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Projet de loi de finances pour 2012 : Défense : préparation et emploi des forces

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Défense : préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

Avis n° 108 (2011-2012) de MM. Gilbert ROGER et André DULAIT, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 17 novembre 2011

Disponible au format PDF (1 Moctet)


N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

DÉFENSE : PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

Par MM. Gilbert ROGER et André DULAIT,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Raymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Yves Rome, Richard Tuheiava.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 8) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le programme « Préparation et emploi des forces » constitue le coeur des activités du ministère de la défense. Il regroupe près de la moitié des crédits et plus des deux tiers des ressources humaines du ministère.

Avec 23 milliards d'euros, il comprend la majeure partie des dépenses de personnel, de fonctionnement courant des armées et de maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels.

Il contribue à la performance des autres programmes et à la politique des ressources humaines du ministère de la défense sous la responsabilité du chef d'état-major des armées (CEMA) et du secrétariat général pour l'administration (SGA).

Ce programme concentre donc toutes les problématiques de la gestion des ressources humaines des armées. Il constitue le coeur de la grande manoeuvre des ressources humaines en cours.

Pour 2012, ce projet de loi de finances illustre l'effort considérable qui est demandé aux armées. En effet, au-delà de la déflation des effectifs, il témoigne d'une réorganisation des méthodes de travail avec la mutualisation et la rationalisation du soutien commun, les restructurations territoriales, le déploiement des bases de défense, la poursuite des expérimentations d'externalisation.

Plus que jamais, la capacité de notre outil de défense à modifier son organisation sera en jeu. Les opportunités que présente cette réforme, tout à fait nécessaire, sont réelles. Une organisation rationalisée et mutualisée devrait être mise au service de la modernisation de notre outil opérationnel.

I. UN BUDGET QUI S'INSCRIT DANS LE CADRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION 2009-2014

Le programme 178 pour 2012 s'intègre dans la stratégie globale fixée par la loi de programmation 2009-2014 qui prévoit un profond redéploiement des crédits des dépenses de personnel et de fonctionnement vers les dépenses d'équipement.

A. LE CADRAGE FINANCIER FIXÉ PAR LA LOI DE PROGRAMMATION POUR 2014

Sans revenir sur l'ensemble de la loi de programmation, votre rapporteur souhaiterait rappeler ici le cadre budgétaire qu'elle a fixé.

La loi de programmation prévoit une majoration des ressources de la défense, répartie pour plus de la moitié sur des crédits budgétaires, pour le restant sur des ressources exceptionnelles.

La majoration des crédits d'équipement prévue est supérieure à la majoration des ressources.

Un abattement de 1,8 milliard d'euros sur six ans, par rapport au niveau de 2008, est donc opéré sur les dépenses autres que l'équipement.

La diminution de cette enveloppe traduit un profond redéploiement de crédits, lié à la réduction des effectifs.

La déflation des effectifs, qui représente 54 000 suppressions d'emplois équivalents temps plein travaillés, de 2008 à 2016, doit résulter de la réorganisation du ministère de la défense et de ses structures d'administration générale et de soutien, mais aussi de l'ajustement du format des forces aux nouveaux contrats opérationnels, qui entraînera des dissolutions d'unité, des fermetures de bases aériennes ou le non-remplacement de certains bâtiments de la marine.

Au terme de la programmation 2009-2014, les dépenses d'équipement devraient représenter à terme 57 % des dépenses de défense hors pensions, au lieu de 50 % en 2008.

Un rééquilibrage doit également être opéré au sein des dépenses de personnel et de fonctionnement, au profit des capacités opérationnelles.

B. LES PRÉVISIONS RELATIVES AU FORMAT CIBLE POUR 2016

La déflation des effectifs sur la période de programmation est retracée dans le tableau suivant qui présente l'évolution du plafond d'emplois de la mission « Défense », à périmètre constant 2008, ainsi que les réductions nettes d'effectifs par année.

Prévisions du plafond d'emplois de la mission « Défense »

En ETPE

2008

2009

2010

2011

2012

ETPE au 1er janvier

321 420

313 072

306 653

298 999

 

Cible de déflation (1)

-4 852

-8 000

-7 924

-7 578

-7 445

Déflation réalisée

-7 842

-6 234

-8 147

-7 738

 

Ecart entre la cible et la déflation réalisé (prévue)

-2 990

+1 766

-223

-160

 

La déflation avait déjà débuté en 2008, avec la suppression nette de 4 852 équivalents temps plein, et doit se poursuivre au-delà de 2014, portant le total des suppressions nettes à 53 310 emplois sur la période 2008-2016, et les suppressions brutes à 54 000 emplois, 690 emplois étant créés au profit des services de renseignement.

Échéancier des suppressions et des créations (mesures à mi-année) :

Mission défense

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

09-14

post-2014

?Total

Suppressions « brutes »

-4 852

-8 139

-8 076

-7 742

-7 540

-7 540

-7 540

-46 578

-2 570

-54 000

Suppressions nettes

-4 852

-7 999

-7 926

-7 577

-7 462

-7 462

-7 462

-45 888

-2 570

-53 310

Dont militaires

-3 744

-6 000

-6 000

-5 800

           

Dont civils

-1 108

-2 000

-2 000

-1 800

           

Source : ministère de la défense

La prise en compte des nouveaux contrats opérationnels assignés aux armées, d'une part, de l'effort de réduction des soutiens et de l'administration, d'autre part, conduit à ramener l'effectif global des armées de 271 000, civils et militaires, en 2008, à 225 000 en 2014-2015.

L'ensemble de cette déflation de 20 % des effectifs devrait être réalisé sur une période de six à sept années.

La loi de programmation prévoit que les formats généraux évolueront ainsi :

- l'armée de terre reposera, à terme, sur un effectif de 131 000 hommes ;

- la marine de 44 000 hommes ;

- l'armée de l'air, de 50 000 hommes.

Sur l'ensemble des programmes budgétaires de la mission Défense, le programme 178, qui comprend à la fois 85 % des personnels et l'essentiel des effectifs dévolus au soutien, devra supporter la plus grande part des réductions d'effectifs :

Prévision des effectifs par programme

Mission Défense

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

total

P 144

68

70

91

50

50

50

50

516

P 146

700

646

518

339

381

381

381

3456

P 178

3 866

7 264

7 303

7 168

7 000

7 000

7 000

48 887

P 212

218

159

164

185

110

110

110

1 141

Total

4 852

8 139

8 076

7 742

7 540

7 540

7 540

54 000

En équivalents temps plein travaillés. Source : ministère de la défense

Cette déflation doit aux termes de la loi de programmation obéir à un double critère :

- elle doit globalement préserver la répartition entre emplois civils et emplois militaires au sein du ministère de la défense, et pour cela, elle doit concerner à hauteur de 75 % des effectifs civils et à hauteur de 25 % des effectifs militaires ;1(*)

- elle doit porter à 75 % sur des emplois liés à l'administration et au soutien des forces et sur 25 % à des emplois touchant directement aux capacités opérationnelles.

Afin de mettre en oeuvre la déflation des effectifs dans le respect de ces objectifs, le ministère de la défense a prévu d'agir sur les différents leviers suivants :

- la mutualisation et l'interarmisation des fonctions d'administration et de soutien jusqu'alors dupliquées entre armées ou services du ministère ;

- la densification d'un dispositif encore très dispersé, source d'une multiplication et d'un éparpillement des personnels de soutien ;

- une réorganisation et une clarification de la gouvernance du ministère, accompagnées d'une réduction des échelons intermédiaires au strict nécessaire ;

- l'externalisation des fonctions périphériques vers des opérateurs offrant des coûts inférieurs à ceux pratiqués en régie.

La réorganisation territoriale se traduit par la signature de douze contrats de redynamisation des sites de défense (CSRD), huit plans locaux de restructuration (PLR) et la création de soixante bases de défense (BDD) regroupant l'ensemble des formations du ministère de la défense présentes dans un même périmètre, en vue de mutualiser les moyens d'administration générale et de soutien commun. Ces bases sont appuyées par cinq états-majors de soutien de la défense (EMSD), à Paris, Rennes, Bordeaux, Metz, Bordeaux et Lyon.

Par ailleurs, de nombreux projets de modernisation doivent permettre de mener à bien les réorganisations de l'administration générale, du soutien et de la gouvernance du ministère, sur lesquelles repose une bonne part des économies attendues en personnels. Parmi ces projets, on peut citer :

- le regroupement des états-majors et services centraux du ministère sur un site unique à Balard, qui pourrait s'accompagner d'une forte diminution de la taille de ces états-majors et services (de 17 000 à 10 000 personnes selon certaines estimations) ;

- la réorganisation du maintien en condition opérationnelle aéronautique et terrestre ;

- le resserrement du dispositif de formation ;

- le resserrement des dispositifs de soutien « santé » et « produits pétroliers » ;

- la poursuite de la réorganisation de la DGA, dont les effectifs passeraient de 13 000 à 9 500 personnes ;

- la modernisation de la fonction « achats » ;

- le resserrement du dispositif de gestion des ressources humaines.

Votre rapporteur souligne que la grande manoeuvre des ressources humaines programmée est beaucoup plus qu'une réduction des effectifs. Il s'agit, en effet, d'une réforme, sans précédent, des méthodes de gestion des armées.

C. LES CRÉDITS DE LA MISSION DÉFENSE POUR 2012 SONT DANS LA TRAJECTOIRE FINANCIÈRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (LPM) 2009-2014

La demande de crédits budgétaires de la mission défense inscrits en loi de finances augmente de 1,59 % pour s'établir à 30,63 milliards d'euros. Si l'on intègre les recettes exceptionnelles attendues, la mission défense bénéficiera d'un total de 31,72 milliards d'euros de crédits, soit 550 millions de plus que la LFI 2011, en augmentation de 1,8 % par rapport à l'an dernier. En incluant les pensions, on obtient un total de 39,37 milliards.

 

LFI 2011

PLF 2012

Evolution
en %

Crédits budgétaires (hors pensions)

30,15

30,63

+ 1,59

Ressources exceptionnelles

1,02

1,09

+ 6,86

Ressources totales

31,17

31,72

+ 1,76

Ressources totales avec pensions

38,43

39,37

+ 2,45

Les crédits de la mission défense pour 2012 hors pensions (31,72 milliards d'euros) sont dans la trajectoire financière de la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014.

En effet, celle-ci prévoyait une annuité de 30,19 de crédits budgétaires et de 30,39 milliards de ressources totales, ce qui, en prenant en compte l'inflation, la majoration pour le financement des opérations extérieures (OPEX) et les modifications de périmètre budgétaire représente une annuité de 32 milliards.

L'écart par rapport aux ressources de la LPM est atténué par les recettes exceptionnelles attendues sur 2012, compte tenu des décalages et de la réévaluation de ces recettes. Celles-ci étaient attendues pour 200 millions d'euros et devraient être en fait de 1,09 milliard. Au total l'écart avec la LPM pour 2012 n'est donc que de 300 millions d'euros.

Pour 2012, les ressources exceptionnelles attendues se répartissent comme suit :

- 900 millions d'euros prévus au compte d'affectation spéciale « fréquences hertziennes », provenant des cessions de fréquences résultant du réaménagement du spectre électromagnétique au titre du « dividende numérique » ;

- 160 millions d'euros au titre des cessions d'actifs immobiliers prévues au compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » issus des redéploiements territoriaux et du regroupement des implantations de l'administration centrale en un site unique.

D. LA MASSE SALARIALE EST STABILISÉE

Les crédits de masse salariale sont stabilisés à 11,6 milliards d'euros, soit un niveau pratiquement inchangé par rapport à celui des trois dernières années.

Mission défense

2010

Evol en %

2011

Evol en %

2012

Evol en %

2013

Evol en %

Masse salariale (hors pensions)

11,65

-0,34

11,7

0,43

11,6

-0,85

11,2

-3,10

Dépenses d'équipement

17,02

-5,13

16,0

-5,99

16,5

3,13

17,4

5,70

Autres dépenses

3,48

3,57

3,5

 

3,7

6,32

3,4

-8,11

ressources totales hors pension

32,15

-2,55

31,2

-3,02

31,8

1,99

32,1

0,88

Les économies générées par la déflation des effectifs sont notamment compensées par des mesures de revalorisation indiciaire et indemnitaire et les mesures d'accompagnement social des restructurations.

