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Projet de loi de finances pour 2012 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT :
DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE

Par MM. Jean BESSON et René BEAUMONT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Raymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Yves Rome, Richard Tuheiava.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 1) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'an dernier, l'avis budgétaire présenté par Mme Monique Cerisier-ben Guiga avait déploré la diminution drastique des crédits alloués depuis plusieurs années à la diplomatie culturelle et la pénurie de moyens qui en a résulté pour cette dernière. Notre collègue signalait que MM. Alain Juppé et Hubert Védrine avaient rejoint ce diagnostic en titrant « Cessez d'affaiblir le Quai d'Orsay !» dans un article de presse publié le 7 juillet 2010.

Comme l'a confirmé le ministre d'Etat en charge des affaires étrangères et européennes, lors de son audition par la commission, le Quai d'Orsay a été fragilisé par la lente érosion de ses effectifs et de son budget bien avant la révision générale des politiques publiques : les emplois relevant de son ministère ont ainsi diminué de 20 % en quinze ans et, dès les années 1995-2005, la baisse avait été de 15 % alors que l'effectif des autres ministères civils augmentait en moyenne de 5 %. « J'ai dit que nous étions arrivés à l'étiage, et même `à l'os' » a-t-il conclu, avant d'ajouter, à propos de la stagnation des crédits prévus pour 2012 : « je n'ai pas de baguette magique budgétaire ».

Fondamentalement, la diplomatie culturelle est donc amenée à gérer une situation de pénurie budgétaire et de réformes de structure en s'en remettant au dévouement de personnels auxquels les deux co-rapporteurs du présent avis tiennent conjointement à rendre un hommage appuyé.

Le projet de loi de finances initial pour 2012 prévoyait de stabiliser les dotations de ce programme à 758 millions d'euros. Indiscutablement, le contraste est saisissant entre la modicité de ces crédits et l'extraordinaire amplitude des actions qu'il finance. La diminution de 8,4 millions d'euros, votée par l'Assemblée nationale au titre du plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros -dit « rabot »- annoncé par le Premier ministre le 24 août dernier, transforme cette stabilisation en baisse de près de 2 % à structure constante.

Quel que soit le bien-fondé des multiples réformes entreprises depuis plusieurs années dans le domaine de la diplomatie culturelle, il est difficile de croire qu'elles pourront, à elles seules, compenser les dommages causés par 15 ans de restrictions budgétaires. On peut, d'ailleurs, faire observer que la plupart des réorganisations s'accompagnent, dans leur phase de lancement, d'une augmentation de moyens. Le sort budgétaire réservé à la diplomatie culturelle est d'autant plus paradoxal que la « demande de France » est plus vivace que jamais : les deux réseaux culturels et d'enseignement français à l'étranger ont prouvé leur capacité à répondre à cette demande en développant leurs ressources propres dont le niveau élevé démontre la pertinence de leur action.

I. DES CRÉDITS STABILISÉS EN LOI DE FINANCES INITIALE, APRÈS AVOIR ATTEINT UN SEUIL MINIMAL, PUIS « RABOTÉS »

A. MODIFIER LE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION AINSI QUE LA NOUVELLE MAQUETTE INTRODUITE EN 2011 POUR CLARIFIER LES CHOIX BUDGÉTAIRES

1. Le réaménagement de la maquette en 2011 : la répartition thématique a remplacé l'ancienne distinction géographique

L'architecture des programmes 185 et 209 a été modifiée en 2011 afin de rendre plus lisible la politique culturelle et d'influence. Alors que la maquette précédente définissait une frontière géographique entre les pays développés, qui relevaient du programme 185, et les pays émergents et en développement, qui relevaient du programme 209, la nouvelle maquette répartit les masses budgétaires entre ces deux programmes selon les principes suivants :

- le programme 185, désormais dénommé « Diplomatie culturelle et d'influence », regroupe l'ensemble des crédits consacrés à la coopération culturelle et linguistique, la coopération scientifique et universitaire, quel que soit le pays concerné, ainsi que des actions en matière d'enjeux globaux (environnement, santé, stabilité économique et financière, sécurité alimentaire) et les crédits consacrés au service public d'enseignement français à l'étranger ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » rassemble les crédits du ministère des affaires étrangères consacrés à l'aide publique au développement en distinguant la coopération multilatérale de la coopération bilatérale.

Quant aux emplois et à la masse salariale, ils demeurent inchangés, mais sont regroupés au sein de chaque programme sur une action spécifique.

