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Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

7 juin 2011 : Finances publiques ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION

Réunie le mardi 12 avril 2011, sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission procède à l'audition de Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France, président du groupe de travail sur la mise en place d'une règle d'équilibre des finances publiques, et Renaud Guidée, inspecteur des finances et rapporteur général du groupe de travail, sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques.

Muguette Dini, présidente. - J'ai le plaisir d'accueillir ce matin Michel Camdessus, gouverneur honoraire de la Banque de France et ancien directeur général du FMI, et Renaud Guidée, inspecteur des finances et rapporteur général du groupe de travail, sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques.

L'année dernière, M. Camdessus a présidé un groupe de travail appelé à formuler des propositions pour mieux assurer, dans le cadre de la gouvernance budgétaire et financière de notre pays, le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques inscrit dans la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Ce groupe de travail a rendu son rapport en juin 2010 et ce document a servi de base à l'élaboration du projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques que l'Assemblée nationale examinera au début du mois de mai et qui devrait être inscrit à notre ordre du jour en juin.

Afin de préparer cette échéance, il m'a semblé utile et intéressant que M. Camdessus nous présente les principales conclusions de son groupe de travail et nous indique si celles-ci ont été pleinement prises en compte dans le projet de loi constitutionnelle.

Notre rapporteur général, Alain Vasselle, lui posera ensuite des questions et se fera l'écho de quelques inquiétudes que peut susciter ce texte. Chacun d'entre vous pourra naturellement interroger M. Camdessus ou évoquer les différents aspects du projet de loi constitutionnelle.

Michel Camdessus. - Merci de l'honneur que vous nous faites en nous demandant d'échanger devant vous sur ce sujet. Prendre la présidence de ce groupe de travail était une tâche redoutable : cette commission était composée de membres éminents : les deux présidents et les deux rapporteurs généraux des commissions des finances, divers économistes et une personnalité étrangère hélas disparue depuis : l'ancien ministre des finances de l'Italie Tommaso Padoa-Schioppa, qui fut aussi membre du directoire de la BCE. Ce groupe était dominé par le souci du consensus, comme ce fut le cas pour la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) en 2001 et la loi organique sur les lois de financement de la sécurité sociale de 2005.

Notre Constitution a prévu l'équilibre des finances publiques mais rien n'a été fait jusqu'à présent pour l'atteindre. Nous devions donc relever ce défi, tout en évitant que notre rapport ne termine sur une étagère. Ce ne fut pas le cas : nous sommes parvenus à un accord unanime, à l'exception d'une seule proposition. Cette unanimité était importante pour notre pays, mais aussi pour l'Europe, pour les marchés et pour les investisseurs nationaux. Alors que nous travaillions l'année dernière, la crise de la dette souveraine touchait la Grèce l'Irlande et le Portugal. Espérons que cette crise va prendre fin. A titre personnel, j'en suis persuadé.

J'en viens aux trois grandes propositions que nous avons faites et qui figurent dans la révision constitutionnelle que vous allez examiner : des lois-cadres d'équilibre des finances publiques vous seront présentées, qui définiront une trajectoire vers l'équilibre et la subordination des textes financiers ultérieurs. En second lieu, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale auront le monopole des mesures fiscales, afin d'assurer une cohérence complète des textes avec la trajectoire dont je viens de parler. Enfin, les programmes de stabilité et de croissance transmis périodiquement à la Commission européenne seront au préalable soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat afin de renforcer les prérogatives du Parlement.

Nous avons proposé un certain nombre d'autres dispositions que le Gouvernement a commencé à mettre en oeuvre, mais qui ne sont pas d'ordre constitutionnel.