SECTION 1 - TITRE 2

II. LES ÉVOLUTIONS DES EFFECTIFS DU PROGAMME 178 POUR 2011

A. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DU PROGRAMME « PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES HUMAINES » POUR 2012

Le programme « Préparation et emploi des forces » constitue le coeur des activités du ministère de la défense. Il regroupe près de deux tiers des crédits et plus des deux tiers des ressources humaines du ministère.

Il comprend la majeure partie des dépenses de personnel, de fonctionnement courant des armées et de maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels.

Il contribue à la performance des autres programmes et à la politique des ressources humaines du ministère de la défense sous la responsabilité du chef d'état-major des armées (CEMA) et du secrétariat général pour l'administration (SGA).

Dans le projet de loi de finances pour 2012, les autorisations d'engagement du programme 178 « Préparation et emploi des forces » s'élèveront à 23 644 millions d'euros, en augmentation de 2,2 % par rapport au PLF pour 2011. Les crédits de paiement, d'un montant de 22 948 millions d'euros, enregistreront, pour leur part, une baisse de 2,2 %. Ces évolutions font suite à une stabilisation en 2010 et 2011 et s'inscrivent dans le cadre de la réduction du format des armées.

Le programme 178 est celui qui rassemble l'essentiel des personnels de la défense, notamment parmi les militaires. Ainsi, 96,4 % des militaires de l'armée de terre sont affectés à ce programme, de même que 96,1 % des militaires de l'armée de l'air, 97,6 % des marins ou 100 % des militaires du service de santé.

Le plafond des emplois autorisés du programme 178 en 2012 s'élève à 257 698 ETPT, soit une évolution par rapport au PEA de la LFI 2011 de - 7 541 ETPT. Cette évolution tient compte :

- des suppressions d'emplois à hauteur de - 7 042 ETPT dont - 3 572 ETPT au titre de l'extension en année pleine des suppressions réalisées en 2011, - 3 482 ETPT au titre des suppressions d'emplois 2012 et + 12 ETPT au titre des transferts de déflation ; des créations à hauteur de 39 ETPT ;

- des transferts à destination ou en provenance des programmes de la mission « Défense » et de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » pour un solde de - 255 ETPT (+ 310 entrées et - 565 sorties).

Les armées, directions et services doivent mener une manoeuvre RH délicate dans un contexte économique difficile : effectuer des déflations d'effectifs tout en maintenant un flux de recrutement nécessaire à la vitalité des armées, une maîtrise de la masse salariale, et une réforme des retraites allongeant les carrières.

Ainsi malgré ces réductions sévères, le programme 178 recrutera en 2012 plus de 24 000 personnes, un chiffre à rapprocher des 32 000 agents qui quitteront le ministère de manière définitive, dont près d'un tiers seront des départs en retraite.

B. UNE DÉFLATION DES EFFECTIFS QUI SE POURSUIT À UN RYTHME CONSTANT

En 2011, la déflation s'est poursuivie à un rythme constant conformément au calendrier prévu par la loi de programmation.

En ETPT

2008

2009

Déflation

2009

2010

Déflation

2010

2011

Déflation

2011

2012

Déflation

PEA

282 468

276 837

- 5 631

276 837

268 733

- 8 104

268 733

260 066

- 8 667

260 066

252 590,5

-7 475,5

EMR (1)

278 599

272 726

- 5 873

272 726

265 386

- 7 340

265 386

257 877

- 7 509

257 877

   

écart

- 3 869

- 4 111

 

- 4 111

- 3 347

 

- 3 347

-2 189

 

-2 189

   

(1) : Effectif moyen réalisé (exprimé en ETPT)2(*).

Les suppressions d'emplois sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » sont réparties à raison de 80 % sur des emplois militaires et 20 % sur des emplois civils.

La répartition des suppressions d'emplois à raison de 75 % sur les emplois militaires et 25 % sur les emplois civils est cependant respectée au niveau global de la mission « défense ». Par ailleurs, 75 % des suppressions portent sur les fonctions de soutien et 25 % sur les fonctions opérationnelles.

Au global, les suppressions sur le programme 178 s'élèveront à 37 757 emplois sur la période 2010 - 2016.

Les effectifs atteints en matière de déflation sont cependant supérieurs aux objectifs fixés par la loi de programmation. Quel que soit le périmètre considéré -le programme 178 ou l'ensemble du ministère-, il y a un écart de plus de 2 000 ETPT par rapport aux objectifs.

Evolution des effectifs du ministère de la Défense (titre 2)3(*)

En ETPT

2008

2009

Déflation

2009

2010

Déflation

2010

2011

Déflation

2011

2012

Déflation

PEA

320 888

314 259

- 6 629

314 259

305 237

- 9 022

305 237

296 154

- 9 083

296 154

288 076

-8 078

EMR (1)

316 541

309 390

- 7 151

309 390

301 147

- 8 243

301 147

291 409

- 9 738

291 409

   

écart

- 4 347

- 4 869

 

- 4 869

- 4 090

 

- 4 090

- 4 745

 

- 4 745

   

La déflation des effectifs de la mission défense en ETPE (Equivalent temps plein emploi) visée au second alinéa de l'article 4 de la loi de programmation porte sur l'ensemble du périmètre de la mission « Défense » (titre 2 et hors titre 2 puisque le service industriel de l'aéronautique supprime également des emplois).

En ETPE

2008

2009

2010

2011

2012

ETPE au 1er janvier

321 420

313 072

306 653

298 999

 

Cible de déflation

(LPM - article 4 II) (1)

-4 852

-8 000

-7 924

-7 578

-7 445

Déflation réalisée

-7 842

-6 234

-8 147

-7 738

 

Ecart entre la cible et la déflation réalisé (prévue)

-2 990

+1 766

-223

-160

 

L'actuelle LPM porte sur la période 2009-2014. Toutefois, le processus de réduction des effectifs du ministère a commencé dès 2008. À fin 2011, la mission « Défense » comptera une avance de 1 607 suppressions d'emplois (ETPE) par rapport aux déflations programmées.

La déflation des effectifs de la mission Défense en ETPT visée à l'alinéa 1 de l'article 4 de la loi de programmation est, quant à elle, fondée sur des plafonds d'emplois :

L'écart entre deux effectifs moyens réalisés (EMR) successifs retrace les déflations effectivement mises en oeuvre en ETPT (hors transferts).

En ETPT

2008

2009

2010

2011

2012

PMEA indiqué dans l'article 4 de la LPM (en milliers)

-

314,2

306,2

298,5

290,9

PEA mission « Défense » (format courant)

320 612

314 000

305 158

299 005

291 611

Effectif moyen réalisé (EMR)

316 380

309 214

301 384

294 233

 

Schéma d'emplois programmé

-2 900

-6 612

-8 842

-7 559

-7 394

Schéma d'emplois réalisé

-6 434

-7 166

-7 481

-8 134

 

Écart

-3 534

-554

+1 361

-575

 

(1) : L'écart entre les plafonds d'emplois fixés en LPM (article 4) et ceux présentés provient des transferts annuels impactant la mission Défense.

À fin 2011, la mission « Défense » comptera une avance de déflation de 3 302 ETPT par rapport aux déflations programmées.

L'avance de déflation a été prise dès 2008 (environ + 2 900 déflations physiques réalisées pour le P 178) du fait de l'anticipation de celle-ci par les gestionnaires de ressources humaines dont les cycles dépassent la seule année civile. 2009 a permis de la résorber partiellement (environ -1 800). En revanche, l'année 2010 tend à accroître l'avance prise notamment pour le personnel civil (+ 150 déflations sur le P 178) sous l'effet de sorties plus importantes que prévu, qui sont difficilement compensables, pour cette population, par un ajustement du recrutement.

Calendrier des suppressions d'emplois programmées dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM)

En ETP

2010

2011

2012

2013

2014

POST 2014

Total 2010 2016

Programme 178

- 7 303

- 7 168

- 7 000

- 7 000

- 7 000

- 2 286

- 37 757

En 2012, les objectifs de déflation sont conformes à ceux inscrits dans la loi de programmation (article 4 alinéa 1 et 2).

Programme 178

Déflation en emplois en 2012

Déflation en équivalent temps plein (ETPT4(*))

Officiers

- 582

- 531

Sous-officiers

- 4 010

- 2 211

MDR

- 998,5

- 16,5

Volontaires

- 49

- 8

TOTAL MILITAIRES

- 5 639,5

- 2 766,5

Catégorie A

- 17

0

Catégorie B

- 35,5

- 30

Catégorie C

- 36

0

Ouvriers de l'Etat

- 1 314

- 675,5

TOTAL CIVILS

- 1 402,5

- 705,5

TOTAL PROGRAMME

- 7 042

- 3 472

Le volume de déflation inscrit dans le plafond ministériel des emplois autorisés pour le programme 178 est cependant légèrement supérieur à la programmation de la LPM (+ 42 emplois).

La valorisation des réductions d'effectifs programmées en 2012, exprimées en équivalent temps plein travaillé (ETPT), conduit à la réalisation des économies de masse salariale suivantes, hors contributions employeurs au compte d'affectation spéciale (CAS) pensions :

 

Réductions d'effectifs

Economie 2012

en ETPT

en M€

Militaires

- 2 766,5

- 78,6

Civils

- 705,5

- 25,3

Total

- 3 472

- 103,9

C. LES MODALITÉS DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS

Dans la loi de programmation, pour mener à bien la diminution du plafond d'emplois de la mission Défense, le ministère de la défense avait prévu d'utiliser trois leviers principaux :

- la régulation des recrutements et des renouvellements de contrats (4 000 militaires et 1 250 civils par an) ;

- la mobilité au sein de la fonction publique (1 100 militaires et 350 civils par an) ;

- les incitations financières au départ (1 200 militaires et 500 civils, dont 350 ouvriers d'Etat, par an).

En 2011, sur le périmètre du ministère, la déflation a été mise en oeuvre par ces trois types de leviers dans les proportions suivantes :

- 62 % la régulation par les flux,

- 15 % le reclassement et mobilité au sein de la fonction publique,

- 22 % les départs incités financièrement.

Il était initialement prévu un ratio de 60/20/20. Si les départs aidés sont conformes aux objectifs, les reclassements dans la fonction publique, pour le personnel militaire, n'ont pas été à la hauteur des objectifs, ce qui a contraint les armées à utiliser le premier levier au-delà de ce qui était prévu.

 

2008

2009

2010

2011 - prévision initiale

2011 - prévision actualisée

ETPE1

%

ETPE1

%

ETPE1

%

ETPE1

%

ETPE1

%

Régulation des flux

6 939

85,8%

5 566

66,3%

4 861

58,1%

5 108

61,9%

5 174

62,2%

Reclassement - Mobilité

1 150

14,2%

1 229

14,6%

1 446

17,3%

1 250

15,2%

1 250

15,0%

Départs incités financièrement2

   

1 599

19,0%

2 061

24,6%

1 892

22,9%

1 899

22,8%

Total

8 089

 

8 394

 

8 368

 

8 250

 

8 323

 

D'une manière générale, la « manoeuvre RH » du ministère de la défense se déroule dans des conditions proches de la prévision initiale.

Les difficultés rencontrées pour reclasser le personnel militaire au sein de la fonction publique de l'Etat, qui expliquent le résultat mitigé des « reclassements-mobilités », devraient être contrebalancées par l'attractivité des mesures d'incitation financière au départ, en particulier pour les ouvriers de l'Etat.

1. Un flux de recrutement à préserver

Le principal levier de la déflation des effectifs est la régulation des flux : non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux pour les civils et gel des recrutements des ouvriers d'État, non-recrutement et non-renouvellement de contrat pour les militaires.

Pour ces derniers, la régulation des flux porte principalement sur les personnels sous contrat qui forment l'essentiel de la composante opérationnelle. Il s'agit donc d'un exercice délicat, qui risque d'affecter la moyenne d'âge des militaires si l'équilibre entrées/sorties n'est pas correctement assuré.

Les armées continuent, pendant la conduite de la réduction du format, à recruter chaque année plus de 12 000 militaires du rang et plusieurs milliers d'officiers, de sous-officiers et de civils. Dans un contexte de déflation significative, la tentation pourrait être grande de réduire le recrutement pour diminuer les effectifs, sans provoquer trop de départs parmi les anciens et sans mettre à mal trop de plans de carrière. Ce serait évidemment une erreur qu'il faut bien se garder de commettre : les armées doivent continuer à recruter pour conserver leur jeunesse et leur nécessaire dynamisme.

