doivent donc être réunies :

- l'absence de tiers, c'est-à-dire, comme indiqué précédemment, l'absence d'une personne « justifiant de l'existence de relations avec le malade antérieures à la demande de soins et lui donnant qualité pour agir dans l'intérêt de celui-ci » ;

- l'existence d'un péril imminent pour la santé de la personne.

Par ailleurs, dans le cadre de cette nouvelle procédure, l'admission en soins psychiatriques serait subordonnée à la production d'un seul certificat médical, contre deux pour l'admission à la demande d'un tiers.

Les deux régimes peuvent être résumés dans le tableau ci-dessous :

 

Admission
à la demande d'un tiers

Admission
en cas de péril imminent

Conditions d'admission communes aux deux mesures

- la personne doit être atteinte de troubles mentaux ;

- ces troubles rendent impossible son consentement ;

- son état impose des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier

Conditions spécifiques

- saisine soit par un membre de la famille du malade, soit par une personne susceptible d'agir dans l'intérêt de celui-ci, à l'exclusion des personnels soignants dès lors qu'ils exercent dans l'établissement d'accueil

- existence d'un péril imminent pour la santé de la personne

- deux certificats médicaux requis

- un seul certificat médical requis


· L'aménagement des règles concernant la levée de la mesure de soins sans consentement

Le présent article aménage les règles de l'article L. 3212-9 du code de la santé publique. Cet article prévoit actuellement que lorsqu'un tiers ou un proche demande la levée de l'hospitalisation prononcée à la demande d'un tiers, celle-ci est de droit même si le psychiatre traitant estime que la personne a encore besoin de soins et qu'elle n'est toujours pas apte à y consentir. Face à cette situation, le droit ne laisse aujourd'hui comme alternative que la levée de la mesure, ou la transformation de la procédure d'hospitalisation à la demande d'un tiers en hospitalisation d'office, si les critères de cette dernière sont remplis (sûreté des personnes compromise ou trouble grave à l'ordre public). Le présent article modifie donc l'article L. 3212-9 pour ouvrir au psychiatre une possibilité d'opposition à la levée de la mesure de soins sans consentement sur demande d'un tiers ou d'un proche.

Les apports de l'Assemblée nationale intéressant le champ de la compétence de la commission des lois

L'Assemblée nationale a adopté à cet article deux modifications principales, à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires sociales :

- elle a autorisé expressément le tuteur ou le curateur d'un majeur protégé à demander, à titre personnel, des soins pour son protégé, c'est-à-dire indépendamment de sa mission de protection juridique (cf. infra) ;

- elle a clarifié le recours à la procédure d'admission en soins psychiatriques sans consentement en cas de péril imminent en la réservant expressément aux cas où il est impossible de trouver un tiers susceptible de demander les soins. En effet, la rédaction initiale laissait penser que la procédure en cas de péril imminent pouvait être engagée même lorsqu'il est possible de trouver un tiers. Les députés ont donc estimé que cette mesure ne devait être prononcée qu'à titre subsidiaire, en l'absence de tiers identifié.

La position de votre commission

Comme indiqué plus haut, l'Assemblée nationale a autorisé expressément le tuteur ou le curateur d'un majeur protégé à demander, à titre personnel, des soins pour son protégé. L'argumentation était fondée sur le fait qu'un tuteur ou un curateur étant un représentant de la personne, il ne pourrait être le tiers qui présente une demande de soins sans consentement pour son protégé. Dans le cas contraire, cela reviendrait à ce que la personne sous tutelle ou curatelle demande elle-même des soins sans consentement. Or, pour les majeurs protégés, leur tuteur ou leur curateur est souvent la personne la plus proche d'eux et donc celle qui, en l'absence de liens familiaux, correspondrait le mieux à la définition du tiers telle qu'elle figure dans le présent article (« personne justifiant de l'existence de relations avec le malade antérieures à la demande de soins et lui donnant qualité pour agir »).

En conséquence, les députés ont permis au tuteur ou curateur d'un majeur protégé de demander, à titre personnel, des soins pour son protégé.

Toutefois, introduire le principe selon lequel un tuteur ou curateur pourrait agir à titre personnel, c'est-à-dire indépendamment de sa mission de protection de juridique, constituerait une novation juridique et risquerait de conduire à de nombreux contentieux.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que la personne chargée de la protection du majeur peut es qualité, et non à titre personnel, être le tiers qui présente une demande d'hospitalisation sous contrainte (alinéa 8).

Votre rapporteur relève toutefois que cette précision n'était pas peut-être pas juridiquement indispensable dans la mesure où, d'une part, le dernier alinéa de l'article 459 du code civil, introduit par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, prévoit que « la personne chargée de la protection du majeur peut prendre à l'égard de celui-ci les mesures strictement nécessaires pour mettre fin au danger que son propre comportement ferait courir à l'intéressé », d'autre part, que le présent article du projet de loi affirme sans ambigüité que le tuteur ou le curateur peut es qualité présenter une demande d'hospitalisation sous contrainte : dans ce cas, il doit « doit fournir à l'appui de sa demande un extrait du jugement de mise sous tutelle ou curatelle. » (alinéa 16).

Votre commission a toutefois adopté l'amendement précité, plutôt qu'un amendement de suppression, pour lever toute ambiguïté et dissiper les inquiétudes exprimées par l'Assemblée nationale sur ce point.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 2 sous réserve de l'adoption de son amendement.

Article 3 (art. L. 3213-1, L. 3213-3, L. 3213-4, L. 3213-5, L. 3213-5-1 [nouveau], L. 3213-6 et L. 3213-8 à L. 3213-11 du code de la santé publique) - Admissions en soins psychiatriques sans consentement sur décision du préfet

Le présent article réécrit quasiment totalement le chapitre III (« Hospitalisation d'office ») du titre Ier (« Modalités d'hospitalisation ») du livre II (« Lutte contre les maladies mentales ») de la troisième partie du code de la santé publique.

Le projet de loi, tel que modifié par la lettre rectificative

Rappelons que notre droit prévoit deux procédures d'hospitalisation sous contrainte : l'hospitalisation d'office (HO) et celle sur demande d'un tiers (HDT). Tandis que l'article 2 portait sur cette dernière procédure, le présent article porte sur la première.

Il existe en fait deux types d'HO : celle de droit commun et celle d'urgence, comme indiqué dans le tableau ci-dessous :

 

Hospitalisation d'office
de droit commun

Hospitalisation d'office
en urgence

Article du code
de la santé publique

Article L. 3213-1

Article L. 3213-2

Autorité compétente
pour prononcer la mesure

- à Paris,
le préfet de police ;

- dans les autres départements, les préfets

- à Paris,
les commissaires de police ;

- dans les autres départements, les maires

Conditions d'hospitalisation

2 conditions cumulatives :

- la personne doit présenter des « troubles mentaux [qui] nécessitent des soins32(*) et compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte, de façon grave, à l'ordre public »

- la décision du préfet est prise « au vu d'un certificat médical circonstancié »

2 conditions cumulatives :

- la personne doit présenter un comportement révélant « des troubles mentaux manifestes » ;

- présence d'un « danger imminent pour la sûreté des personnes, attesté par un avis médical ou, à défaut, par la notoriété publique »

Le projet de loi ne modifie pas ces procédures.