J'en viens à la mesure qui n'a pas fait l'unanimité : compte tenu de l'extrême importance des documents soumis au Parlement, une grande majorité de notre groupe estimait qu'il fallait que les principes de sincérité et de véracité soient garantis. Nous pensions qu'une commission de sages composée d'experts compétents et indépendants pourrait se prononcer sur les chiffres fournis par l'exécutif. Elle aurait pu utilement éclairer les travaux du Parlement comme ceux du Conseil constitutionnel, ce dernier s'étant montré favorable à une telle expertise. Les membres parlementaires du groupe ne nous ont pas suivis, au nom de l'indépendance de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Pour moi, la loi-cadre d'équilibre des finances publiques est une disposition essentielle, car elle va marquer notre progression vers le retour à l'équilibre. Nous sommes dans un contexte d'après-crise. Cette crise nous a fait faire un bond de près d'une vingtaine de points d'endettement et nous a fait entrer dans une zone critique, quels que soient les efforts du Gouvernement et bien que notre croissance reparte. Dans les années 2020, nous serons autour de 100 % d'endettement par rapport au produit intérieur brut (PIB). Il était essentiel que nous montrions aux marchés et aux investisseurs étrangers notre sérieux et que nous fassions comme Ulysse, nous attachant au mât pour écouter le chant des sirènes sans y céder. Les Allemands ont décidé que l'équilibre structurel serait atteint en 2016, la seule marge qu'ils s'accordent étant 0,35 point de PIB. Le système que nous avons proposé et que le Gouvernement a retenu est plus simple, mais aussi un peu plus dur, que celui de notre voisin : à une date que la loi fixera, l'équilibre structurel devra être atteint et une trajectoire sera définie année après année jusqu'au point d'équilibre. Ensuite, il devra être maintenu selon des règles qu'il vous appartiendra de fixer. Nous connaissons déjà le premier tiers de cette trajectoire, fixé par nos engagements dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance européen : en 2013, nous devrions être à 3 % de déficit. Il reste à définir la trajectoire à partir de ce moment-là pour atteindre le point d'équilibre. Si on maintient l'effort actuel, on pourrait y arriver en 2016. Si je peux donner un conseil au Gouvernement et au Parlement, je suggérerais d'être un peu moins ambitieux et de retenir la date de 2017 pour être presque aussi vertueux que les Allemands et pour que les marchés se disent qu'entre l'Allemagne et la France, c'est bonnet blanc et blanc bonnet. Il ne faut pas que nous soyons atteints par une crise de la dette souveraine. Soyons en effet bien conscients que, durant cette période, nous allons continuer à nous endetter. Lorsque nous serons au point zéro, objectif exquis et désirable, notre endettement représentera près de 100 % du PIB. Nous aurons alors encore de grands efforts à faire pour résorber la dette, ne serait-ce qu'au nom de la solidarité intergénérationnelle.

S'il y a dérapage, des corrections auront lieu : si le dérapage est détecté en cours d'année par la Cour des comptes, la correction devra intervenir immédiatement. Si elle est détectée ensuite, deux années intermédiaires permettront de revenir à la trajectoire initiale.

Il est entendu que ce cheminement vers l'équilibre peut être revu en cas de circonstances véritablement exceptionnelles, comme une tension internationale impliquant un effort de dépenses majeures, une récession économique d'une ampleur inhabituelle, une catastrophe naturelle exceptionnelle.

Une deuxième recommandation a trait au monopole des lois financières en matière de fiscalité et de recettes : une des faiblesses majeures de notre dispositif est due à la dispersion des initiatives en ce domaine, ce qui érode, ruine la discipline, la cohérence et la hiérarchisation des priorités de l'action publique. Les quatre parlementaires ont approuvé cette recommandation et la disposition constitutionnelle correspondante.

Nous avons également recommandé que les collectivités territoriales soient associées à l'effort de maîtrise des comptes. Cela est nécessaire, compte tenu de la hausse plus rapide des dépenses des collectivités que de celle du budget général au cours des trente dernières années. Nos engagements d'équilibre au plan européen portent en effet non seulement sur le budget de l'Etat mais aussi sur ceux des collectivités territoriales.