Le volume des recrutements externes

Armée de terre

Catégories

2010

2011*

2012*

Officiers

451

426

426

Sous-officiers

988

635

800

Militaires du rang engagés

11 999

11 087

10 550

Volontaires

1 526

1 416

1 250

TOTAL

14 964

13 564

13 026

Marine

Catégories

2010

2011*

2012*

Officiers

106

133

77

Sous-officiers

676

815

NC

Militaires du rang engagés

1 020

1 267

NC

Volontaires

512

714

NC

TOTAL

2 314

2 929

77

Armée de l'air

Catégories

2010

2011*

2012*

Officiers

148

167

160

Sous-officiers

1 074

1 087

1 130

Militaires du rang engagés

714

766

800

Volontaires

63

209

150

TOTAL

1 999

2 229

2 240

Service de santé des armées

Catégories

2010

2011*

2012*

Officiers

200

181

181

Sous-officiers

217

208

217

Militaires du rang engagés

Sans objet

Sans objet

Sans objet

Volontaires

84

101

101

TOTAL

501

490

499

Services des essences des armées

Catégories

2010

2011*

2012*

Officiers

3

2

2

Sous-officiers

1

7

9

Militaires du rang engagés

70

120

120

Volontaires

Sans objet

Sans objet

Sans objet

TOTAL

74

129

131

Pour 2012, les effectifs des recrutements externes de militaires prévus sont stables par rapport à 2011.

Globalement, le ministère de la défense estime que le bilan des recrutements des militaires sous contrat est satisfaisant et les objectifs atteints. Il relève cependant des difficultés récurrentes, notamment pour le recrutement de militaires du rang, dans certains domaines de spécialité bien identifiés au sein des armées.

Pour l'armée de terre, les objectifs de recrutement sont atteints à 100 %. Pour autant, il est à noter que les tensions persistent dans certains métiers tant pour les sous-officiers que pour les militaires du rang (informaticiens, métiers de bouche et du bâtiment, maintenanciers).

Les récentes analyses démontrent cependant une baisse sensible du nombre de candidats qui s'est accélérée depuis 2008 (-13,5 % entre 2007 et 2008). Cette baisse concerne principalement les sous-officiers et les militaires du rang. Cette situation est préoccupante pour l'armée de terre puisque le nombre de candidats par poste n'excède pas 1,6.

Pour la marine nationale, le recrutement d'officiers-mariniers a été satisfaisant en 2010. Cependant, il a été plus délicat d'honorer certaines spécialités, soit en raison du nombre important de recrutements annuels, soit en raison de la concurrence du marché de l'emploi. En 2010, le recrutement de 1 077 quartier-maitres et matelots de la flotte (QMF) a permis d'atteindre les objectifs du plan de recrutement.

Toutefois, 2011 s'annonce plus contrasté. La réalisation des contingents se heurte à des difficultés. Ainsi, le nombre de dossiers diminue et le recrutement au profit de certaines spécialités s'annonce à nouveau contraint pour toutes les filières. Pour l'École de maistrance (officiers-mariniers), la ressource actuelle pour les spécialités du coeur de métier n'est pas suffisante. Pour la filière QMF, le recrutement des matelots « Restauration » est délicat. Enfin, le recrutement des volontaires rencontre des difficultés notamment pour certaines spécialités. Le recrutement des officiers sous contrat est satisfaisant, malgré la forte baisse constatée du nombre de candidatures, en particulier pour la filière « Énergie propulsion ».

Pour l'armée de l'air, la qualité du recrutement des militaires sous contrat est globalement satisfaisante. Les difficultés éprouvées à honorer les recrutements de militaires du rang, constatées les années précédentes diminuent avec la baisse des besoins de recrutement pour cette catégorie. Cette baisse résulte d'une anticipation de la mise en oeuvre des économies de masse salariale attendues pour l'année 2011. Toutefois, l'armée de l'air éprouve des difficultés à recruter certains profils (spécialités opérationnelles aéronautiques) dont les besoins sont croissants, compte tenu des tensions sur le marché du travail.

Pour le service de santé des armées, l'entrée en vigueur des nouveaux statuts (praticiens des armées et militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées) a amélioré l'attractivité de ces professions, malgré la très forte concurrence qui caractérise le secteur de la santé. Mais le recrutement reste toutefois délicat. S'il est nécessaire de poursuivre un recrutement significatif initial en écoles, seul moyen vraiment efficace de répondre au contrat opérationnel des médecins et des infirmiers, le maintien d'un recrutement complémentaire de contractuels reste impératif pour pallier les difficultés de gestion sur ces populations à formations longues. S'agissant des masseurs kinésithérapeutes et des manipulateurs en électroradiologie médicale, la faible attractivité de leur grille indiciaire, par rapport à l'exercice libéral très répandu dans ces métiers, complique la tâche. Pour autant, le service de santé des armées innove progressivement, avec notamment la création de la prime réversible de compétences à fidéliser, ainsi que le financement de la dernière année d'étude du diplôme d'État d'infirmier. Son efficacité sera évaluée.

Dans ce contexte de déflation des effectifs, recrutement et fidélisation restent plus que jamais les priorités.

Il faut souligner que, depuis la professionnalisation, la fidélisation des emplois d'exécution revêt ainsi un caractère important au regard des savoir-faire nécessaires à la mise en oeuvre des nouveaux matériels.

Le turn-over aujourd'hui accru nuit à la qualité de notre outil de défense. Il est synonyme d'un coût plus élevé pour le recrutement et la formation.

Les solutions à cette situation concernent tous les aspects de la gestion des ressources humaines du recrutement à la reconversion en passant par la gestion des hommes.

Si la déflation d'effectifs se fait en resserrant trop les recrutements, cela se traduira par :

- le vieillissement des armées,

- un déséquilibre de la pyramide des grades,

- un embouteillage des carrières,

- et vraisemblablement un gonflement des soutiens.

2. Plus encore que le recrutement, la fidélisation de personnels formés est à considérer avec attention.

Pour l'armée de terre, les départs subis (à l'initiative des militaires) constatés, sont inférieurs aux prévisions. Ils concernent majoritairement la population des militaires du rang (MDR) pendant le premier contrat. Le taux de conservation d'une cohorte d'engagés volontaires servant au-delà du premier contrat est inférieur à l'objectif visé. Cela conduit par ailleurs l'armée de terre à maintenir une politique de recrutement très dynamique caractérisée par des volumes conséquents.

De plus, afin de rendre plus attractive la deuxième partie du parcours professionnel pour les militaires du rang engagés, l'armée de terre facilite désormais la prolongation au-delà de 11 ans puis de 17 ans et demi de services. Les estimations pour l'année 2011 montrent des taux de départs subis globalement en diminution par rapport à 2010 (cette amélioration s'est confirmée au 30 juin). Cette situation résulte d'une politique d'aide aux départs ciblée et d'une tendance à la stabilisation, puisque les départs dus aux restructurations devraient décroître, en particulier pour la population des sous-officiers. En revanche, le taux des départs subis parmi les officiers, prévu en 2011 (1,5 %), est légèrement supérieur au taux constaté en 2010 (1,2 %). L'année 2011, comme l'année 2010, est marquée par une mobilité importante des militaires du rang dans le cadre des restructurations.

Pour la marine nationale, et plus particulièrement pour les officiers, le taux d'attrition concerne essentiellement les officiers sous contrat de la filière « état-major ». Leurs contrats, d'une durée initiale de quatre ans, sont proposés sur appel d'offres pour des spécialités ne demandant pas de formation initiale spécifique. Ils sont destinés à de jeunes diplômés afin de leur permettre d'acquérir une première expérience professionnelle en adéquation avec leur formation universitaire.

Pour l'armée de l'air, le taux d'attrition des jeunes recrues au cours de la première année d'engagement est plus élevé depuis 2008. Ce taux dépasse 13 % pour les sous-officiers et approche 25 % pour les militaires du rang.

Pour le service de santé des armées, les difficultés persistent principalement pour les spécialités sensibles ou concurrentielles (médecins radiologues, anesthésistes-réanimateurs, infirmiers en soins généraux, cadres de santé...) du fait de la concurrence du secteur civil.

Le service des essences des armées conduit un recrutement préférentiel au sein du ministère de la défense et des anciens combattants, ce qui limite fortement le taux d'attrition. Cette population n'est ainsi comptabilisée ni pour le taux d'attrition, ni pour le taux de renouvellement de contrat.

Au-delà de la période probatoire, la fidélisation des militaires du rang contractuels connaît une évolution préoccupante.

Pour l'armée de terre, le taux de renouvellement des premiers contrats se situe à hauteur de 69 % avec néanmoins des disparités entre les catégories. Ainsi, le taux de renouvellement des militaires du rang engagés est de 60,5 % alors que celui des sous-officiers est de 84 %. Enfin, en 2010, le taux de renouvellement des contrats des officiers était de 69 % et passera à 66 % en 2011.

L'âge moyen de départ des militaires du rang ne cesse de baisser (au bout de 7 ans), les carrières sont de plus en plus courtes car il devient difficile de fidéliser ce type de personnel. Comme il constitue le coeur des unités de l'Armée de Terre, ce « turnover », de l'ordre de 15 %, devient une contrainte qui explique qu'une compagnie sur quatre est en formation.

Les Armées, et plus particulièrement l'Armée de Terre, ont besoin d'un équilibre entre le recrutement permanent d'un personnel jeune et le coût que représentent ce recrutement et la formation du personnel. Aujourd'hui, l'Armée de Terre recrute 13 000 personnes chaque année et on constate un essoufflement de la formation permanente d'un personnel qui est de moins en moins fidélisé.

Pour tenter d'enrayer ce phénomène, l'Etat-major de l'armée de terre a décidé de mettre en place des centres de formation initiale des militaires (CFIM) à destination des recrues pour optimiser les moyens et pour veiller à la stricte orthodoxie en matière de délivrance de la formation.

La montée en puissance des 12 Centres de Formation initiale militaire (CFIM) créés depuis l'été 2010 a permis d'obtenir des résultats encourageants dans le domaine de l'attrition, tout en garantissant l'orthodoxie de l'instruction et de l'éducation dispensées à nos jeunes soldats par des cadres mieux sélectionnés et mieux formés. Le taux d'attrition pendant les quatre premiers mois d'incorporation est descendu à un niveau situé entre 6 % et 14 % suivant les centres.

Par ailleurs, dans le cadre du plan égalité des chances, un partenariat plus étroit est en train d'être institué avec les établissements professionnels d'insertion de la défense (EPIDE) pour permettre une meilleure intégration des jeunes en difficulté.

Le pourcentage de marins dont le contrat est renouvelé reste relativement constant depuis plusieurs années. Il se situe autour de 75 %. S'agissant des engagés, les taux de renouvellement estimés sont de 79 % en 2010 et de 77 % en 2011.

Au sein de l'armée de l'air, la fidélisation des jeunes officiers (97 % de renouvellement) se stabilise à un niveau très satisfaisant. Dans un contexte d'incertitudes dues aux réformes, le taux de fidélisation des jeunes sous-officiers (85 %) reste satisfaisant, mais il baisse depuis 2008 (91 %). Les réorganisations, dans le cadre notamment de la révision générale des politiques publiques, ont réduit le besoin en militaires du rang, ce qui induit une plus forte sélection dès le premier contrat pour cette catégorie.

Après une phase de décroissance en 2008, le service de santé des armées a mené une politique de recrutement au cours des années 2009 et 2010 afin d'honorer les besoins liés au contrat opérationnel. S'agissant des sous-officiers soignants, l'augmentation du taux

Plus que jamais la fidélisation devient un enjeu de la qualité de notre outil de défense. Sans doute les restructurations en cours ont un impact négatif sur le renouvellement des contrats. Mais il y a également des causes plus structurelles qu'il convient d'analyser si l'on veut fidéliser les jeunes recrues.

D. DES FILIÈRES DE RECONVERSION À DYNAMISER

Pour atteindre les objectifs de la réforme, outre les mesures d'aide au départ de droit commun, le ministère a, à titre exceptionnel et pour la durée de la période concernée, mis en place des dispositifs particuliers d'incitation aux départs et d'aide à la mobilité.

Il a en outre mis en place un nouveau dispositif de reconversion avec l'agence de reconversion de la défense (ARD, appelée « Défense mobilité »), service à compétence nationale, placé sous la responsabilité du directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).

L'ensemble de ces dispositifs doit être à la mesure de l'ampleur des départs.