Votre rapporteur a souhaité interroger les ministères de l'intérieur et de la santé sur la portée et l'utilisation de la procédure d'hospitalisation d'office en urgence.

Cette procédure, dérogatoire du droit commun, est engagée par les maires et à Paris, par les commissaires de police. Elle ne peut être mise en oeuvre qu'en cas d'urgence, c'est-à-dire en cas de « danger imminent pour la sécurité des personnes ».

Ce danger imminent doit être prioritairement constaté par un « avis médical ». Comme l'a confirmé le ministère de la santé, l'absence de précisions sur les caractéristiques de cet avis indique qu'il peut être établi par tout médecin et donc pas seulement par un psychiatre. En outre, cet avis peut émaner d'un médecin exerçant dans l'établissement susceptible d'accueillir le malade.

Par ailleurs, le législateur a prévu le cas où aucun médecin n'est physiquement présent et ne peut donc être à même d'attester que l'état de la personne souffrant de troubles mentaux nécessite que soient prises des mesures immédiates de sécurité et d'accès aux soins. Dans cette hypothèse, le danger imminent peut être attesté par la « notoriété publique ». D'après le ministère de l'intérieur, cette notion peut, par exemple, recouvrir les situations dans lesquelles un passant empêche une personne de se jeter d'un pont ou sous les rails d'un train ; ce peut également être une personne conduite à l'hôpital par les pompiers alors qu'elle errait dans les rues en tenant des propos incohérents.

Le ministère de la santé a, de son côté, précisé que cette notion n'était pas la rumeur publique qui peut résulter de la propagation de bruits confus dans une population mais la connaissance fondée sur des témoignages convergents de faits et de comportements révélant des troubles mentaux manifestes. Il peut s'agir par exemple de doléances réitérées adressées au maire par ses administrés sur le comportement d'une personne. Ainsi, dans un jugement du 15 décembre 1987, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a admis que « diverses attestations d'habitants » puissent fonder la notoriété publique. De même, dans un jugement du 10 décembre 1987, le tribunal administratif de Paris a estimé que « l'existence d'un danger était cependant attesté par la notoriété publique, de nombreux incidents étant déjà survenus entre le requérant et les époux X ».

Cette forme particulière d'hospitalisation d'office est provisoire. En effet, l'article L. 3213-2 du code de la santé publique prévoit que s'ils décident une hospitalisation d'office en urgence, les maires ou commissaires de police doivent en référer dans les vingt-quatre heures au préfet qui statue sans délai et prononce, s'il y a lieu, un arrêté d'hospitalisation d'office dans les conditions du droit commun. Faute de décision du préfet, ces mesures provisoires sont caduques au terme d'une durée de quarante-huit heures.

La procédure d'hospitalisation d'office en urgence est-elle souvent utilisée en France ?

Même si ni le ministère de la santé ni celui de l'intérieur n'ont été en mesure de fournir de chiffres précis en la matière, il y aurait entre 11.000 et 13.000 hospitalisations d'office en urgence chaque année. Environ 70 % des HO décidées par le préfet feraient suite à cette mesure.

Les rapports du Contrôleur général des lieux de privation de liberté relèvent parfois certaines dérives. Ainsi le rapport de visite du Centre Hospitalier Spécialisé d'Auxerre du 24 au 26 février 2009 indique qu' « en 2007, dix-sept placements HO ont été effectués en ayant recours à la procédure de notoriété publique et autant en 2008, correspondant à douze personnes (...). Ces chiffres sont importants au regard d'une procédure exceptionnelle. Les placements de 2008 ont été examinés. Dans deux cas, la motivation développée dans les arrêtés municipaux est pauvre : « erre sur la voie publique » pour l'un, « trouble du comportement » pour l'autre. Dans ces deux situations, le préfet n'a pas confirmé ces placements au vu du certificat médical établi lors de l'hospitalisation. » (page 8).

A Paris, les commissaires de police ont également recours à cette mesure d'exception puisque 2.000 à 2.500 personnes font l'objet chaque année d'une telle mesure, soit 100 à 125 par commissariat central. Le ministère précise que seules 6 mesures ont fait l'objet de recours contentieux depuis 2004.

Les personnes sont conduites à l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police (IPPP), service médico-légal d'accueil et de diagnostic psychiatrique d'urgence que le Conseil d'Etat a reconnue comme le lieu d'exécution des hospitalisations d'office prévues par l'article L. 3213-2 du code de la santé publique33(*).


· Par ailleurs, le présent article prévoit, en ses alinéas 12, 44, 45 et 46, des
dispositions spécifiques applicables aux deux catégories de patients précédemment définies, à savoir :

- les personnes qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation d'office judiciaire ;

- les personnes qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation en unité pour malades difficiles (UMD).

Ces dispositions spécifiques relevant à la fois du présent article et de l'article 1er, votre rapporteur a choisi, dans un souci de clarté, de les présenter dans un tableau figurant dans l'exposé général34(*).

Les apports de l'Assemblée nationale intéressant le champ de la compétence de la commission des lois

Dans le champ de compétence de votre commission des lois, l'Assemblée nationale a apporté trois modifications de fond au présent article, toutes issues de sa commission des affaires sociales.

En premier lieu, les députés ont instauré un « droit à l'oubli » pour les deux catégories de patients  susceptibles de présenter un danger pour autrui (voir également commentaire de l'article 1er). Le régime spécifique ne leur serait plus applicable lorsque ces hospitalisations remontent à un certain nombre d'années, fixé par décret en Conseil d'État. Pour le rapporteur de la commission des affaires sociales, ce droit à l'oubli permettrait « d'éviter la stigmatisation de ces personnes et de ne pas rendre plus difficile leur sortie de soins et leur réinsertion sociale » (alinéa 47).

En deuxième lieu, l'Assemblée nationale a prévu, dans le cadre des admissions en soins psychiatriques sans consentement sur décision du préfet, une saisine automatique du JLD par le directeur de l'établissement d'accueil du patient lorsque le préfet n'ordonne pas la levée de l'hospitalisation complète alors même qu'un psychiatre, participant à la prise en charge du patient, estime que cette hospitalisation n'est plus nécessaire (alinéa 36).

Les députés ont ainsi estimé qu'il incombait au JLD, gardien des libertés individuelles, de statuer systématiquement en cas de désaccord entre le représentant de l'Etat et l'équipe soignante.

Le Gouvernement a, lui, exprimé un avis contraire ; M. Michel Mercier a ainsi estimé, lors des débats en séance publique, qu'il appartenait au préfet « d'assumer toutes ses responsabilités » et qu'il n'entrait pas dans l'office du juge d'être « un arbitre obligé » entre deux autorités : l'autorité médicale et l'autorité préfectorale. En conséquence, le Gouvernement s'est opposé au dispositif proposé par la commission des affaires sociales.