Enfin, nous avons proposé des dispositions pour resserrer les mailles du filet et nous assurer que des pratiques de débudgétisation et des opérations d'affichage n'aboutissent pas à des fuites, mais ces dispositions ne relèvent pas de la Constitution.

Voilà donc l'essentiel de nos conclusions : ces propositions peuvent consolider nos perspectives financières et budgétaires, notre statut de pays raisonnable sur le plan international, mais aussi renforcer notre solidarité intergénérationnelle, en disciplinant notre endettement.

Alain Vasselle, rapporteur général. - Vos propos sont séduisants et peu de parlementaires s'opposeront à ces objectifs vertueux. Depuis plusieurs années, nous tentons de mieux maîtriser les dépenses publiques mais la volonté politique fait encore défaut. Nous avons rencontré à diverses reprises Philippe Seguin, puis Didier Migaud et je les ai interrogés pour savoir quelles sanctions pourraient frapper un gouvernement s'il ne tenait pas compte des observations pertinentes faites par la Cour des comptes. En privé, l'un et l'autre nous ont dit qu'aucune sanction juridique ou financière ne pouvait contraindre un quelconque gouvernement. La sanction ne peut être que politique, par l'intermédiaire du vote des Français. Ne perdons-nous pas notre temps en votant des lois telles que celle-ci ? Si un gouvernement ne respecte pas cette loi constitutionnelle, que se passera-t-il ?

Récemment, nous avons vécu deux réformes importantes, celle des retraites et celle de la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Ces deux lois ordinaires avaient des implications financières lourdes mais qui étaient renvoyées à la loi de finances et à la loi de financement. Nous ne pouvions examiner simultanément les mesures financières qui accompagnaient ces deux réformes et, lorsque nous avons finalement été saisis de ces dispositions financières, nous n'étions plus forcément dans la lettre ou dans l'esprit des annonces faites par le Gouvernement lorsqu'il avait présenté ces deux projets de loi. Ne serait-il pas souhaitable que certaines lois ordinaires porteuses de réformes importantes soient accompagnées de lois de finances ou de financement rectificatives ?

Le projet de loi constitutionnelle prévoit que certaines dispositions des futures lois-cadres d'équilibre s'imposeront aux lois financières actuelles. Quelles devraient être les mesures rigoureusement impératives ? Quelle serait la bonne durée de ces lois-cadres ?

Dès lors que les futures lois-cadres s'imposeraient aux lois de finances et de financement annuelles, est-il concevable de les adopter dans les mêmes conditions que les lois de programmation des finances publiques, à savoir une saisine au fond de la commission des finances et une saisine pour avis de la commission des affaires sociales ? Ne devrait-on pas constituer une commission spéciale constituée à parité des membres des deux commissions ? Dans votre rapport, vous vous êtes interrogé sur une éventuelle fusion entre ces deux lois, mais pour des raisons techniques, cette idée a été abandonnée. Je note aussi que votre groupe de travail ne comprenait que des représentants des commissions des finances. D'ailleurs, je regrette la « guéguerre » entre la commission des finances et celle des affaires sociales, la première ayant toujours mal vécu la réforme constitutionnelle de 1996, engagée par Alain Juppé, ayant créé les lois de financement de la sécurité sociale. Il serait souhaitable de mettre de côté ces bisbilles qui ne vont pas dans le sens de l'intérêt général. Ne faudrait-il pas enfin travailler ensemble ? Le président Jean Arthuis semble d'accord sur le principe, mais nous n'en sommes pas encore aux travaux pratiques.

Enfin, serait-il opportun de mettre en place un contrôle automatique de constitutionnalité pour vérifier le respect par les lois financières de la loi-cadre d'équilibre des finances publiques ? Ce contrôle devrait-il porter sur chacune des lois ou être commun pour vérifier le respect de la trajectoire vers le retour à l'équilibre ?