L'année 2010 est marquée par un volume de départs de militaires de plus de 26 000 en augmentation de 4,6 points par rapport à 2009 (hors gendarmerie). Elle concerne essentiellement l'armée de Terre (+7,8 %). Le nombre des départs des marins progresse de 0,8% et celui des aviateurs diminue de 4,3 %.

Le nombre de départs hors volume des partants hors période probatoire, changements d'armée, déserteurs, décès, ou limite d'âge représente 74 % de la population des partants de l'année, soit 19 213 militaires hors gendarmerie. Cette donnée permet de cerner le volume des candidats potentiels à l'emploi.

1. Les aides au départ et à la mobilité au profit du personnel militaire
a) Les crédits destinés à inciter à une seconde carrière professionnelle.

Les crédits destinés à inciter à une seconde carrière professionnelle s'élèvent à 108,65 millions d'euros pour l'ensemble du ministère.

Ces mesures concernent :

- les pécules modulés d'incitation des militaires à une seconde carrière professionnelle. Les officiers et sous-officiers de carrière et les militaires engagés, sur demande agréée, pourront bénéficier de ce dispositif qui vise à encourager la reprise d'une activité professionnelle. Une partie du pécule est en effet conditionnée à une reprise effective d'activité professionnelle.

Il fait l'objet d'un contingentement annuel fixé par arrêté du ministre. Son montant, calculé en fonction de l'ancienneté de service et de la limite d'âge du bénéficiaire, varie entre 16 et 48 mois de solde brute et est versé en deux fractions : la première fraction (soit les 2/3 du montant) est versée lors du départ de l'intéressé, la seconde (le 1/3 restant) étant subordonnée à l'exercice durable d'une activité professionnelle.

Le montant des crédits prévu à cet effet en 2012 s'élève à 101,53 millions d'euros pour le programme 178, auxquels il faut rajouter 0,27 millions d'euros de cotisations sociales liées au versement des pécules ;

- l'indemnité spécifique de préparation à la reconversion (ISPR) au profit des militaires brevetés ou diplômés admis, sur demande agréée, au bénéfice d'un congé de reconversion. Le montant des crédits prévus à cet effet en 2012 s'élève à 2,56 millions d'euros.

Destinée à compenser la perte de revenu des militaires en raison de l'absence de versement des primes de qualification pendant le congé de reconversion, cette indemnité est proportionnelle à la durée dudit congé.

Son versement s'effectue avec la dernière solde perçue avant le congé de reconversion, sur présentation de l'agrément ; en cas d'interruption du congé, l'indemnité versée fait l'objet d'un remboursement au prorata des jours de congé de reconversion non effectués.

b) Des mesures d'aide à la mobilité

Outre les besoins inhérents à la mobilité « ordinaire », ces mesures ont été adoptées pour accompagner ponctuellement la mobilité de certains personnels, par ailleurs exclus du droit commun du régime indemnitaire des militaires. Dans ce cadre, il a été créé :

- l'extension du bénéfice du complément forfaitaire et du supplément forfaitaire de l'ICM aux militaires non chargés de famille dans les conditions du droit commun en ciblant ainsi les « jeunes militaires » sous contrat. Cette indemnisation est variable en fonction de conditions personnelles attachées au parcours professionnel des intéressés.

Le montant des crédits prévu à cet effet en 2012 s'élève à 3,62 millions d'euros pour le programme 178 ;

- l'allocation d'aide à la mobilité du conjoint par extension au personnel militaire du dispositif ouvert au personnel civil en application du décret n°2008-647 du 30 juin 2008 instituant une allocation d'aide à la mobilité du conjoint et une indemnité temporaire de mobilité en faveur de certains agents du ministère de la défense et des anciens combattants. Le montant des crédits prévu à cet effet en 2012 s'élève à 2,30 millions d'euros pour le programme 178.

2. Les aides au départ et mobilité à la au bénéfice du personnel civil

Le ministère de la défense a mis en place deux types d'indemnités à l'intention du personnel civil dont l'organisme d'emploi est restructuré sur la période considérée.

a) Des indemnités de départ volontaires (IDV)

Les IDV, versées aux agents souhaitant quitter l'administration, revêtent des caractéristiques distinctes selon le statut des agents : fonctionnaires et agents non titulaires de droit public de l'Etat recrutés pour une durée indéterminée, ouvriers de l'Etat.

Les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public recrutés pour une durée indéterminée, se situant à plus de cinq ans de l'âge de la retraite, peuvent bénéficier d'une IDV s'ils sont concernés par une opération de restructuration ou s'ils souhaitent mener à bien un projet personnel, créer ou reprendre une entreprise. Le montant maximal de cette indemnité correspond à 24 mois de rémunération.

Les ouvriers de l'Etat du ministère de la défense, se situant à plus de deux ans de l'âge de la retraite, peuvent bénéficier d'une IDV spécifique, à partir de six ans de services. Non soumis à l'impôt sur le revenu, le montant de cette indemnité varie en fonction de l'ancienneté de services, pour atteindre un maximum de 91 470 € entre 20 et 25 ans de services. L'obtention de cette indemnité n'est pas exclusive des allocations de chômage. Une indemnité d'aide à la création d'entreprise complète ce dispositif.

b) Des mesures d'aide à la mobilité

Différentes aides sont offertes aux agents que la restructuration de leur organisme d'emploi oblige à un changement d'affectation : prime de restructuration de service (PRS) et complément spécifique de restructuration (CSR) pour les fonctionnaires et agents non titulaires, indemnité de conversion (IDC) et complément exceptionnel de restructuration pour les ouvriers de l'Etat. Elles varient de 8 300 € minimum à 32 830 € maximum selon que l'agent est soumis ou non à un changement de résidence administrative et/ou familiale et selon sa situation familiale (célibataire, marié ou pacsé, avec ou sans enfants).

D'autres mesures d'aides à la mobilité existent telles que l'aide à la mobilité du conjoint (AAMC, versée à l'agent dont le changement d'affectation oblige le conjoint à démissionner), le complément indemnitaire et l'indemnité temporaire de mobilité (CI et ITM), versés aux agents dont la mobilité entraîne une perte de revenus conséquente ou qui acceptent une mutation sur un poste préalablement défini comme particulièrement difficile à pourvoir).

Les crédits destinés au financement des mesures d'accompagnement du personnel civil sont regroupés sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », action 10, sous-action 01. Ils comprennent notamment les mesures d'incitation au départ (54,39 millions d'euros) et les aides à la mobilité (32,10 millions d'euros). En fonction des besoins, une partie de ces crédits sera mobilisée en faveur du personnel civil du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

Votre rapporteur souhaite souligner que cette réforme impose non seulement une réduction des postes de civils, environ 12 000 sur la période, mais surtout une mobilité géographique sans précédent.

Il y a là une vraie difficulté qui explique qu'on puisse avoir à la fois 1 800 postes vacants et 1 000 personnels civils sans emplois.

La réforme du soutien pose par ailleurs la question délicate de la répartition des tâches entre militaires et civils dans les fonctions de soutien.

3. Une mobilité au sein de la fonction publique encore trop réduite

Les objectifs de reconversion dans la fonction publique sont particulièrement ambitieux dans la mesure où ils sont additionnels par rapport aux flux existants et supposeraient de les doubler : en 2007, 1 041 militaires se sont reconvertis dans la fonction publique5(*). Il s'agit de faire monter en puissance des outils tombés en désuétude comme le dispositif des emplois réservés récemment modernisé, ou relativement élitistes comme le détachement-intégration.

L'accès aux fonctions publiques a effectivement connu une forte augmentation en 2009, passant de 1 043 en 2007 et 1251 en 2008 à 1 935 militaires en 2009 et 2 335 en 2010.

Concernant les emplois réservés, une nouvelle procédure a été mise en oeuvre à partir du deuxième semestre 2009 au titre de la loi n° 2008-492 du 26 mai 2008 et du décret n° 2009-629 du 5 juin 2009.

Les autres procédures, les détachements-intégrations au titre de l'article L.4138-8 (220 en 2009) et les recrutements sous statut contractuel (199), sont comptabilisés seulement depuis 2009.

L'ensemble de ces dispositifs ont permis 2 335 accès dans les fonctions publiques en 2010, représentant 400 reclassements supplémentaires (+21 %) par rapport à 2009.

Au regard de la manoeuvre RH du ministère, on doit déduire de ce chiffre 306 gendarmes (hors périmètre Défense) et 22 militaires (qui se sont désistés ultérieurement aux décisions de la commission d'orientation et d'intégration). Le nombre de reclassements nets pour le ministère est alors de 2007.

Ces accès se font principalement par l'article L.4139-2 du code de la défense et les contrats pour lesquels on constate une forte progression. Cependant les résultats par la voie du L.4139-2 sont inférieurs en volume de reclassement et en pourcentage du total des reclassements par rapport à l'année précédente.

Cette évolution s'explique notamment :

- par la lourdeur de la procédure de la fonction publique de l'Etat qui n'a pas permis de réitérer l'expérimentation de 2009 avec l'organisation de deux sessions,

- par le ralentissement des recrutements en FPT et FPH, lié aux contraintes financières et à la stabilisation, voire la diminution de leurs effectifs. En ce qui concerne les emplois réservés (L 4139-3), c'est la première année d'application de la nouvelle procédure mise en place en 2009. Les recrutements ont réellement commencé à se faire sentir sur le dernier trimestre, le début de l'année ayant été consacré à l'inscription massive de candidats (7 986 dont 4 888 militaires) et à l'obtention des ouvertures de postes des ministères soumis à l'obligation de proposer 10 % de leur plan de recrutement aux emplois réservés.

Il est à noter que le nombre de postes offerts diminue (1 194 postes recensés contre 2 622 en 2009) et que certains ministères n'effectuent pas les recrutements auxquels ils sont soumis.

Pour la population militaire, la mobilité vers la fonction publique n'est pas satisfaisante; seule un peu plus de la moitié des objectifs a été atteinte. Les transferts vers la fonction publique d'Etat sont inférieurs aux objectifs tant au sein du ministère de la défense que vers les autres ministères car la mise en oeuvre des RGPP conduit les autres administrations à réduire leur recrutement et la population est parfois en inadéquation avec leurs besoins.

Les transferts vers les fonctions hospitalières et territoriales sont également décevants (1/3 des objectifs réalisés).

Enfin, pour ce qui concerne les emplois réservés, seul ¼ de l'objectif est atteint.

Votre rapporteur ne peut que constater que, dans un contexte où toutes les administrations sont soumises à des objectifs de réduction des effectifs, les gains espérés de la mobilité au sein de la fonction publique doivent être revus à la baisse.

4. Une augmentation préoccupante du coût du chômage

Malgré les mesures de reconversion, la diminution des effectifs se traduit mécaniquement par une augmentation des dépenses d'allocation chômage que le ministère de la défense assume directement.

Ce coût, qui s'est élevé à 109 millions d'euros en 2010, à 110 millions d'euros en 2009 -contre 85,8 millions en 2008 et 75,5 millions en 2004-, ne cesse de s'accroître.

Au cours des deux dernières années, du fait essentiellement de la crise économique, le nombre de chômeurs a en effet fortement augmenté, passant de 8 214 en 2008 à 9 031 en 2010.

On note que la majorité d'entre eux ont quitté les armées entre 4 et 7 ans de service et que 25 % des militaires du rang connaissent une situation de chômage dans l'année suivant leur départ des armées.

Evolution du coût du chômage (gendarmerie comprise, sauf en 2009)

Année

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Nombre

8 970

9 061

8 825

8 170

8 214

9 689

Coût en euros

75 517 705

84 669 329

81 416 528

82 069 816

85 760 795

110 244 411

Source : ministère de la défense.

La hausse du coût des allocations chômage s'explique par l'augmentation des départs chez les militaires, du fait des restructurations et des mesures d'incitation au départ et d'accompagnement social, dans un contexte socio-économique moins dynamique, qui entraîne mécaniquement l'augmentation du nombre d'anciens militaires en recherche d'emploi indemnisés par le ministère de la défense.

Ces flux sont appelés à s'accroître avec la révision du format des armées et la suppression de 54 000 postes prévue d'ici à 2014 par la loi de programmation militaire.

Il s'agit ensuite des conséquences de l'application de la nouvelle convention d'assurance-chômage du 19 février 2009. L'élargissement des droits à l'assurance-chômage pour les anciens militaires qui en découle génère des coûts imputés au ministère de la défense.

Le montant de l'indemnisation chômage, qui atteint des records, montre l'impérieuse nécessité de réussir la reconversion des militaires.