Enfin, les députés ont prévu que lorsque la personne malade est prise en charge sous la forme d'une hospitalisation complète, le certificat médical, qui doit être établi entre le cinquième et le huitième jour suivant l'admission en soins psychiatriques, serait adressé sans délai au JLD dans le ressort duquel se trouve l'établissement d'accueil. Cette transmission devrait permettre au JLD de prendre connaissance du dossier avant qu'il ne soit saisi automatiquement, et donc de statuer ensuite plus facilement dans les très brefs délais fixés par le texte.

La position de votre commission


· Prévoir en toutes hypothèses l'intervention systématique du JLD en cas de désaccord entre le préfet et un psychiatre, à compter du 1er septembre 2012

Comme indiqué précédemment, les députés ont prévu, contre l'avis du Gouvernement, l'intervention systématique du JLD en cas de désaccord entre le préfet et un psychiatre, à compter du 1er septembre 2012 (article 1er, alinéa 36).

Votre commission a confirmé cette position.

Certes, l'intervention du JLD dans ce cas de figure ne découle pas de la décision précitée du Conseil constitutionnel (QPC). Dès lors que le juge intervient bien, en tout état de cause, à échéances programmées, l'absence d'intervention avant cette date, même si le préfet maintient une personne en hospitalisation contre l'avis du médecin, semble parfaitement constitutionnelle.

Toutefois, en opportunité, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale se justifie pleinement : il appartient en effet au JLD, en tant que gardien des libertés individuelles, de se prononcer sur le refus du préfet d'ordonner la levée de l'hospitalisation complète alors même qu'un psychiatre, participant à la prise en charge du patient, estime que cette hospitalisation n'est plus nécessaire.

Votre rapporteur relève d'ailleurs que dans son avis du 15 février 2011 relatif à certaines modalités de l'hospitalisation d'office, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté juge souhaitable « qu'en cas de désaccord entre le corps médical et l'autorité administrative, en matière administrative, le juge compétent soit amené à trancher, le directeur d'établissement étant alors tenu de lui en référer sans formalité. »

Ceci est d'autant plus nécessaire que, même si votre rapporteur n'a pu obtenir de chiffres précis en la matière, il est apparemment fréquent que les préfets ne suivent pas l'avis des psychiatres. Le ministère de la santé a ainsi indiqué à votre rapporteur qu'il ne disposait pas de « statistiques sur les situations d'opposition du préfet à une recommandation médicale », ajoutant toutefois qu'il y aurait « d'après les fédérations hospitalières, une augmentation des refus par les préfets d'accorder des sorties d'essai ou de lever des hospitalisations d'office ».

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté confirme cette tendance : dans son avis précité du 15 février 2011, il indique que les avis médicaux sont souvent regardés avec une certaine « méfiance » par les représentants de l'Etat.

A cet égard, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont rappelé les termes de la circulaire du 11 janvier 201035(*) qui prévoit que les considérations qui doivent être prises en compte pour apprécier l'opportunité d'octroyer une sortie d'essai ne sont pas uniquement d'ordre médical et que s'il revient au seul psychiatre d'apprécier l'état de santé mentale de la personne, il appartient au préfet de bien évaluer « les éventuelles conséquences en termes d'ordre et de sécurité publics ».

En conséquence, votre rapporteur est hostile à toute solution écartant l'intervention systématique du juge en cas de conflit entre le préfet et un psychiatre.

Il se réjouit ainsi que les députés n'aient pas adopté l'amendement de compromis n° 34, présenté par certains députés UMP et soutenu par le Gouvernement.

Cet amendement, qui a fait l'objet de vifs débats à l'Assemblée nationale, prévoyait de substituer à la saisine systématique du juge une disposition garantissant la connaissance par le patient du recours dont il dispose devant ce même juge. Ainsi, lors de la notification d'un arrêté préfectoral divergeant de l'avis du psychiatre, le directeur d'établissement aurait porté à la connaissance du patient, afin que ce dernier soit parfaitement informé, l'avis du psychiatre et la décision du préfet, et lui aurait rappelé l'existence de la procédure de recours devant le JLD, ainsi que la possibilité de prendre l'avocat de son choix.

Votre commission a non seulement confirmé la position précitée de l'Assemblée nationale mais elle l'a étendue à deux cas de figure.

En effet, les députés ont prévu la saisine systématique du JLD dans un cas très limité : il s'agit du cas où le préfet n'ordonne pas la levée de la mesure de soins sans consentement sous la forme d'une hospitalisation complète alors que le psychiatre le propose.

Ne sont donc pas inclus les cas :

- où le préfet décide que le patient doit être pris en charge sous forme d'hospitalisation complète alors que le psychiatre, à l'issue de la période d'observations, opte pour des soins ambulatoires ;

- où le préfet substitue aux soins ambulatoires, décidés ou acceptés antérieurement par lui, une hospitalisation complète, alors que le psychiatre estime que les soins ambulatoires demeurent adaptés à l'état mental de la personne.

Dans ces deux cas de figure, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant l'intervention de plein droit du JLD, gardien des libertés individuelles, afin que ce dernier statue à bref délai sur les décisions précitées du préfet, compte tenu des restrictions qu'elles apportent aux libertés individuelles de la personne (alinéas 22 et 28).

Toutefois, consciente de l'impact que ce contrôle systématique du JLD pourrait avoir sur le fonctionnement de la justice, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que ce contrôle n'interviendrait qu'à compter du 1er septembre 2012 (article 14).


· Faire évoluer à terme l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris
en un hôpital psychiatrique de droit commun

Votre commission a souhaité que l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris (IPPP) évolue à terme en un hôpital psychiatrique de droit commun

En effet, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a décidé, le 15 février 2011, de rendre publiques ses recommandations relatives à cette infirmerie, recommandations qui résultent d'une visite de quatre contrôleurs du 15 au 17 juillet 2009.

Elles soulignent que l'IPPP, en tant que lieu de privation de liberté, ne présente pas des garanties suffisantes pour les droits de la personne, et ce, pour deux raisons essentielles.

En premier lieu, l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police ne dispose d'aucune autonomie. Elle est un simple service de cette préfecture, dépendant de la direction des transports et de la protection du public. Ses ressources lui sont assurées par la préfecture de police. Le rapport précise qu'à supposer que les médecins qui y exercent ne sont pas sous l'autorité hiérarchique de la préfecture de police de Paris, ils sont rémunérés par elle, les conditions matérielles de leurs fonctions et la gestion de leur carrière en dépendant.

L'établissement n'a donc rien à voir avec un centre hospitalier habilité à accueillir des malades mentaux. Par conséquent, les dispositions propres aux droits des personnes accueillies en hôpital ne s'y appliquent pas (par exemple les « droits de la personne » figurant au début du code de la santé publique) et aucune autorité de santé n'est compétente pour y vérifier les contenus et les modalités de soins.

En second lieu, dès lors qu'elle ne ressortit pas à la catégorie des établissements hospitaliers qui relèvent de l'article L. 3222-1 du code, l'infirmerie psychiatrique n'est pas obligatoirement visitée par les magistrats des tribunaux compétents et, notamment, par le parquet.