A la suite de ce réaménagement, et dans le cadre du triennum 2011-2013, c'est la stabilité des libellés des objectifs, des indicateurs et des sous-indicateurs du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » qui est, d'après les indications transmises au rapporteurs, privilégiée.

2. Perfectionner la maquette budgétaire pour en faire un outil de compréhension globale et instantanée

L'an passé, l'avis budgétaire avait pu approuver les principes de base de cette évolution en estimant que la maquette était devenue plus lisible et plus cohérente.

Cependant, au cours des entretiens organisées sur le projet de loi de finances pour 2012, les rapporteurs se sont efforcés de confronter les données budgétaires avec la réalité concrète, ce qui a fait ressortir certains défauts de la nouvelle classification. Pour l'essentiel, on peut reprocher à cette dernière de ne pas suffisamment faciliter la compréhension synthétique et immédiate des moyens mis en oeuvre.

A titre d'exemple concret, l'action 6 censée retracer les « Dépenses de personnel concourant au programme » ne recouvre pas celles de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), de Campus France ou de l'Institut français. Les dépenses de personnel de ces trois opérateurs - dont les effectifs augmentent de 10 691 emplois en exécution 2010 à 11 238 emplois en 2012 -sont, en effet, au moins partiellement financées par le canal des subventions de fonctionnement que leur attribue le programme 185.

Par ailleurs, la détermination du montant global des bourses est un exercice difficile : non seulement ces dernières sont recensées sur cinq lignes budgétaires différentes, mais encore, certaines bourses sont co-financées par les postes sous la rubrique « moyens bilatéraux d'influence ». De plus, certaines bourses dites « Major » sont gérées par l'AEFE et d'autres sont attribuées par l'université franco-allemande ou par l'Institut français.

3. Rattacher l'audiovisuel extérieur à la mission « action extérieure de l'Etat » pour faciliter l'arbitrage budgétaire entre les différents « vecteurs » de l'influence française

Enfin, et de façon plus transversale, la commission avait déploré l'an dernier que les crédits consacrés à l'audiovisuel extérieur, essentiels pour le rayonnement de notre culture et de notre langue, n'aient pas été regroupés au sein de cet ensemble et continuent de relever de la mission « Médias ».

Elle a réitéré le même souhait à l'occasion de l'examen de la dotation prévue pour 2012 en faveur de l'audiovisuel extérieur de la France, tout en suggérant de confier la tutelle de ce dernier au ministère en charge des Affaires étrangères et européennes.

La commission a également suggéré de renforcer l'articulation entre l'audiovisuel extérieur et l'Institut français, tout en se montrant particulièrement soucieuse de la consolidation des moyens alloués la chaine TV5 Monde, emblématique de la francophonie et « navire amiral » de notre rayonnement audiovisuel.

Un argument supplémentaire plaide en faveur de l'intégration de l'audiovisuel dans le périmètre budgétaire de l'action extérieure de l'Etat. Comme l'a fait observer la Cour des comptes dans un rapport particulier publié en avril 2008 : « Un premier arbitrage est celui des moyens à consacrer à la politique audiovisuelle extérieure au regard d'autres vecteurs de la langue et de l'influence françaises tels que l'enseignement du français à l'étranger ou l'action culturelle extérieure. En fonction des hypothèses de développement de France 24, une hypothèse de 350 M€ pour l'audiovisuel extérieur n'est pas improbable. L'ordre de grandeur serait comparable au coût pour l'Etat de l'ensemble du réseau des établissements d'enseignement français à l'étranger (140 établissements, 240 000 élèves).La considération des priorités respectives à accorder aux différents outils du rayonnement culturel et linguistique de la France à l'étranger sera cependant rendu plus complexe dès lors que les crédits de l'audiovisuel extérieur ne sont plus rattachés au ministère des affaires étrangères. ». Pour prolonger ce raisonnement, on peut ajouter que les crédits de la diplomatie culturelle ont aujourd'hui atteint un « seuil de survie » alors même que la « demande de France » à laquelle elle doit répondre est plus forte que jamais et se manifeste de façon très concrète : ainsi, le taux d'autofinancement des Etablissements à autonomie financière (EAF) -qui sont des services de l'Etat- atteint 50 % et celui de l'AEFE 55 %, alors que les ressources propres de la société en charge de l'audiovisuel, inscrite au registre du commerce et des sociétés, peinent à dépasser 5 % de son budget.