5. Le dispositif de reconversion des personnels du ministère de la défense

L'augmentation des performances de l'outil de reconversion des armées apparaît nécessaire à plus d'un titre. D'abord en raison de l'élévation du coût des allocations chômage. Ensuite en raison de son impact sur la qualité du recrutement et la fidélisation des militaires engagés dans nos armées dans des carrières de courte durée.

Les armées ont depuis toujours la réputation d'être une institution qui forme et structure la jeunesse. Le passage par les armées est réputé donner une discipline et une rigueur propres à favoriser la reconversion de ses membres. Grâce à cette image collective largement fondée, les armées ont été longtemps considérées non seulement comme une carrière possible, voire une vocation, mais également comme un sas ou un tremplin vers l'entrée dans la vie active, en particulier, pour des jeunes qui n'auraient pas encore trouvé un métier qui correspondrait à leurs aspirations et aptitudes.

Cette image d'un tremplin vers la vie active constitue un des attraits des armées qui favorise le recrutement.

Même pour ceux qui souhaiteraient s'engager dans l'armée en souhaitant y rester, dans la mesure où les carrières sont de plus en plus courtes et sélectives, les performances des armées en matière de reconversion sont devenues, de fait, un critère important dans le choix d'embrasser ou non la carrière militaire.

Enfin, dans cette période de restructuration de notre outil de défense qui sollicite très fortement les hommes, savoir qu'à l'issue de leur contrat les militaires, et en particulier les contractuels, trouveront un métier et pourront sans difficulté entamer une nouvelle carrière est un élément important de la fidélisation des hommes et de la durée de leur engagement.

La montée en puissance d'un dispositif de reconversion performant doit pouvoir apporter sa contribution. Il sera aidé en cela par la qualité de la formation prodiguée par les armées.

C'est pourquoi le gouvernement a mis en place un nouveau dispositif de reconversion avec l'agence de reconversion de la défense (ARD, appelée « Défense mobilité »), service à compétence nationale, placé sous la responsabilité du directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD).

Outre sa mission centrale de reclassement dans l'emploi civil des militaires aux carrières nécessairement courtes, « Défense mobilité » s'attache également à accompagner les réorganisations du ministère et les réductions d'effectifs qui y sont associées, en s'affirmant désormais comme l'interlocuteur unique pour les employeurs du secteur public comme du secteur privé.

Créée le 10 juin 2009, « Défense mobilité » poursuit sa montée en puissance pour généraliser l'accompagnement de proximité avec la mise en place d'une cinquantaine d'antennes locales qui seront implantées dans chaque base de défense.

« Défense mobilité »  accompagne :

- le personnel des armées, des services communs et de la direction générale de l'armement ;

- le personnel civil de la défense des organismes restructurés en situation de reclassement vers le secteur privé ;

- les conjoints des personnels militaires et civils de la défense et de la gendarmerie.

2010 a constitué la première année de plein exercice de l'agence de reconversion de la défense. C'est durant cette année que le résultat des actions initiées dès sa création en juin 2009 a pu être mesuré.

Alors que l'année a été marquée par une augmentation des flux de départs, le nombre de départs de militaires du rang augmentant de près de 1 200, les résultats obtenus sont, à bien des égards, encourageants.

Le taux de reclassement dans les secteurs public et privé atteint 72 % pour les militaires de plus de quatre ans de service ayant bénéficié des aides de l'agence. Le taux de reconversion, correspondant au retour à l'emploi des militaires, se maintient à 83 % comme en 2009. Il correspond au nombre de militaires à l'emploi rapporté au vivier des partants de l'année, qu'ils aient ou non bénéficié d'une aide.

Le nombre de reclassés dans le secteur privé en 2010 (8 577) augmente de 840 par rapport à 2009 (7 737) soit une progression de 11 % qui profite à toutes les catégories de personnel.

La population ayant le plus de difficulté au retour à l'emploi reste celle des militaires de moins de 4 ans de service. Cependant, le nombre de leur reclassement progresse de 18 % en 2010.

1 752 militaires de la Défense ont été reclassés dans le cadre des partenariats passés avec des grandes entreprises (940) ou des fédérations professionnelles (812).

En 2009, 1 411 militaires de la Défense avaient été reclassés au sein des entreprises et fédérations partenaires de la défense, soit une progression de 24 %.

6. L'incidence de la réforme des retraites

La réforme des retraites adoptée en 2010 modifie le cadre de la déflation des effectifs ainsi que les équilibres sur lesquels repose la politique de fidélisation et de gestion des carrières.

Les militaires, qu'ils aient un statut de militaire de carrière ou qu'ils soient sous contrat, avaient un droit à pension après 15 années de service. En-deçà de cette période, ils pouvaient prétendre au rétablissement de leurs droits auprès de l'assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale et de l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC).

La pension était à jouissance immédiate au bout de 15 années de service, sauf dans le cas des officiers, qui doivent avoir servi 25 années.

Les militaires radiés des cadres sans droit à pension sont de l'ordre de 15 000 par an. La population des militaires concernés par cette affiliation rétroactive a doublé depuis l'an 2000, en raison de l'augmentation du nombre des militaires du rang. Les appelés ont été remplacés en partie par des militaires du rang dont les contrats d'engagement sont relativement courts même s'ils sont renouvelables. 73,5 % des contrats de l'armée de terre ont une durée de cinq ans, 56 % des contrats de l'armée de l'air durent quatre ans, les engagements dans la marine sont en général compris entre deux et quatre ans.

Une partie des militaires du rang a vocation à intégrer le statut de sous-officier engagé. L'ensemble des armées poursuit alors un objectif de fidélisation des sous-officiers engagés en renouvelant leur contrat au-delà de 15 ans ou en les admettant dans les corps des sous-officiers de carrière.

En revanche, pour les militaires du rang et les autres sous-officiers, le renouvellement des contrats n'atteint que rarement les 15 ans requis.

Dans ce contexte, la loi portant réforme des retraites comporte plusieurs dispositions concernant les conditions de liquidation des pensions des militaires.

Elle augmente de 2 ans à l'horizon 2018 de l'âge d'ouverture du droit à pension pour les « catégories actives », c'est-à-dire pour les fonctionnaires pouvant liquider leur pension avant l'âge de droit commun

Elle augmente de 2 ans toutes les limites d'âge inférieures à 65 ans et fixe les limites de durée de services des militaires sous contrat, à compter du 1er janvier 2016, à 17 ou 27 ans (contre 15 ou 25 actuellement).

La loi augmente de 2 ans la durée de service nécessaire pour bénéficier de la retraite à jouissance immédiate ce qui la porte de 15 à 17 ans dans le cas des non officiers.

Jusqu'à présent, les militaires bénéficiaient de la retraite à taux plein dès 15 ans de service, grâce à l'application du « minimum garanti », défini par l'article L. 17 du code des pensions civiles et militaires.

La loi rend ce dispositif nettement moins favorable :

- elle porte la durée de service à 17 ans sans modifier le système de décote, ce qui porte à 19,5 années la durée de service nécessaire pour bénéficier de la retraite à taux plein ;

- elle porte de 15 à 19,5 années le bénéfice du minimum garanti, qui serait désormais réservé au cas où « le nombre de trimestres de durée d'assurance, telle que définie à l'article L. 14, est égal au nombre de trimestres nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de la pension (...) ».

Il faudrait donc désormais que les non-officiers totalisent 19,5  ans de service pour toucher leur pension sans décote.

L'impact de loi sur la réforme des retraites : le cas des non-officiers

 

avant

après

Début RJI

15 ans

17 ans

Fin décote carrière courte

17,5 ans

19,5 ans

Application du minimum garanti

dès 15 ans

dès 19,5 ans

Limite de service

25 ans

27 ans

Cette situation soulève une inquiétude chez les non-officiers qui sont dans leur dernier contrat et qui devraient quitter l'armée au bout de 15 ans. Cette catégorie devrait connaître une perte importante et brutale de revenu par rapport à ce qu'ils attendaient.

Votre rapporteur se félicite sur ce point de l'adoption de l'indemnité proportionnelle de reconversion qui permet de lisser les effets de la réforme sur les départs en retraite jusqu'en décembre 2014.

Il souhaite que soit trouvées des solutions pour que la réforme ne pénalise pas l'effort entrepris par les armées pour fidéliser les militaires du rang.

Il ne peut que souligner l'incidence de la réforme des retraites sur la déflation des effectifs. Car naturellement, le prolongement des carrières va à l'encontre de la réduction du format qui repose en partie sur les départs naturels.

Par rapport au schéma initial, la réforme des retraites impose le renforcement de la politique d'aide au départ.

III. LES MARGES DE MANoeUVRE BUDGÉTAIRES ESCOMPTÉES SONT LIMITÉES

La déflation des effectifs devrait à terme permettre une diminution des dépenses de personnel du programme 178. Ces dépenses évoluent cependant en fonction de nombreux paramètres qui ne sont pas uniquement liés aux formats des armées.

A. DES GAINS ISSUS DE LA DÉFLATION DES EFFECTIFS RÉDUITS

La déflation des effectifs entraîne mécaniquement une diminution de la masse salariale et du titre 2 du programme 178.

La valorisation des réductions d'effectifs programmées en 2012, exprimées en équivalent temps plein travaillé (ETPT), conduit à la réalisation des économies de masse salariale suivantes, hors contributions employeurs au compte d'affectation spéciale (CAS) pensions :

 

Réductions d'effectifs

Economie 2012

en ETPT

en M€

Militaires

- 2 766,5

- 78,6

Civils

- 705,5

- 25,3

TOTAL

- 3 472

- 103,9

Une partie des gains issus de la réduction des effectifs est utilisée pour financer des mesures catégorielles comme la rénovation des grilles indiciaires des militaires qui avaient été actées avant le lancement des réformes, conformément aux recommandations du haut conseil d'évaluation de la condition militaire, mais également des mesures d'accompagnement social des restructurations.

Il est apparu intéressant à votre commission de mesurer les marges nettes issues des déflations d'effectifs au regard des dépenses liées aux restructurations et des mesures catégorielles en cumulé sur la mission « Défense ».

1. Les mesures de revalorisation de la condition militaire

Les personnels militaires du ministère de la défense bénéficieront, sur la période 2011-2013, de deux types de revalorisation : d'une part, celles résultant de la transposition ministérielle de dispositions générales ou de mise en oeuvre d'engagements pluriannuels, d'autre part, les mesures destinées à répondre à des besoins de gestion des ressources humaines spécifiques.

Dans la première catégorie peuvent être rangées les mesures suivantes :

- la troisième et dernière annuité de la revalorisation des grilles indiciaires des militaires, commencée dans le cadre de la précédente programmation budgétaire triennale et qui concernera, en 2012, les officiers supérieurs ;

- l'extension aux militaires pacsés du régime indemnitaire des militaires mariés ;

- la revalorisation indiciaire de la catégorie B ;

- la réforme de la catégorie A. La revalorisation de l'indice plafond de la catégorie B appelle le relèvement du bas de la grille indiciaire de la catégorie A ;

- le pécule pour les officiers de carrière. Dans le cadre du dispositif d'aides au départ des militaires, des pécules contingentés et attribués sous certaines conditions, sont accordés aux officiers de carrière.

Parmi les mesures de gestions spécifiques peuvent être citées :

- la revalorisation de la prime de réengagement après cinq ans des militaires du rang ;

- la revalorisation de l'indemnité de résidence à l'étranger. Le retour de la France au sein du commandement intégré de l'OTAN rend nécessaire l'envoi de centaines d'officiers à l'étranger. L'augmentation de cette prime doit aider les militaires, parfois soumis à de fortes sujétions d'ordre personnel et familial, à surmonter leurs difficultés.

Par ailleurs, pour répondre à la dangerosité de certains métiers et conserver au sein du ministère des compétences rares, il a été décidé de revaloriser certaines primes et d'en créer d'autres.

Sont prévus au titre des mesures statutaires et catégorielle 71,3 millions d'euros pour 2012

2. Une marge nette issue des déflations d'effectifs encore assez limitée

Au total, ces principales mesures financières en faveur du personnel militaire, ajoutées à quelques autres de portée plus réduite, correspondent, pour le programme 178, à une enveloppe d'environ 88,8 millions d'euros pour 2012 que l'on retrouve sous l'intitulé « Mesures catégorielles y compris grilles indiciaires » dans le tableau suivant.