En conséquence, précise le Contrôleur, le dispositif entretient le doute sur la distance entre considérations d'ordre public et considérations médicales. Le rapport recommande ainsi de mettre fin à cette confusion, qui n'a aucun équivalent dans une autre ville de France.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant que lorsque l'hospitalisation d'office en urgence est prononcée, la personne ne peut être prise en charge que dans le cadre d'un établissement psychiatrique de droit commun (alinéa 24).

Cet amendement conduit ainsi l'IPPP à évoluer en un établissement hospitalier de droit commun. En effet, sur le plan des principes, une situation pathologique, fût-elle d'urgence, ne doit pas être prise en charge par une institution relevant d'une institution de police, sauf à alimenter la confusion - toujours regrettable - entre troubles psychiatriques, délinquance et dangerosité.

Votre commission a également adopté, à l'article 14, un amendement de son rapporteur laissant à la Préfecture de police jusqu'au 1er septembre 2012 pour procéder à ce changement de statut.

En outre, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, trois amendements tendant à :

- clarifier le droit à l'oubli en précisant que le point de départ de la période à l'issue de laquelle s'exercera le droit à l'oubli est nécessairement la fin des hospitalisations des personnes concernées (alinéas 12 et 47) ; 

- appliquer au recours du JLD, lorsqu'il est saisi en cas de désaccord entre le préfet et le corps médical, la procédure accélérée prévue en cas de recours obligatoire, et non celle du recours facultatif (alinéa 36) ;

- préciser la rédaction de l'article L. 3213-7 du code de la santé publique portant sur les hospitalisations d'office prononcées par le préfet sur saisine des autorités judiciaires. D'une part, l'amendement met en facteur commun la référence au premier alinéa de l'article 122-1 du code pénal qui porte sur l'abolition du discernement ; d'autre part, il clarifie le dispositif en vigueur : contrairement à ce qu'il peut laisser penser, le préfet, saisi par l'autorité judiciaire, n'est pas tenu de prononcer une hospitalisation d'office. Il doit en revanche ordonner sans délai la production d'un certificat médical circonstancié portant sur l'état actuel du malade, au vu de laquelle il pourrait prononcer cette hospitalisation d'office selon les conditions du droit commun (alinéa 42).

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 3 sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Article 4 (art. L. 3214-1 à L. 3214-4 du code de la santé publique) - Admissions en soins psychiatriques sans consentement des personnes détenues

Le présent article modifie les articles L. 3214-1 à L. 3214-4 du code de la santé publique qui figurent au chapitre IV (« Hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux ») du titre Ier (« Modalités d'hospitalisation ») du livre II (« Lutte contre les maladies mentales ») de la troisième partie du code de la santé publique.

Le présent article, qui n'a fait l'objet que d'amendements rédactionnels ou de coordinations à l'Assemblée nationale, apporte peu de modifications de fond au droit de l'hospitalisation sous contrainte des détenus.

Le droit en vigueur

L'article 3214-3 du code de la santé publique définit les conditions dans lesquelles une personne détenue souffrant de troubles mentaux peut être hospitalisée en soins psychiatriques sans son consentement.

Ces conditions s'inspirent à la fois de celles qui prévalent en matière d'HDT et en matière d'HO de droit commun. Sont en effet invoquées la nécessité de soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier ainsi que la présence de troubles mentaux rendant impossible le consentement du détenu. Le fait que ces troubles constituent un danger pour le détenu lui-même ou pour autrui est en outre mentionné.

L'hospitalisation en soins psychiatriques sans consentement est alors prononcée par le préfet du département dans lequel se trouve l'établissement pénitentiaire (ou, à Paris, par le préfet de police) au vu d'un certificat médical circonstancié.

Le tableau ci-après permet de comparer les conditions d'admission des trois principales modalités d'hospitalisation sous contrainte :

 

HOSPITALISATION
À LA DEMANDE D'UN TIERS

HOSPITALISATION D'OFFICE
(droit commun)

HOSPITALISATION D'OFFICE
D'UN DÉTENU

Autorité compétente
pour prononcer
la mesure

le directeur de l'établissement psychiatrique

- à Paris, le préfet de police

- dans les autres départements,
les préfets

- à Paris, le préfet de police

- dans les autres départements,
les préfets

Conditions d'hospitalisation

4 conditions cumulatives :

- la personne doit être atteinte
de troubles mentaux ;

- ces troubles rendent impossible
son consentement ;

- son état impose des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier ;

- deux certificats médicaux circonstanciés doivent tous deux attester que les conditions d'admission sont réunies.

3 conditions cumulatives :

- la personne doit être atteinte
de troubles mentaux ;

- ces troublent « nécessitent des soins et compromettent la sûreté
des personnes ou portent atteinte,
de façon grave, à l'ordre public »

- la décision du préfet ne peut être prise qu'« au vu d'un certificat médical circonstancié »

5 conditions cumulatives :

- le détenu doit être atteint de troubles mentaux ;

- ces troubles rendent impossible
son consentement ;

- son état impose des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier ;

- ces troublent constituent un danger pour le détenu ou pour autrui ;

- la décision du préfet ne peut être est prise qu'« au vu d'un certificat médical circonstancié »

- 76 -

Par ailleurs, il ressort de la lecture combinée de l'article 3214-1 du code de la santé publique et du décret précité du 14 mars 1986 relatif à la lutte contre les maladies mentales et à l'organisation de la sectorisation psychiatrique que les personnes détenues peuvent être hospitalisées sans leur consentement :

- soit en unités pour malades difficiles (UMD) ;

- soit en unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA).

Les UHSA ont été créées par la loi d'orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002, un an après qu'une telle solution a été préconisée par un rapport conjoint de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) relatif à « l'organisation des soins aux détenus ». Elles se sont inspirées des UHSI (unités hospitalières sécurisées interrégionales) qui permettaient déjà d'accueillir à l'hôpital des détenus pour des hospitalisations programmées au titre des soins somatiques.

L'objectif affiché de ces nouvelles structures est de compléter l'offre de soins accordée aux détenus, afin que ceux-ci puissent bénéficier d'une prise en charge psychiatrique réellement équivalente à celle qui prévaut en dehors du milieu carcéral.

Ces unités sont implantées dans des établissements de santé et sécurisées par l'administration pénitentiaire.

La première UHSA a ouvert à l'hôpital du Vinatier à Lyon en mai 2010.

Comme le souligne le rapport d'information précité intitulé « Prison et troubles mentaux : Comment remédier aux dérives du système français ? »36(*), le ministère de la justice a lancé un programme de construction des UHSA portant sur la création de 17 unités pour une capacité totale de 705 lits. Une première tranche de huit unités doit en principe être achevée en 2012.