Michel Camdessus. - Ce travail a-t-il été utile ? Dans un premier temps, il s'agissait de trouver les chaînons manquants de notre Constitution : nous avons tous besoin de règles pour soutenir notre vertu. Or, nous ne disposions pas de trajectoire à laquelle nous accrocher. Nous ne proposons pas ici une solution miracle à l'insupportable légèreté des Français en ce qui concerne les déséquilibres financiers mais nous renforçons le dispositif qui nous permettra de pratiquer une politique financière vertueuse. Ce texte permettra de fixer un cheminement aux lois de finances et de financement et corrigera les dérapages, grâce à l'intervention rapide de la Cour des comptes.

Si une loi financière transgresse la trajectoire, le Conseil constitutionnel l'annulera. Il s'agit donc bel et bien d'une sanction, monsieur le rapporteur général ! En outre, la sanction politique est pour le moins importante. De plus, je suggérerais, à titre personnel, de muscler les lois de règlement. Des progrès ont été réalisés, mais il faudrait que ces lois « mordent » un peu plus. L'examen de la loi constitutionnelle devrait permettre au Gouvernement de vous faire des propositions novatrices en ce domaine.

Le Conseil constitutionnel pourra intervenir à tous les stades des lois financières pour s'assurer que la trajectoire est respectée. Il s'assurera également que les lois-cadres sont en ligne avec l'objectif constitutionnel d'équilibre des finances publiques. Ce projet de loi constitutionnelle est donc beaucoup plus contraignant que la législation en vigueur.

Le groupe que j'ai présidé a parlé des relations entre les commissions des finances et les autres commissions du Parlement : il ne lui a pas semblé qu'il était de son ressort de statuer sur cette question, même si votre remarque, monsieur le rapporteur général, est tout à fait fondée.

La date à laquelle l'équilibre devra être atteint sera fixée par la loi-cadre d'équilibre. Vous m'avez également interrogé sur la durée des lois-cadres. Le projet de loi constitutionnelle fixe un délai d'au moins trois ans. Plusieurs options sont possibles : une loi pour trois ans, une loi glissante, à savoir que chaque année, une nouvelle année sera ajoutée, une loi pour cinq ans. Le Président de la République a manifesté sont intérêt pour cette dernière solution : cette loi fixerait les objectifs et la trajectoire pour la durée de la nouvelle législature. Si un changement majeur intervient dans le contexte macro-économique ou dans la sphère politique, il est bien évident que le nouveau Parlement pourrait se départir de la loi précédente, mais une nouvelle loi devrait être votée.

A titre personnel, j'ai regretté que les commissions des affaires sociales ne soient pas représentées au sein de notre groupe, mais pour la première fois de ma vie de fonctionnaire, la composition de cette commission m'a été imposée. J'ai essayé de rétablir un certain équilibre en rencontrant parallèlement les présidents des autres commissions, mais il aurait été préférable que ce groupe soit un peu plus nombreux et que votre commission soit représentée. J'ai cru comprendre qu'au quotidien, les accords entre commissions sont plus fréquents que les sujets de friction.

Les dispositions impératives de ces lois d'équilibre ne porteront pas sur l'ensemble des lois financières mais seulement sur les mesures discrétionnaires qui sont pilotables par le Parlement et par le Gouvernement. Il s'agit des mesures nouvelles en matière fiscale ou en matière de dépenses qui ne sont pas liées aux fluctuations conjoncturelles.

Enfin, il serait souhaitable que les lois ordinaires qui ont un impact sur les finances publiques soient accompagnées simultanément de lois de finances ou de financement.

Guy Fischer. - Merci pour votre présentation, monsieur Camdessus. Vous avez dit qu'il fallait « resserrer les mailles du filet » et réduire les dépenses des collectivités territoriales. En montant dans mon train ce matin, je me demandais quelle allait être votre potion amère. J'ai la réponse. Vous préconisez de réduire les déficits et la dépense publique afin de rassurer les marchés et les investisseurs internationaux pour ne pas être atteints par la crise de la dette souveraine.