Evolution des dépenses de personnel du programme 178 (titre 2)

P 178 (en M€)

LFI 2009

LFI 2010

LFI 2011

PLF 2012

Déflation

- 124,88

- 159,82

- 189,66

- 199,87

Mesures catégorielles hors grilles indiciaires

+ 15,26

+ 23,52

+ 46,42

+ 52,12

Mesures catégorielles - grilles indiciaires

+ 57,75

+ 69,72

+ 25,75

+ 19,10

GVT

- 96,98

- 88,03

- 57,01

- 49,92

Pour l'année 2012, les économies brutes générées par la réduction des effectifs sont estimées à 199,8 millions d'euros.

Si on retranche de ces économies les dépenses liées à l'accompagnement social des restructurations et aux mesures catégorielles, on peut retracer l'incidence budgétaire nette sur le titre 2 de la réduction des effectifs au regard des dépenses liées aux restructurations et des mesures catégorielles sur la mission défense.

Marges nettes issues des déflations d'effectifs

variation n/2008

2009

2010

2011

2012

Déflation des effectifs (ETPT)

- 13 009

- 21 117

- 29 027

- 36 430

Valorisation moyenne/effectif (€)

22 155

22 863

26 987

30 022

Valorisation du schéma d'emploi (en M€)

- 298,16

- 480,65

- 694,08

-916,32

Accompagnement social des restructurations

+ 122,514

+ 199,42

+ 202,97

+ 188,16

Marges nettes issues des déflations d'effectifs hors mesures catégorielles (en M€ en cumul)

- 175,65

- 281,23

- 491,12

- 728,16

Mesures catégorielles (en M€)

+ 158,09

+ 271,21

+ 366,21

+ 479,92

Dont grilles indiciaires militaires

+ 107,28

+ 188,84

+ 219,84

+ 239,95

Marges nettes issues des déflations d'effectifs (en M€ en cumul)

- 17,56

- 10,02

- 124,91

- 248,23

Dans la mesure où ces dépenses sont récurrentes, le cumul par rapport à 2008 permet de se rendre compte qu'à partir de 2011, la déflation des effectifs permet de dégager un surplus limité à 250 millions d'euros.

B. DES DÉPENSES À SURVEILLER

Parmi ces dépenses à surveiller, votre commission prête une attention particulière aux dépenses hors du territoire national en raison de leurs implications opérationnelles.

Les unités qui servent hors du territoire national recouvrent deux situations différentes : les forces prépositionnées dans des pays étrangers amis et les forces agissant dans le cadre d'une opération extérieure proprement dite, que cette opération soit placée sous commandement national ou international (ONU, OTAN, UE).

La France se caractérise par l'étendue de son dispositif puisqu'elle est présente sur quasiment tous les continents.

Si la présence de nos forces hors du territoire national a naturellement été intégrée dans la loi de programmation et dans le projet de loi de finances, trois évolutions, qui auront des conséquences en matière d'effectifs et de crédits, seront à surveiller :

- la moindre déflation des effectifs dans les territoires d'outre-mer. Compte tenu de la situation, il est vraisemblable que la diminution des effectifs soit moins importante que prévue ;

- le renforcement de notre présence à Abou Dhabi ;

- le retour de la France au sein du commandement intégré de l'Otan.

1. Une moindre déflation des effectifs dans les territoires d'outre-mer ?

Déployées dans les départements, territoires et collectivités d'outre-mer (DOM-COM), les forces de souveraineté garantissent la protection du territoire national et des installations stratégiques. Elles contribuent au maintien de la sécurité dans leur zone respective, participent au dialogue régional et concourent à la préservation des intérêts de la France en y maintenant une capacité d'intervention permanente des forces armées.

Elles sont en effet en mesure de conduire ou de participer à une opération militaire nationale ou multinationale, à être engagées dans des opérations d'urgence (assistance humanitaire, évacuations de ressortissants ou catastrophes naturelles).

Enfin, elles contribuent à l'action de l'Etat en assurant des missions de service public et participent à la stabilité et au développement des collectivités territoriales.

Elles sont réparties sur cinq implantations principales, complétées par un petit détachement maritime à Saint-Pierre et Miquelon :

- les forces armées de la zone sud de l'océan Indien (FAZSOI) ;

- les forces armées en Nouvelle-Calédonie (FANC) ;

- les forces armées en Polynésie française (FAPF) ;

- les forces armées en Guyane (FAG) ;

- les forces armées aux Antilles (FAA).

Les effectifs militaires des forces de souveraineté détaillés pour les trois armées sont donnés ci-dessous (juillet 2011) :

 

EMPLOI FORCES6(*)

TERRE

MARINE

AIR

TOTAL7(*)

FAG Guyane

34

1510

109

263

1 916

FAA Antilles

35

506

393

184

1 118

FAPF Polynésie

35

274

435

216

960

FAZSOI La Réunion /Mayotte

31

711

468

263

1 473

FANC Nouvelle-Calédonie

36

714

442

163

1 355

Saint-Pierre et Miquelon

0

-

11

0

11

TOTAL

171

3 715

1 858

1 089

6 833

Ces effectifs sont en réduction de 9 % par rapport à 2010, traduisant ainsi le début de la réorganisation des forces de souveraineté qui se concrétise par la fermeture de certaines unités et la réorganisation des soutiens. Ils prennent en compte le personnel affecté en mission de courte durée (MCD) et de longue durée (MLD).

Les coûts du titre 2 (rémunérations et charges sociales) liés aux forces outre-mer, présentés ci-dessous, agrègent les rémunérations versées au personnel civil et militaire concerné.

Prévisions de dépenses 2011

Afin de répondre aux orientations stratégiques fixées par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 et aux principes de rationalisation liés à la révision générale des politiques publiques (RGPP), la réorganisation des forces de souveraineté vise à conserver des capacités opérationnelles centrées sur les missions militaires et dimensionnées de façon strictement suffisante en fonction des risques et menaces potentiels.

Initiée dès 2008, cette réorganisation a pour objectif le ralliement de la cible en effectifs militaires en 2014 et en effectifs civils en 2020. La réduction globale des effectifs Défense entre 2008 et 2020 représentera au total 23 %.

Recentré sur les missions militaires tout en conservant une capacité d'intervenir en soutien de l'Etat, le dispositif s'organise selon une logique de théâtre autour de trois points d'appui principaux : la Guyane pour la zone Caraïbes, la Réunion pour l'océan Indien et la Nouvelle-Calédonie pour l'océan Pacifique avec des dispositifs interarmées capables d'intervenir avec des groupements tactiques interarmes et les moyens de projection aéromaritimes associés.

Un effort majeur est porté sur le dispositif des forces armées en Guyane, en raison de l'importance stratégique du centre spatial guyanais (CSG). Les Antilles et la Polynésie constituent désormais des points d'appui secondaires avec des dispositifs allégés à dominante maritime, capables d'accueillir des renforts intra-théâtre ou venant de métropole.

Parallèlement, l'adaptation des forces armées s'accompagne d'une rationalisation du soutien. Cette dernière se caractérise notamment par une mutualisation des moyens humains et matériels de soutien au sein de groupements de soutien de base de défense (GSBdD). A l'instar de la métropole, la base de défense (BdD) pilote de la Réunion a été créée en janvier 2010 et celles des quatre autres territoires le 1er janvier 2011. Leur montée en puissance s'effectuera tout au long de l'année ; elles ont vocation à être pleinement opérationnelles fin 2011.

La majeure partie des réorganisations du dispositif des forces de souveraineté sera réalisée à l'été 2012.

2. Les forces prépositionnées : la montée en puissance de la base d'Abu Dhabi
a) La France dispose de forces prépositionnées dans quatre pays.

La France dispose de forces prépositionnées dans quatre pays. Elle stationne traditionnellement des unités dans trois anciennes colonies d'Afrique avec lesquelles elle est liée par des accords de défense : le Sénégal, Djibouti et le Gabon.

Les forces présentes depuis parfois fort longtemps en Côte d'Ivoire ou au Tchad ne figurent pas dans le dispositif des forces prépositionnées, s'agissant d'opérations extérieures en cours. Une fois celles-ci terminées, nos forces auront vocation à rentrer dans leur totalité en France. De la même manière, l'Allemagne n'apparaît plus dans la liste des pays qui accueillent des forces prépositionnées. En revanche, une nouvelle implantation a été inaugurée en mai 2009 à Abou Dhabi, aux Émirats Arabes Unis.

En 2011, les évolutions majeures portent sur :

- la dissolution du 23e BIMa au Sénégal avec la constitution du pôle opérationnel de coopération des éléments français au Sénégal (POC EFS) au 1er aout 2011 ;

- le départ de la 13e DBLE de Djibouti à l'été 2011 ;

- la phase finale de la montée en puissance de l'implantation militaire française aux Emirats Arabes Unis (EAU).

Identité des unités constituant les forces prépositionnées

ARMEES?

ETATS?

TERRE

AIR

MER

Djibouti

5e RIAOM

BA 188

EC 4/33 « Corse »

ETOM 088

1 UNIMAR

Gabon

6e BIMa,
DICOM

Détachement air

 

Sénégal

Unité de coopération régionale (UCR) incluse dans le GCO

 

1 station navale,
1 ATL2
inclus dans le GCO

Emirats Arabes Unis

GTIA EAU sous
13e DBLE

BA 104

1 UNIMAR

La montée en puissance de l'implantation française aux Émirats arabes unis (+ 142 en 2010), est plus que compensée par la diminution des effectifs stationnés au Gabon (- 43) et surtout à Djibouti (- 147).

Les forces présentes dans ce pays devraient continuer à baisser dans les années à venir, jusqu'à s'établir aux alentours de 1 900 militaires.

Effectifs des forces prépositionnées au 30 juin 2010

Etats

Total

bop terre

bop
air

bop
marine

bop
soutien

autres
bop

Djibouti

2 162

750

462

2098(*)

330

411

Senegal

432

97

68

52

84

131

Gabon

983

553

49

0

108

273

Emirats arabes unis

717

334

143

41

60

139

TOTAL

4 294

1 734

722

302

582

954

Les surcoûts occasionnés par des forces prépositionnées par rapport au stationnement en métropole sont principalement de deux ordres :

- les rémunérations, dont les majorations varient selon les pays de stationnement. Le surcoût global en rémunérations et charges sociales des postes prépositionnés à l'étranger se montait, en 2008, à 144,6 millions d'euros.

Grâce à la légère diminution des effectifs, mais aussi en raison de l'augmentation des personnels de courte durée par rapport aux personnels permanents, une nette diminution a été enregistrée en 2010 : 110 millions d'euros.

Surcoût en rémunérations des forces prépositionnées

ETATS

TOTAL 2010

TERRE

AIR

MARINE

Djibouti

61,69

12,88

40,19

8,62

Senegal

24,88

4,73

14,16

5,98

Gabon

9,52

5,40

4,12

0

Emirats Arabes Unis

14,68

0,90

4,27

9,51

TOTAL

110,79

23,91

62,75

24,1

En millions d'euros

Au PLF 2012, la montée en puissance des Forces françaises aux Emirats arabes unis (FFEAU) se traduit par une mesure nouvelle en matière de titre 2, de 6 millions d'euros. Par ailleurs, la réorganisation des forces de présence en Afrique se poursuit en 2012.

- le transport, dont le coût varie selon le mode de transport retenu et la destination. Le tableau ci-après présente le coût du fret acheminé par voie maritime et aérienne en 2009 et 2010. Les coûts relatifs à la voie maritime comprennent les affrètements de navires rouliers et le recours à la voie maritime commerciale.

Année

20109(*)

201110(*)

Destination/mode de transport

Voie maritime

Voie aérienne

Voie maritime

Voie aérienne

Djibouti

2,53

0,56

0,62

0,38

Sénégal

1,02

0,13

0,44

0,09

Gabon

1,08

0,14

0,25

0,08

Emirats arabes unis

0,59

0,056

1,39

0,03

Total

5,22

0,89

2,7

0,58

6,11

3,28

En millions d'euros

Enfin, la France est redevable d'une contribution annuelle forfaitaire de 30 millions d'euros au gouvernement de la république de Djibouti, en compensation de l'implantation de forces françaises sur son territoire, conformément à la convention bilatérale du 3 août 2003, actuellement en cours de renégociation.