Première tranche de construction des UHSA

Région

Localisation

Capacité

Date prévue
de mise en service

Ile de France

Paul Guiraud (Villejuif)

60

Novembre 2012

Nord-Pas de Calais

CH Seclin

60

Septembre 2012

PACA

CH Edouard Toulouse (Marseille)

60

Juillet 2012

Centre

CH Georges Daumezon
(Orléans-Fleury les Aubray)-

40

Mars 2012

Lorraine

Centre psycho-thérapeutique de Nancy-Laxou (Laxou)

40

Novembre 2011

Midi-Pyrénées

CH Gérard Marchand (Toulouse)

40

Septembre 2011

Aquitaine

CHS Cadillac
(Cadillac sur Garonne)

40

Septembre 2012

Bretagne

CH Guillaume Régnier (Rennes)

40

Juin 2012

Ces unités devraient permettre d'hospitaliser les détenus dans des conditions beaucoup plus favorables qu'actuellement ; en effet, comme le souligne le rapport précité, les détenus souffrant de troubles mentaux :

- soit ne sont pas pris en charge de manière satisfaisante ;

- soit le sont dans le cadre d'une UMD au motif que leur statut de détenu implique une hospitalisation dans des conditions sécurisées, alors qu'ils ne sont pas nécessairement des « malades difficiles ».

La création des UHSA devrait donc apporter une première réponse à la question de la prise en charge des personnes détenues atteintes de troubles psychiatriques.

Notons que tous les détenus seront, à terme, hospitalisés en UHSA, lorsque le programme de construction des 17 UHSA sera terminé.

Toutefois, ils pourront continuer à être placés en UMD si leur état de santé suppose qu'une prise en charge spécifique leur soit dispensée, attestée par une prescription médicale.

Le projet de loi

Le présent article apporte, on l'a dit, peu de modifications au cadre juridique actuel de l'hospitalisation sous contrainte des personnes détenues.

Il ne transpose pas la possibilité de prendre en charge un détenu sous forme de soins ambulatoires, ce qui reviendrait à permettre au psychiatre de lever, au moins partiellement, la privation de liberté à laquelle le détenu a été condamné.

En revanche deux modifications par rapport au droit en vigueur méritent d'être signalées.

En premier lieu, le présent article rend applicable aux détenus qui font l'objet d'une hospitalisation d'office le nouvel article L. 3211-12-1 du code de la santé publique qui prévoit une saisine automatique du juge, à échéances programmées.

Certes, la personne détenue, en passant de la prison à l'hôpital, demeure dans un lieu de privation de liberté. Toutefois, la nature de la privation de liberté individuelle diffère dans les deux hypothèses. On peut même considérer que l'hospitalisation d'une personne détenue sans son consentement peut constituer une atteinte supplémentaire à sa liberté individuelle : en effet, les communications avec l'extérieur (parloir, téléphone) peuvent s'avérer plus aisées pour la personne en milieu pénitentiaire qu'elles ne le sont, par exemple, dans une unité pour malades difficiles. De même, la personne peut faire l'objet de dispositifs de contention, destinés à immobiliser tout ou partie de son corps. En conséquence, le contrôle de plein droit du JLD en cas d'hospitalisation d'office d'une personne détenue est pleinement justifié.

Enfin, l'article L. 3214-2 du code de la santé publique dispose que lorsque le JLD ordonne la sortie immédiate d'une personne détenue hospitalisée sans son consentement, cette sortie est notifiée sans délai à l'établissement pénitentiaire par le procureur de la République qui organise le retour en détention.

En second lieu, le présent article prévoit une exception au principe de l'hospitalisation des détenus soit en UMD, soit en UHSA. Cette exception concerne les détenus mineurs, qui pourraient, « lorsque leur intérêt le justifie » être hospitalisés dans un établissement psychiatrique de droit commun. Cette disposition vise notamment à permettre la séparation des détenus mineurs et majeurs et à mieux prendre en compte la spécificité des troubles mentaux des mineurs (pathologies du jeune adulte, pathologies liées à une immaturité) qui, dans certains cas, pourraient justifier une hospitalisation en pédopsychiatrie.

Les apports de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a adopté à cet article que des amendements rédactionnels ou de coordination.

La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, la commission des lois a adopté à cet article trois amendements tendant à :

- insérer le mot « hospitalière » après le mot « unité » afin de consacrer le sigle désormais connu d'UHSA (unité hospitalière spécialement aménagée) alors que le droit actuel ne mentionne que des « unités spécialement aménagées » (alinéa 5) ;

- préciser que l'avis conjoint qui accompagne la saisine automatique du JLD doit être rendu par un psychiatre de l'établissement d'accueil participant à la prise en charge du patient ainsi que par un psychiatre intervenant dans l'établissement pénitentiaire où se trouvait le détenu avant son hospitalisation (alinéa 10) ;

- clarifier le fait que le certificat médical exigé dans le cadre d'une hospitalisation d'une personne détenue ne peut émaner du psychiatre exerçant dans l'établissement d'accueil, conformément au droit en vigueur (alinéas 19 à 22).

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 4 sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Article 5 (art. L. 3215-1 à L. 3215-4 du code de la santé publique) - Harmonisations des infractions pénales

Le présent article modifie les quatre articles du chapitre V (« Dispositions pénales ») du titre Ier (« Modalités d'hospitalisation ») du livre II (« Lutte contre les maladies mentales ») de la troisième partie du code de la santé publique.

Ce chapitre V porte sur les dispositions pénales applicables en cas de non-respect des dispositions des chapitres Ier à III du titre Ier du livre II de la troisième partie du code de la santé publique.

Le présent article a deux objets :

- d'une part, il procède à des coordinations rendues nécessaires par le passage de l'hospitalisation sous contrainte aux soins sans consentement ;

- d'autre part, il procède à une harmonisation des quantums des peines applicables en matière d'hospitalisation sous contrainte avec ceux du droit commun.

En effet, comme l'explique l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, le ministère de la justice a engagé depuis quelques années « un travail d'harmonisation, de mise en cohérence et de simplification du droit pénal. A ce titre, dans chaque texte examiné, la rigueur et le souci de sécurité juridique conduisent le Gouvernement à veiller à instaurer notamment des sanctions pénales dont les montants et les régimes sont conformes aux nomenclatures érigées par le code pénal, droit commun en la matière »

En conséquence, conformément à l'échelle des peines de droit commun, le présent article propose de fixer une amende délictuelle de 7.500 euros lorsqu'une peine de six mois d'emprisonnement est encourue et une amende de 15.000 euros lorsqu'une peine d'un an d'emprisonnement est encourue.

En premier lieu, le présent article modifie l'article L. 3215-1 du code de la santé publique qui prévoit qu'est puni d'une peine d'emprisonnement de deux ans et de 3.750 euros d'amende le fait pour un directeur d'hôpital psychiatrique de retenir un patient dont la sortie a été ordonnée ou la mesure d'hospitalisation levée. L'article porte à un an d'emprisonnement et à 15.000 euros d'amende les peines encourues : la durée d'emprisonnement est donc diminuée mais le montant de l'amende est, lui, majoré.