A l'heure actuelle, les déficits de la sécurité sociale se traduisent par une réduction de l'offre de soins. En matière de politique fiscale, le Président de la République veut se rapprocher de l'Allemagne. Le secrétaire général de l'OCDE a dit hier qu'il fallait définitivement rompre avec la dérive des comptes publics : « Si la France veut ramener son déficit public à 3 % en 2013, il va falloir tailler dans les dépenses ». Avec vos « mailles du filet », vous ne dites pas autre chose. Quand on parle d'améliorer l'efficacité de l'administration publique, cela implique la suppression de centaines de milliers de postes : du jamais vu, surtout dans l'éducation nationale ! Vous prônez aussi la maîtrise des dépenses de santé, ce qui va entraîner le relèvement du reste à charge pour les familles. Vous voulez également prolonger l'effort sur les retraites. D'ailleurs, Alain Vasselle estime que la loi de 2010 n'a pas réglé le problème et que nous devrons débattre encore de ce sujet. Il va donc falloir boire la purge, ou la potion amère, avec le relèvement de certains impôts, notamment la TVA dont certaines professions profitent outrageusement de la baisse qui leur a été accordée.

Je suis très inquiet des futures politiques de l'emploi qui vont être menées. On nous dit qu'il va falloir s'inspirer de la flexisécurité : nous avons fait le tour de l'Europe avec Alain Vasselle pour voir comment procéder. Des mesures drastiques risquent d'être prises à l'encontre des chômeurs qui refuseraient une offre d'emploi.

J'appelle toutes ces mesures de l'hyper-austérité : je crains qu'elles n'écrasent le pouvoir d'achat et le niveau des retraites et qu'elles ne touchent en priorité les classes moyennes, alors que d'autres, plus riches, tirent leur épingle du jeu. Comment redonner de l'espoir au peuple avec de telles mesures qui, en outre, sont peu crédibles à la veille de la présidentielle ?

René Teulade. - J'ai apprécié votre euphémisme, monsieur le gouverneur : vous avez parlé de tâche redoutable, au lieu de dire impossible, pour parvenir à l'équilibre des finances publiques. Je rappelle que 50 % des lois ne sont pas appliquées dans notre belle démocratie, faute de décrets !

Je veux vous parler d'un secteur que je ne connais pas trop mal, la santé, et pour lequel j'ai tenté pendant de nombreuses années de revenir à l'équilibre. Nous avons pris de nombreuses mesures pour contenir les dépenses de santé mais elles sont restées en grande partie sans effets car les décrets n'ont jamais été pris.

Dans le domaine de la santé, est-il possible de concilier un système qui repose à la fois sur des prescriptions libérales et sur des prestations socialisées ? Ne s'agit-il pas de logiques économiques profondément contradictoires ? Il est très difficile de modifier les comportements des prescripteurs et des consommateurs.

Alain Vasselle, rapporteur général. - Tout est dit !

René Teulade. - Pensez-vous que cette loi constitutionnelle pourra régler ce problème ? Nos efforts passés ont été vains. Avec les transferts actuels vers les régimes complémentaires, l'injustice marque des points alors que notre système permettait aux Français d'être égaux face à la souffrance et à la maladie.

Comment modifier les comportements et parvenir à l'équilibre ? A une époque, on estimait qu'avec 17 milliards de francs de déficit, le système n'était plus viable. Aujourd'hui, nous avons dépassé les 140 milliards d'euros !

Alain Vasselle, rapporteur général. - Peut-on espérer avec cette réforme constitutionnelle obtenir du Gouvernement qu'il réussisse à mieux maîtriser les déficits comptables du budget général de l'Etat alors qu'il est quatre à cinq fois supérieur à celui de la sécurité sociale, qui est qualifié d'abyssal ? Ce dernier est difficile à maîtriser car il s'agit de modifier les comportements des gestionnaires, des consommateurs et des prescripteurs. Les résultats n'ont pas été à la hauteur de nos espérances, mais la politique que nous avons menée en matière de sécurité sociale a connu néanmoins de bons résultats. S'il n'y avait pas eu la crise de 2008, nous aurions été proches de l'équilibre en 2013, ce qui n'aurait pas été le cas pour le budget de l'Etat qui ne traite que des dépenses comptables !