Cette contribution comprend :

- une part fixe de 16 millions d'euros ;

- le montant annuel forfaitaire de l'aide fournie au ministère djiboutien de la défense, destinée à l'acquisition de matériels français (5 millions d'euros) ;

- le montant annuel des actions civilo-militaires réalisées au profit de la population civile djiboutienne (0,2 millions d'euros) ;

- le montant annuel de l'impôt sur le revenu du personnel des FFDj, reversé au fisc djiboutien ;

- les taxes et prélèvements (y compris la TVA) payés par les FFDJ ;

- enfin, la somme libératoire, ou ajustement, qui correspond à la différence entre les 30 millions d'euros dus et le cumul des cinq montants cités précédemment.

Ainsi, 26,6 millions d'euros ont été inscrits au PLF 2012 pour financer cette contribution.

b) Un dispositif qui fait l'objet d'une importante réorientation

La présence militaire française en Afrique et au Moyen-Orient, traditionnellement articulée autour de quatre bases prépositionnées (Sénégal, Côte d'Ivoire, Gabon, Djibouti), fait l'objet d'une importante réorientation. En 2008, profitant de la présence des effectifs de l'opération Licorne, les 484 soldats du 43ème BIMa (Bataillon d'Infanterie de Marine) qui étaient présents de manière permanente en Côte d'Ivoire ont été pour l'essentiel rapatriés.

Au Sénégal, l'évolution du dispositif actuel des forces françaises vers un pôle opérationnel de coopération, à la demande des autorités sénégalaises, se caractérise par une diminution des effectifs de 1 200 à environ 300 militaires. Le but est de développer une structure réduite, dont l'organisation interarmées sera innovante, et qui aura pour mission principale la coopération militaire régionale. Les unités qui ne seront plus déployées au Sénégal devraient être, à terme, le 23ème bataillon d'infanterie de Marine (BIMa) et l'engin de débarquement d'infanterie et de chars (EDIC) Sabre.

Les forces françaises prépositionnées au Gabon, environ un millier d'hommes, n'ont pas vocation à quitter ce pays, conformément aux souhaits des autorités locales.

La base de Djibouti est confirmée en tant que base opérationnelle sur la façade Est de l'Afrique.

La négociation des accords de défense et celle de la convention fiscale de 2003 détermineront le niveau de la déflation des effectifs des forces françaises à Djibouti (FFDj) qui devrait faire baisser mécaniquement la participation financière. Concernant l'hôpital Bouffard, les modalités de son éventuelle reprise par les Djiboutiens sont partie intégrante des négociations sur les accords de défense.

En 2011, après le départ de la 13ème DBLE, l'armée de terre disposera, à Djibouti, du 5e RIAOM (Régiment interarmes outre mer), qui fait partie des Troupes de Marine, ainsi que d'un détachement de l'ALAT, qui met en oeuvre 5 Puma et 2 Gazelle

Enfin, depuis 2008, la France dispose d'une implantation interarmées à Abou Dhabi, aux Émirats Arabes Unis.

L'implantation militaire française aux Emirats Arabes Unis (IMFEAU) est la première base militaire française créée à l'étranger depuis de nombreuses années.

La base, devenue opérationnelle en mai 2009, a été entièrement construite et financée par le pays d'accueil. Elle s'articule autour de trois implantations :

- dans le port de commerce Mina Zayed d'Abou Dhabi, une base navale et de soutien susceptible d'accueillir des bâtiments de gros tonnage a été construite. À proximité immédiate, plusieurs bâtiments abritent l'état-major des forces françaises, des chambres pour les militaires de passage, un hangar pour hélicoptères ainsi qu'une infirmerie qui sera ultérieurement transformée en hôpital de niveau 2. La marine dispose également de facilités pour les escales de ses bâtiments à Fujaïrah, sur la côte est des Émirats ;

- sur la base aérienne émirienne d'Al-Dhafra, à 45 minutes du centre d'Abou Dhabi, la base aérienne 104 de l'armée de l'air peut accueillir sept chasseurs dans des abris protégés du soleil, ainsi que deux gros porteurs. Actuellement, seuls trois chasseurs Mirage 2000-5 sont déployés ;

- à l'extérieur de la ville, dans le camp militaire émirien de Zayed military city, l'armée de terre dispose d'un centre d'entraînement où sont reconstitués des décors permettant un entraînement au combat dans des conditions particulièrement réalistes.

L'implantation française compte désormais environ 670 militaires répartis de la manière suivante :

- un groupement Terre interarmes (GTIA) d'environ 330 personnes ;

- une base aérienne forte de 140 militaires,

- une base navale et de soutien d'environ 200 personnes,

- une structure de commandement et de renseignement de 60 agents.

Le développement rapide de l'activité de la base, les enjeux stratégiques de cette région et la volonté d'éviter la duplication d'états-majors, ont conduit à positionner l'amiral ALINDIEN, commandant de zone maritime de l'océan Indien et autorité d'emploi, à Abu Dhabi. En 2011, il s'est vu formellement confier les fonctions de commandant des forces françaises stationnées aux EAU.

En régime stabilisé, le coût de l'implantation devrait être de l'ordre de 75 millions d'euros par an, dont 36 millions d'euros de RCS.

3. Les forces servant en opérations extérieures : des dépenses partiellement budgétisées

Depuis une dizaine d'années, le nombre de militaires français déployés simultanément en opérations extérieures reste supérieur à 10 000. Les théâtres où notre présence militaire diminue sont généralement compensés par ceux où elle augmente : c'est le cas, ces dernières années, avec une réduction régulière de nos forces dans les Balkans, contrebalancée par une augmentation de notre présence en Afghanistan puis par notre engagement en Lybie.

En 2011, près de 13 000 hommes ont été engagés à l'extérieur avec un très large spectre de moyens déployés. Le taux d'engagement pour l'aviation de combat Air et Marine n'est pas loin d'avoir atteint le niveau maximum du contrat le plus exigeant décrit dans le Livre blanc pour la défense et la sécurité nationale (LBDSN).

D'un point de vue budgétaire, les forces servant en opérations extérieures correspondent à des dépenses partiellement budgétées.

En 2008, la provision inscrite en LFI dédiée au financement des OPEX s'est élevée à 475 millions d'euros, dont 460 millions d'euros pour le programme 178 Préparation et emploi des forces (310 millions d'euros pour le titre 2 et 150 millions d'euros pour le titre 3) et 15 millions d'euros pour le programme 152 Gendarmerie nationale (11 millions d'euros en T2 et 4 millions d'euros en T3).

Les surcoûts OPEX constatés pour 2008 ont atteint 850,9 millions d'euros (dont 20,6 millions d'euros pour le programme 152). Les surcoûts nets ont été financés par décret d'avance pour 222 millions d'euros. Dans ce même décret, des crédits d'équipement des forces ont été annulés à hauteur de 169 millions d'euros.

En 2009, la dotation inscrite en LFI était de 510 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 200 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts des OPEX ont atteint 871 millions d'euros pour le programme 178, en augmentation d'environ 5 % à périmètre constant (hors programme 152). Cette hausse tient essentiellement au renforcement du dispositif sur le théâtre afghan, à l'augmentation des dépenses de soutien au stationnement et d'entretien du personnel consacrées à la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération et au déclenchement de l'opération Atalante.

Ces surcoûts ont été partiellement financés par des ressources complémentaires, notamment provenant de remboursements de l'ONU, l'OTAN, l'UE, pour un montant total de 79 millions d'euros.

Les surcoûts OPEX nets non couverts par la provision de la LFI et par les ressources complémentaires évoquées supra ont été financés à hauteur de 227,8 millions d'euros par décret d'avance, et réouverts à hauteur de 223 millions d'euros par LFR du 30 décembre 2009. Le reliquat de 59 millions d'euros a été financé sous enveloppe par le programme 178.

En 2010, la dotation inscrite en LFI s'élevait à 570 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 260 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts OPEX ont été ramenés à 860 millions d'euros, cette légère baisse ayant pour origine la combinaison de :

- la réduction du titre 2 résultant de celle des effectifs en Afrique et au Kosovo, bien qu'atténuée par le renforcement du dispositif en Afghanistan et de la participation accrue à l'opération Atalante ;

- l'augmentation des dépenses hors titre 2, principalement consacrées au renforcement de la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération, à la mise en place (transport puis entretien) de matériels majeurs et de dernière génération (canon Caesar et hélicoptère Tigre par exemple) et la poursuite de l'opération Atalante renforcée par des moyens de l'aéronautique navale (avion patrouilleur ATL 2).

Le financement des surcoûts non provisionnés en LFI a été assuré par deux décrets d'avance qui ont couvert les insuffisances de 29 millions d'euros pour les dépenses de titre 2 et de 218 millions d'euros pour les dépenses hors titre 2. Les crédits gagés par ce décret d'avance ont été entièrement rouverts par la LFR du 30 décembre 2010.

En 2011, la dotation inscrite en LFI se monte à 630 millions d'euros dont 310 millions d'euros en titre 2 et 320 millions d'euros pour les autres dépenses.

Les surcoûts OPEX, hors opération HARMATTAN, ont été estimés à 878 millions d'euros. Le surcoût de l'opération HARMATTAN est évalué à 350 millions d'euros à la date du 1er octobre 2011. Le surcoût définitif dépendra, en particulier, de la nature et de la durée de l'intervention française.

Sur les autres théâtres, les dépenses devraient connaître une hausse modérée, principalement en Afghanistan, en raison :

- de la hausse du coût du transport stratégique (liée au fait que la France n'a pas pu bénéficier autant qu'en 2010 du contrat de transport de l'OTAN, financièrement avantageux) ;

- de la mise en place d'équipements individuels pour améliorer la protection du combattant et d'effets de combat mieux adaptés aux spécificités climatiques de cette zone.

Au Kosovo, les dépenses devraient continuer à diminuer, grâce à la poursuite du processus de posture dissuasive.

Au Liban, la baisse se poursuit également, bénéficiant de la décrue des effectifs en 2010, puis du remplacement de moyens chenillés par des moyens à roues fin 2010 et de la restructuration du contingent français courant 2011.

Le financement des dépenses supplémentaires par décret d'avance est en cours d'instruction. Il devrait couvrir les dépenses de titre 2 et hors titre 2.

En 2012, la provision en LFI s'élève à 630 millions d'euros.

Le retrait du théâtre afghan de 1 000 hommes avant la fin 2012 annoncé par le Président de la République devrait entraîner des économies. Le calendrier et les modalités de ce retrait n'étant pas précisément arrêtés, l'économie qu'il pourrait représenter ne peut pas encore être estimée. De même, pour les autres théâtres, une estimation précise des perspectives financières est prématurée.

Surcoût OPEX global et par opération

(en millions d'euros)

 

2009

2010

 

Dont

TOTAL

Dont

TOTAL

Théâtres d'opérations

RCS

Alim.

Fonct.

RCS

Alim.

Fonct.

Bosnie

1,3

0,1

0,9

2,4

0

0

0

0

Kosovo

46,3

0,4

25,4

81,8

27,4

0,3

30,3

59

Côté d'Ivoire

45,5

4,2

22,6

72,7

39,4

3,4

29,2

72

Afghanistan

126,5

12,6

201,3

387,2

151,4

9,8

243,7

469

Tchad (Épervier)

38,3

8,8

64,3

111,9

33,5

6,1

57,3

97

EUFOR Tchad

21,8

 

18,8

68,0

0,3

   

0,3

Liban

49,2

2,9

36,6

90,3

50,1

2,5

43,2

95,8

Océan Indien

5,6

0,2

13,2

21,0

14,1

 

17,4

37,2

Séisme Haïti

     

0

3,1

0,8

1,3

5,2

Autres

15,7

 

9,2

35,1

19,7

1,6

10

31,3

Total général

350,1

29,2

392,4

870,5

339

24,5

432,5

866,9

RCS : Rémunération et charges sociales ; Alim : Alimentation ; Fonct : Fonctionnement hors alimentation.

En 2009, la provision des crédits pour financer les opérations extérieures de LFI était de 510 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 200 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts des OPEX ont atteint 870 millions d'euros pour le programme 178, en augmentation d'environ 5 % à périmètre constant (hors programme 152).

Cette dernière tient essentiellement au renforcement du dispositif sur le théâtre afghan, à l'augmentation des dépenses de soutien au stationnement et d'entretien du personnel consacrées à la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération et au déclenchement de l'opération Atalanta.

Ces surcoûts ont été partiellement financés par des ressources complémentaires provenant de remboursements de l'ONU, l'OTAN, l'UE et d'autres nations pour un montant de 65 millions d'euros au titre de 2009 et un report de fonds de concours de 4 millions d'euros au titre de 2008.