En deuxième lieu, le présent article modifie l'article L. 3215-2 du code de la santé publique, qui dresse la liste des actes des directeurs d'hôpitaux psychiatriques passibles d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 3.750 euros d'amende. La peine encourue passe désormais à six mois d'emprisonnement et à 7.500 euros d'amende. L'article procède à certaines coordinations avec la réforme du droit de l'hospitalisation sous contrainte proposée ; les actes concernés seraient donc les suivants :

- le fait d'admettre des personnes en soins psychiatriques sans leur consentement à la demande d'un tiers sans disposer de la demande et des certificats médicaux requis ;

- le fait d'admettre une personne en soins psychiatriques sans son consentement en cas de péril imminent, même en l'absence de tiers : est également visé le fait de procéder à l'admission sans le certificat médical requis ;

- le fait d'omettre d'adresser au préfet les certificats médicaux et le bulletin d'entrée dans le cadre d'une admission en soins psychiatriques à la demande d'un tiers ou en cas de péril imminent ;

- le fait d'omettre d'adresser au préfet dans les délais prescrits les certificats médicaux ;

- le fait d'omettre de se conformer dans le délai prescrit aux dispositions concernant la tenue et la présentation des registres.

Enfin, le présent article modifie l'article L. 3215-4 du code de la santé publique qui fixe les peines susceptibles d'être prononcées à l'encontre des médecins des hôpitaux psychiatriques qui refuseraient ou omettraient d'établir dans les délais prescrits les certificats médicaux prévus par la loi qu'il leur incombe de rédiger. Comme pour les directeurs d'hôpitaux psychiatriques, la peine encourue serait fixée à six mois d'emprisonnement et 7.500 euros d'amende contre un an de prison et 3.750 euros d'amende aujourd'hui.

A l'initiative de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a apporté une modification de fond à cet article. Elle a relevé que l'article L. 3215-2 du code de la santé publique, qui dresse la liste des actes répréhensibles des directeurs d'hôpitaux psychiatriques, visait à prévenir et punir les atteintes à la liberté des patients, à la seule exception d'une disposition qui vise la simple omission d'informer certaines autorités37(*) de la levée de la mesure de soins psychiatriques. Elle a estimé que ce défaut d'information ne devait pas être puni et l'a donc exclu du champ de l'article L. 3215-2 précité.

Votre rapporteur approuve cette modification ; il relève en outre que la baisse du quantum des peines d'emprisonnement ne modifie en rien la philosophie du dispositif pénal qui constitue avant tout un rempart dissuasif permettant de sanctionner de façon graduée et proportionnée d'éventuelles atteintes aux libertés dans le cadre particulier d'une hospitalisation sous contrainte. En effet, en l'absence de dispositif adapté, la seule peine encourue serait celle prévue à l'article 432-4 du code pénal qui punit de 7 ans d'emprisonnement le fait pour une personne chargée d'une mission de service public d'ordonner ou d'accomplir un acte attentatoire à la liberté individuelle à l'occasion de l'exercice de sa mission. Cette peine est portée à trente ans de réclusion criminelle lorsque la rétention excède une durée de 7 jours.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 5.

Article additionnel après l'article 5 (art. L. 3216 [nouveau] du code de la santé publique) - Unification du contentieux en matière d'hospitalisation sous contrainte

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 5 afin d'unifier le contentieux de l'hospitalisation sous contrainte au 1er septembre 2012.

L'Assemblée nationale n'a pas, à l'occasion de l'examen du présent projet de loi, débattu du bien-fondé des règles de compétences juridictionnelles en matière d'hospitalisation sans consentement.

Or, le contentieux en la matière se caractérise par un éclatement entre le juge judiciaire et le juge administratif, éclatement dont la pertinence mérite un examen approfondi.

Quelles sont les règles en vigueur ?

Le juge administratif est compétent pour examiner la seule régularité de la procédure d'admission en soins. Il n'examine donc que les cas d'ouverture de légalité externe et ne se prononce pas sur le fond puisqu'il ne peut pas porter une appréciation sur la nécessité des mesures d'hospitalisation d'office.

Il peut en revanche vérifier que, conformément à l'article L. 3213-1 du code de la santé publique, l'arrêté préfectoral prononçant l'hospitalisation d'office d'une personne :

- est motivé ;

- énonce avec précision les circonstances qui ont rendu l'hospitalisation nécessaire (mais le contrôle du juge est, dans ce domaine, purement formel) ;

- repose sur un certificat médical circonstancié établi par un psychiatre étranger à l'établissement accueillant le malade.

Le juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle, est quant à lui compétent pour statuer sur le bien-fondé de la mesure d'hospitalisation sous contrainte, au regard, par exemple, des avis médicaux. Il peut prononcer la mainlevée immédiate de l'hospitalisation.

Une personne qui souhaite contester une hospitalisation sous contrainte peut donc :

- soit saisir le juge administratif s'il estime que la décision d'hospitalisation a été prise selon une procédure irrégulière ;

- soit saisir le juge judiciaire, en l'occurrence le JLD, s'il conteste le bien-fondé de la mesure.

Le schéma qui a prévalu jusqu'à une période récente

Pendant longtemps, le schéma procédural était le suivant :

Si la personne obtenait l'annulation de la décision d'hospitalisation sous contrainte auprès du juge administratif, elle pouvait ensuite saisir le JLD afin qu'il ordonne immédiatement sa sortie de l'établissement. Le juge administratif ne pouvait en effet ordonner lui-même cette sortie, qu'il s'agisse de la procédure des référés (référé-suspension ou référé-libertés) ou d'un recours en annulation initié afin de contester la légalité d'une mesure administrative d'internement.

Si elle saisissait directement le juge judiciaire, elle pouvait obtenir une sortie immédiate mais uniquement si le juge remettait en cause le bien-fondé de la mesure, et non dans l'hypothèse où la mesure avait été prise selon une procédure irrégulière (arrêté signé par le secrétaire général de la préfecture sans délégation, absence de motivation de l'arrêté...)

Par ailleurs, le juge administratif se reconnaissait compétent pour se prononcer sur l'indemnisation du préjudice subi à raison de l'irrégularité de la procédure relevée par un juge administratif, tandis que le juge judiciaire accueillait, lui, les recours en indemnisation pour détention arbitraire après une mainlevée de l'hospitalisation ordonnée par un juge judiciaire38(*).

Des réponses jurisprudentielles au problème soulevé par la dualité des juridictions

Face à cette situation, la jurisprudence a dégagé certaines solutions de nature à limiter les inconvénients résultant de la dualité des juridictions.

En premier lieu, le tribunal des conflits a, en 1997, estimé que seul le juge judiciaire était compétent pour statuer sur les demandes de réparation du préjudice subi par la personne hospitalisée. Cette juridiction a donc créé un premier bloc de compétence au profit des tribunaux de l'ordre judiciaire39(*).

En second lieu, le Conseil d'Etat a, en avril 2010, reconnu la compétence du juge des référés-libertés pour enjoindre à l'administration de mettre fin à une hospitalisation d'office dans l'hypothèse où, « eu égard aux seules irrégularités dont elle serait entachée », la décision d'hospitalisation d'office « porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale dont la violation serait invoquée »40(*). Le Conseil d'Etat s'est fondé sur l'article L. 521-2 du code de justice administrative qui prévoit que « saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public (...) aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. »

S'il a donc confirmé que le juge administratif ne pouvait porter une appréciation sur la nécessité des mesures d'hospitalisation d'office, le Conseil d'Etat a considéré qu'en cas d'annulation de la décision, le juge administratif pouvait enjoindre à l'hôpital de mettre fin à une hospitalisation d'office, c'est-à-dire libérer la personne internée, ce qui évite le recours au juge judiciaire pour demander la sortie immédiate de l'établissement.