Michel Camdessus. - Vous avez parlé, monsieur Fischer, d'hyper-austérité. Mon sentiment est que ce projet de loi constitutionnelle est justement là pour éviter une telle austérité à laquelle nous pourrions un jour être amenés en cas de perte de notre indépendance nationale. Le but de ces règles est d'échapper aux déboires que connaissent nos amis grecs ou portugais, qui ont dû accepter une hyper-austérité décidée ailleurs, car il n'y avait plus personne pour financer leur endettement.

Comment parvenir à l'équilibre ? En jouant sur les dépenses et sur les recettes.

Du côté des recettes, il y a encore du travail à faire. La pression fiscale dans notre pays est globalement plus lourde que chez certains de nos voisins, mais certaines voies d'eau doivent encore être colmatées. J'invite le Parlement à se pencher sur les niches fiscales et aussi sur certains taux de TVA. Les niches sont un univers immense, et selon que l'on est de gauche ou de droite, on attaque les unes et on préserve les autres, et réciproquement. Il faut tailler des deux côtés pour que notre fiscalité réponde aux besoins de notre pays, puisqu'il s'agit de financer des dispositifs d'aide sociale et de sécurité sociale dont nous voulons qu'ils restent les meilleurs du monde. Pour cela, il faut mettre les recettes à niveau, mais aussi travailler sur les dépenses.

Quand j'ai parlé de « resserrer les mailles du filet », ce qui a chagriné M. Fischer, j'avais en tête toutes ces dépenses qui contribuent subrepticement à nos déséquilibres. Certains opérateurs publics recourent à l'emprunt en faisant croire au marché, sous prétexte qu'ils sont publics, qu'ils sont couverts par le souverain. Ils imposent à l'Etat, en dehors de toute autorisation parlementaire, de lourdes charges à terme. Ces opérateurs devraient ne pouvoir avoir recours au marché qu'avec l'autorisation fournie par un décret du ministère des finances.

Bien d'autres mesures pourraient être prises sans écraser les classes moyennes : vous avez cité l'excellent rapport de l'OCDE qui critique notre politique de financement du logement : nous dépensons presque deux fois plus que la moyenne des pays européens en matière d'aide au logement et nous sommes loin d'être aussi efficaces que nos voisins. Il y a donc là matière à réexaminer la question. La dépense publique doit soutenir ceux qui en ont véritablement besoin, alors que les dispositifs en place aident ceux qui pourraient se passer de cette aide, tandis que les mesures en faveur des plus pauvres se réduisent comme peau de chagrin.

J'en viens aux dépenses de santé : je comprends les frustrations qui ont été exprimées. J'observe néanmoins que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) est de mieux en mieux respecté, grâce au travail et à l'action du Parlement. Peut-être même l'équilibre aurait-il été atteint si la crise ne s'était pas produite. Nous savons que les dépenses de santé vont continuer à croître pour des raisons strictement démographiques et technologiques. La discipline financière est donc nécessaire pour conserver la qualité de ce système. Cela dit, de grands progrès ont été réalisés ces dernières années, même si beaucoup reste encore à faire.

Ce qui est en cause, ce n'est pas simplement le rôle des marchés, mais surtout notre indépendance et nos enfants. Ce dispositif fait donc oeuvre de salubrité publique.

J'en viens à la remarque de M. Vasselle : le déficit du budget de l'Etat est souvent lié à des circonstances conjoncturelles qui échappent au contrôle du Parlement et même du Gouvernement. Des règles plus sévères pourraient néanmoins améliorer la maîtrise des dépenses publiques. Du côté des collectivités territoriales, le groupe de travail présidé par Gilles Carrez et Michel Thenault a fait des propositions qui vont dans le bon sens.