La solution dégagée par le Conseil d'Etat limite donc les inconvénients inhérents à la dualité des juridictions compétentes en matière d'hospitalisation sous contrainte.

Les limites de la situation juridique actuelle

La situation actuelle est-elle pour autant compatible avec les exigences conventionnelles et constitutionnelles en matière de droit à un recours juridictionnel effectif ?

En premier lieu, il apparaît que la dualité de juridiction en matière d'hospitalisation sans consentement a récemment été critiquée par un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH)41(*), en raison des « circonstances très particulières de l'espèce » (annulation par le juge administratif des décisions successives d'hospitalisation d'office, sans que jamais l'intéressé n'obtienne une décision des tribunaux judiciaires mettant fin à la mesure d'hospitalisation).

Toutefois, dans cet arrêt, la Cour souligne également « la complémentarité des recours existants pouvant permettre de contrôler l'ensemble des éléments de la légalité d'un acte, puis aboutir à la libération de la personne internée ». Rappelons, à cet égard, que la norme de référence en la matière est non pas l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme mais la disposition, plus exigeante, de l'article 5-4 qui prévoit que « toute personne privée de sa liberté a le droit d'introduire un recours devant un tribunal afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale ». Même s'il est difficile de l'établir avec certitude, il semble que l'arrêt précité de la CEDH juge les règles françaises de compétences juridictionnelles compatibles avec l'article 5-4 susmentionné.

En second lieu, la dualité des juridictions en matière d'hospitalisation sous contrainte n'est pas contraire au droit au recours tel que garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789 qui prévoit que « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». C'est précisément ce que vient de juger le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010 sur l'hospitalisation sous contrainte. Le Conseil s'est appuyé sur une double argumentation.

D'une part, le Conseil a rappelé, de façon générale, que la dualité des ordres de juridiction a un fondement constitutionnel. Reprenant sa jurisprudence de 198742(*), il a considéré que « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises43(*), dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle » (cons. 15). Il a ajouté que depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'existence de la justice administrative trouvait son fondement dans la Constitution elle-même, à l'article 61-144(*).

D'autre part, s'agissant en particulier de la dualité des juridictions compétentes en matière d'hospitalisation sous contrainte, le Conseil constitutionnel a constaté que la compétence du juge administratif pour statuer sur la régularité de la procédure ou la décision administrative ayant conduit à l'hospitalisation sans consentement ne limite pas la compétence du juge judiciaire pour apprécier la nécessité de la privation de liberté et, le cas échéant, prononcer la sortie immédiate de la personne hospitalisée.

Il ressort donc de ces développements que les règles de compétences juridictionnelles en matière d'hospitalisation sous contrainte sont compatibles avec les exigences constitutionnelles, et semble-t-il également conventionnelles, en matière de droit à un recours juridictionnel effectif.

Ces règles sont-elles pour autant opportunes ?

Pour répondre à cette question, il convient de rappeler que dans sa décision précitée de 1987, le Conseil constitutionnel a estimé que si le principe de dualité des ordres de juridiction avait un fondement constitutionnel, il a également considéré que « dans la mise en oeuvre de ce principe, lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé. » (cons. 16).

Ainsi, le Conseil constitutionnel admet que dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, la loi organise des blocs de compétence au profit d'un des deux ordres juridictionnels.

A cet égard, il est intéressant de noter que le Conseil constitutionnel souligne lui-même dans son Cahier n° 30 que l'unification du contentieux en matière d'hospitalisation sans consentement « paraît répondre aux conditions posées par le considérant 16 de la décision du 23 janvier 1987»45(*). Autrement dit, le Conseil admet qu'il serait loisible au législateur d'unifier le contentieux de l'hospitalisation sous contrainte dans le souci d'une bonne administration de la justice.

Dans son rapport de première lecture sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, notre collègue M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, avait d'ailleurs cité le contentieux de l'hospitalisation d'office comme l'un des contentieux pouvant être « unifiés sans qu'il soit pour cela nécessaire de modifier la Constitution »46(*).

Rappelons que le législateur a déjà créé, par le passé, des blocs de compétence afin de mettre un terme au « désordre des deux ordres » pour reprendre l'expression du professeur Thierry Fossier47(*). Quelques exemples peuvent être ici donnés :

- la loi n° 57-1424 a attribué compétence aux tribunaux judiciaires pour statuer sur les actions en responsabilité des dommages causés par tout véhicule et dirigées contre une personne de droit public ;

- la loi n° 87-499 du 6 juillet 1987 a transféré le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence à la juridiction judiciaire ;

- l'article 2 de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF) a confié au juge administratif l'ensemble du contentieux des marchés passés en application du code des marchés publics ;

- l'article 5 de la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail attribue au juge judiciaire le contentieux de la rupture conventionnelle du contrat de travail, bien que cette rupture conventionnelle soit soumise à l'homologation de l'autorité administrative48(*).

A contrario, votre rapporteur relève que la jurisprudence constitutionnelle ne permet pas d'unifier au sein d'un bloc de compétence le contentieux des étrangers. En effet, dans sa décision du 28 juillet 1989, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution une disposition confiant au juge judiciaire la compétence pour juger la légalité des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière49(*). Il a estimé que ces arrêtés constituaient des actes de la puissance publique, dont l'annulation relève de la compétence générale du juge administratif. Ainsi, la juridiction administrative est actuellement compétente pour connaître du contentieux des mesures de police telles que la reconduite à la frontière et le juge judiciaire pour celui des mesures privatives de liberté, c'est-à-dire de la rétention administrative. On notera d'ailleurs que le rapport de la commission sur le cadre constitutionnel de la nouvelle politique d'immigration, dit « rapport Mazeaud » écarte pour des raisons, tant de constitutionnalité que d'opportunité, toute unification du contentieux50(*), position confirmée par le Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité.

Votre rapporteur estime que le contentieux de l'hospitalisation sous contrainte mérite d'être unifié au profit du juge judiciaire, gardien des libertés individuelles.

Une telle réforme garantirait qu'un juge se prononce à bref délai sur la mesure de soins sans consentement, tant en ce qui concerne son bien-fondé que sa régularité formelle.

Elle mettrait fin à une situation complexe d'autant que l'information donnée aux patients hospitalisés sur les voies de recours semble actuellement insuffisante, comme l'ont indiqué de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur.

Certes, l'article L. 3211-3 du code de la santé publique prévoit que le patient doit être informé des voies de recours qui lui sont ouvertes, ce que ne remet pas en cause le projet de loi.

D'après les informations communiquées par le ministère de la santé, cette information prend, en pratique, la forme d'un livret d'accueil remis à la personne prise en charge par un membre du personnel de l'établissement de santé d'accueil. Par ailleurs, dans le cas des arrêtés d'HO, ils sont remis aux patients contre signature par le personnel de l'établissement d'accueil et comportent l'indication des voies et délais de recours ainsi que les adresses du tribunal administratif et du juge des libertés et de la détention à saisir. 

Toutefois, le patient souffrant de troubles mentaux ne peut qu'être dérouté par cette dualité des juridictions : il doit en effet choisir l'ordre juridictionnel en fonction des moyens qu'il entend invoquer : s'il souhaite contester la régularité de la procédure d'admission en soins, il devra s'adresser au juge administratif mais s'il entend remettre en cause le bien-fondé de la mesure, il devra se tourner vers le juge judiciaire...

Même si le ministère de la santé indique, dans les réponses aux questionnaires de votre rapporteur, avoir prévu la mise en place d'« un groupe de travail notamment avec les usagers (FNAPSY) pour définir des modalités efficaces de diffusion d'une information claire et pratique sur les droits et les modalités de recours », il n'en demeure pas moins que la situation restera complexe tant que le contentieux ne sera pas unifié.

Ce point de vue a été défendu par l'ensemble des magistrats entendus par votre rapporteur, qu'ils appartiennent à l'ordre judiciaire ou à l'ordre administratif51(*).

Certains d'entre eux ont toutefois mis l'accent sur le fait que la réforme du droit de l'hospitalisation sous contrainte va, dès le 1er août 2011, exiger des juridictions et de l'ensemble des acteurs judiciaires une mobilisation considérable et qu'il serait, dans ces conditions, difficile d'imaginer y ajouter l'unification du contentieux qui aurait pour conséquence un élargissement du champ d'intervention du JLD. C'est pourquoi votre rapporteur propose qu'une telle unification n'intervienne qu'au 1er septembre 2012, soit un peu plus d'un an après l'entrée en vigueur de la présente loi.

Ce différé permettra de former les JLD, aujourd'hui incompétents pour connaître de la régularité des actes administratifs et d'anticiper la charge de travail supplémentaire susceptible d'être générée par cette évolution. En effet, cette dernière pourrait entraîner une augmentation du nombre de saisines ainsi qu'un allongement des audiences et du temps de rédaction des ordonnances puisqu'elles porteront tant sur le bien-fondé de la mesure de soins sans consentement que sur la régularité de la procédure suivie.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur insérant un article additionnel après l'article 5 prévoyant que le droit de l'hospitalisation sous contrainte relèverait dorénavant exclusivement du juge judiciaire.

Elle a également adopté un amendement de son rapporteur fixant la création de ce bloc de compétence judiciaire au 1er septembre 2012 (article 14).

Article 6 (art. L. 3222-4 du code de la santé publique) - Organisation de la prise en charge psychiatrique

Votre commission ne s'est saisie pour avis que de la disposition, figurant à l'alinéa 24, qui modifie l'article L. 3222-4 du code de la santé publique.

Cet article dispose que les hôpitaux psychiatriques sont visités sans publicité préalable :

- une fois par semestre par le préfet ou son représentant, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) ou son représentant, le juge du tribunal d'instance, le président du tribunal de grande instance ou son délégué, le maire de la commune ou son représentant ;

- au moins une fois par trimestre par le procureur de la République dans le ressort duquel est situé l'établissement.

Sur proposition de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a modifié cet article, considérant que la fréquence imposée par le texte était excessive et n'était d'ailleurs pas respectée.

Elle a proposé que les établissements soient visités une fois par an par le préfet ou son représentant, par le président du tribunal de grande instance ou son délégué, et par le maire de la commune ou son représentant.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant que les visites des hôpitaux psychiatriques interviennent « au moins » une fois par an, pour permettre en particulier au procureur de la République de s'y rendre, s'il le souhaite, plusieurs fois par an comme le droit en vigueur le permet.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 6 sous réserve de l'adoption de son amendement.

Article 14 - Dispositions transitoires

Comme indiqué précédemment, votre commission a adopté quatre amendements à cet article afin de prévoir une entrée en vigueur différée, au 1er septembre 2012, 

- des trois dispositions concernant l'intervention systématique du juge en cas de désaccord entre le préfet et l'équipe psychiatrique ;

- de l'unification du contentieux en matière d'hospitalisation sous contrainte ;

- du contrôle systématique du JLD en matière d'hospitalisation partielle ;

- du changement de statut de l'Infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 14 sous réserve de l'adoption de ses amendements.

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Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, sous réserve de l'adoption de ses amendements.


* 31 CE, 3 décembre 2003, CHS de Caen, n° 244867.

* 32 On notera que la loi ne fixe pas de critères pour définir la nécessité de soins. La Haute autorité de santé recommande une « définition négative » : la nécessité de soins est établie si l'absence de soins peut entraîner une détérioration de l'état du patient ou l'empêcher de recevoir un traitement approprié.

* 33 Arrêt du 20 novembre 2009 (CE n° 313598).

* 34 cf supra. : troisième partie du B.

* 35 Circulaire conjointe des ministres de l'intérieur et de la santé, adressée aux préfets.

* 36 Rapport d'information de M. Gilbert BARBIER, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean-René LECERF et Jean-Pierre MICHEL, fait au nom de la commission des lois et de la commission des affaires sociales n° 434 (2009-2010) - 5 mai 2010 http://www.senat.fr/notice-rapport/2009/r09-434-notice.html.

* 37 Il s'agit en particulier du préfet et du procureur de la République.

* 38 Notons que ces recours en indemnisation obéissent au droit commun de la procédure devant un tribunal de grande instance : assignation, représentation par avocat obligatoire, procédure écrite.

* 39 Tribunal des conflits, 17 février 1997, n° 03045, CE, 1er avril 2005, n° 264627.

* 40 CE, 1er avril 2010, M. S, n° 335753.

* 41 CEDH, cinquième section, 18 novembre 2010, Baudoin c. France, n° 35935/03.

* 42 Décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, Loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence.

* 43 On notera que la décision du 23 janvier 1987 réserve à la compétence du juge administratif « l'annulation ou la réformation des décisions administratives». Cette réserve porte donc principalement sur le contentieux de l'excès de pouvoir, et non sur le contentieux de pleine juridiction (responsabilité, contrats...) qui pourrait donc être transféré au juge judiciaire sans modification de la Constitution.

* 44 Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, Loi organique relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution, cons. 3.

* 45 Voir, dans les Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, le cahier n° 30 sur la décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010 (page 19).

* 46 Voir, dans le rapport n° 387 (2007-2008) de M. Jean-Jacques HYEST, fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 juin 2008, le commentaire de l'article 11 http://www.senat.fr/rap/l07-387/l07-387.html.

* 47 T. Fossier, « Contrôle de légalité et responsabilité en matière d'internement des aliénés : le désordre des deux ordres ? », RDSS 2005.

* 48 Cette disposition a été codifiée au sein de l'article L. 1237-14 du code du travail.

* 49 Conseil constitutionnel, décision n° 89-267 DC du 28 juillet 1989.

* 50 Voir sur ce point le chapitre V de ce rapport qui écarte les trois hypothèses d'unification du contentieux des étrangers : au sein de l'ordre administratif, au sein de l'ordre judiciaire ou au bénéfice d'une juridiction spécialisée.

* 51 On relève environ 400 recours annuels devant les juridictions administratives en matière d'hospitalisation sous contrainte, contre 1800 devant le JLD.