Les surcoûts OPEX nets non couverts par la provision de la LFI et par les ressources complémentaires ont été financés à hauteur de 227,8 millions d'euros par décret d'avance, sans gager les crédits du programme 146 « Équipement des forces », couverts par LFR du 30/12/2009. Le reliquat de 62,9 millions d'euros a été couvert par le programme 178.

En 2010, la dotation inscrite en LFI s'élève à 570 millions d'euros dont 310 millions d'euros pour le titre 2 et 260 millions d'euros pour les autres titres. Les surcoûts OPEX devraient être ramenés à 867 millions d'euros, cette légère baisse ayant pour origine la combinaison de :

- la réduction du titre 2 résultant de celle des effectifs en Afrique et au Kosovo, bien qu'atténuée par le renforcement du dispositif en Afghanistan, et de la participation accrue à l'opération Atalanta ;

- l'augmentation des dépenses hors titre 2, principalement consacrées au renforcement de la protection du personnel engagé sur les théâtres d'opération, à la mise en place (transport puis entretien) de matériels majeurs et de dernière génération (canon Caesar et hélicoptère Tigre par exemple) et la poursuite de l'opération Atalante renforcée par des moyens de l'aéronautique navale (avion patrouilleur ATL 2).

Pour 2010, le financement des surcoûts est assuré par décret d'avance (décret 2010-1147 du 29/09/2010) et couvre une insuffisance de 218 millions d'euros pour les dépenses hors titre 2, toutes armées confondues.

Au total, rapporté au montant du coût des Opex en 2010, c'est près de 65,7  % de la dépense qui seraient financés dès le budget initial.

En 2011, la provision en LFI devrait s'élever à 630 millions d'euros.

Les mesures de réduction d'effectifs sur les théâtres africains et au Kosovo devraient produire leur plein effet. Dès lors, la dépense globale des OPEX pourrait connaître un léger tassement.

Financement des surcoûts OPEX depuis 2002

(CP, en millions d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

Surcoûts totaux Opex

852

873

867

?

Provision LFI

475

510

570

630

Taux de couverture LFI

55,8 %

58,4 %

65,7 %

 

Couverture par décret d'avance

221

228

218

 

Surcoûts non remboursés

159

140

?

 
4. Le retour de la France au sein du commandement intégré de l'OTAN : un coût non anticipé

Le retour de la France au sein du commandement intégré de l'OTAN nécessite l'envoi à l'étranger de plusieurs centaines d'officiers et de sous-officiers chargés de représenter la France au sein des instances de l'organisation.

Avant même sa pleine réintégration, la France était déjà présente dans les structures de l'OTAN avec un effectif de 161 militaires soutenus par 81 agents.

Une participation pleine et entière de la France (PPE) au sein des structures de l'OTAN nécessite de satisfaire aux règles de cette organisation, en matière de mise à disposition de personnel, mais aussi au titre de la contribution aux budgets de fonctionnement et d'investissement.

La pleine participation de la France dans l'OTAN nécessite de satisfaire aux règles de cette organisation en matière de mise à disposition de personnel et de contribution aux budgets de fonctionnement et d'investissement.

Concernant les effectifs, la France a obtenu 17 postes d'officiers généraux pour 25 étoiles OTAN. Conformément aux règles de répartition agréées à l'OTAN, cette attribution se traduit, en théorie, par une participation de l'ordre de 1 250 Français insérés au sein de la structure de commandement (NCS - NATO Command Structure). Celle-ci comprend les états majors stratégiques « Opération » (ACO), « Transformation » (ACT) et l'agence de soutien des moyens de commandement (NCSA). Cependant, compte tenu de l'absence de la participation française à la flotte AWACS de l'OTAN et du nombre réel des postes effectivement libérés par les autres Etats, cette participation théorique, à atteindre en 2012, a été ramenée à 1080 postes insérés, auxquels s'ajoutera le personnel militaire et civil (environ 20 postes) nécessaire au soutien local national ou servant dans les autres structures de l'OTAN (état-major international, centres et agences).

La montée en puissance a été planifiée sur la période 2009-2012. Elle a été néanmoins ralentie dès cette année, compte tenu des négociations sur la réforme de la NCS. Les décisions du Sommet de Lisbonne, légèrement amendées par les décisions finales sur l'empreinte géographique décidée lors de la dernière réunion ministérielle défense de juin 2011 impliquent une réduction de la cible finale, qui devrait s'établir pour la France à 925 personnes en 2012. Ce total est proche de l'effectif qui sera réalisé à l'issue du plan de mutation 2011.

En 2010, la France disposait de 788 militaires et civils affectés au sein de l'Alliance. Après le plan de mutation 2011, un effectif global d'environ 915 militaires et civils sera en place à l'OTAN (16 officiers généraux, 484 officiers, 390 sous-officiers et officiers mariniers, 23 civils et 2 militaires du rang). Cette extension du périmètre "ressources humaines servant à l'étranger" dans les structures de l'OTAN engendre un coût supplémentaire, notamment en termes de masse salariale correspondant au passage du personnel en régime d'indemnité de résidence à l'étranger (IRE). Le surcoût financier consécutif à la mise en place du personnel français dans la structure de commandement a été ainsi évalué à près de 24 millions d'euros (titre 2) en 2010 et à 43 millions d'euros en 2011.

Pour les années futures, les estimations sont de 48 millions d'euros en 2012 et d'environ 49 millions d'euros /an en régime établi. Enfin, le renforcement de la participation française dans l'OTAN nécessite la pleine participation à l'ensemble des budgets de l'OTAN (fonctionnement et investissement). La participation française au coût de fonctionnement de l'ensemble des états-majors de l'OTAN correspond à un surcoût de 8 millions d'euros/an qui sera à terme compensé par les économies attendues de la réforme en cours. Enfin, la fin de la participation « à la carte » au budget d'investissement de l'OTAN entraîne un surcoût estimé à 21 millions d'euros/an.

Au total, les surcoûts de la montée en puissance en année pleine (régime établi), hors budgets opérationnels, seront d'environ 78 millions d'euros par an.

SECTION 2 - TITRE 3

IV. PRÉSENTATION DU TITRE 3 - PRÉRATION ET EMPLOI DES FORCES

Le titre 3 regroupe les crédits consacrés au fonctionnement des armées hors personnel. Les crédits qui lui sont affectés augmentent de 5,36 % en AE de 2011 à 2012, à 6 757,19 millions d'euros, et de 5,44 % en CP, à 6 087,38 millions d'euros.

Ces crédits comportent trois éléments principaux :

a) en termes d'organisation :

Conforter le fonctionnement des 60 bases de défense qui fonctionnent depuis le 1er janvier 2011 ;

b) en termes d'entraînement des forces :

Accomplir les entraînements visant à préparer les forces aux quatre types d'intervention, définies par la loi de programme militaire (LPM) 2008/2013 :

a) participation à la gestion de crises importantes sur le territoire national, en métropole et dans un département ou une collectivité d'outre-mer (DOM-COM) ;

b) participation au règlement de deux crises moyennes hors d'Europe ;

c) participation à un conflit général majeur ;

d) gestion dans la durée de crises multiples simultanées.

c) en termes de maintenance du matériel :

Les crédits prévus pour le MCO sont en hausse de 9 % en CP (un tiers de cette hausse est due à des changements de périmètre de certaines dépenses). En plus des ressources budgétaires, le MCO devrait bénéficier en 2012 de recettes exceptionnelles issues de la cession de fréquences du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », à hauteur de 50 millions d'euros.

Votre rapporteur souhaiterait souligner que depuis 2009, les recettes exceptionnelles du ministère de la défense connaissent un décalage de près de 2 milliards d'euros entre le niveau des recettes exceptionnelles prévues et celui des recettes réalisées. Nous pouvons donc légitimement nous interroger sur le sort qui sera réservé à ces dernières en 2012.

Les autorisations d'engagement (AE) devraient suivre la hausse des CP : ces besoins en AE pluriannuelles seront accrus avec la notification prévue de marchés de soutien pour les frégates multi-missions (FREMM), les sous-marins nucléaires d'attaque (SNA), les familles de systèmes sol-air futurs (FSAF), les IPER (indisponibilités périodiques pour entretien et réparations) et l'adaptation des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE).

Lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 16 novembre 2011, M. Gérard Longuet, ministre de la défense, a précisé qu'à la suite d'amendements du Gouvernement de réduction de crédit adoptés par l'Assemblée nationale lors de la discussion du PLF 2012 :

« L'emploi des forces - le fonctionnement - c'est-à-dire le programme 178, pourtant très contraint, connaît lui aussi une baisse de 88,1 millions d'euros, sur un total de 21,9 milliards d'euros de dotation initiale. Les 11 milliards d'euros consacrés aux traitements des personnels étant incompressibles, une économie de 20 millions d'euros sera mise en oeuvre sur l'entretien programmé du matériel (EPM). Cette baisse sera partiellement compensée, compte tenu de la progression importante prévue des ressources de l'EPM au PLF, +7 %, par la perspective d'une nouvelle plus-value sur la cession des fréquences Félin de 800 MHz en 2012, voire de cessions de matériels. »

A. LES ÉVOLUTIONS GLOBALES DU TITRE 3

Titre 3 du P178 : autorisations d'engagement

2010 LFI

2011 LFI

2012 PLF

6 763,19 M€

6 413,24 M€

6 757,19 M€

Titre 3 du P178 : crédits de paiement

2010 LFI

2011 LFI

2012 PLF

5 493,43 M€

5 773,35 M€

6 087,38 M€

Évolution des autorisations d'engagement

 

2009/2010

2010/2011

2011/2012

absolue :

+ 463,36

- 349,95

+ 343,95

relative :

+ 7,36 %

- 5,17 %

+ 5,36 %

Évolution des crédits de paiement

 

2009/2010

2010/2011

2011/2012

absolue :

- 248,83

+ 279,92

+ 314,02

relative :

- 4,33%

+ 5,10%

+ 5,44%

Évolution des autorisations d'engagement

 

2010/2011

2011/2012

 

absolue

relative

absolue

relative

Action 1

+ 34,50

+ 31,24 %

+ 159,44

+ 110,00 %

Action 2

- 507,44

- 28,31 %

- 58,19

- 4,53 %

Action 3

- 470,09

- 21,70 %

+ 470,79

+ 27,75 %

Action 4

+ 219,94

+ 12,29 %

- 160,54

- 7,99 %

Évolution des crédits de paiement

 

2010/2011

2011/2012

 

absolue

relative

absolue

relative

Action 1

+ 23,80

+ 21,67%

- 9,25

- 6,92%

Action 2

- 196,02

- 13,20%

- 52,53

- 4,07%

Action 3

+ 151,76

+ 9,78%

+ 130,25

+ 7,65%

Action 4

- 125,84

- 7,22%

+ 115,90

+ 7,17%

B. ARTICULATION PAR ACTION


· Action 1 : planification et conduite des opérations

Cette action comporte trois sous actions.

Sous- action 10 « Emploi des forces »

Les crédits de titre 3 demandés au PLF 2012 d'un montant de 233,40 millions d'euros en AE et 63,40 millions d'euros en CP auront essentiellement pour but de réaliser les activités suivantes :

1. Activités internationales :

- planification et conduite des opérations impliquant les forces armées dans le monde ;

- activités d'entraînement interalliées ou régionales ;

- visites et échanges dans le cadre du rayonnement de l'enseignement militaire supérieur au niveau international ;

- missions d'exécution des actions liées à l'ensemble des mesures de vérification dans le cadre des accords de maîtrise des armements et de désarmement ;

- achèvement de la montée en puissance des forces françaises aux Émirats arabes unis et de leur structure de commandement, et poursuite de la réorganisation des forces de présence en Afrique entre Djibouti, le Gabon et le Sénégal ;

- mission permanente de prévention des crises et de coopération régionale à l'étranger pour les forces de présence ;

- préparation et conduite des opérations de lutte contre le terrorisme, de recherche de renseignement et de protection des ressortissants français.

2. Activité nationales :

- commandement organique des organismes interarmées ;

- définition des concepts et doctrines d'emploi des forces dans un contexte interarmées ;

- protection des intérêts français outre-mer par les forces de souveraineté ;

- coordination, au niveau du réseau de commandement de la défense du territoire, de l'action du ministère de la défense et des anciens combattants avec celle des autres ministères ;

- organisation d'exercices interarmées et mise en oeuvre du commandement interarmées de théâtre pour les opérations nationales ;

- passation d'un contrat pluriannuel de partenariat avec l'État relatif à la construction de navires rouliers. Ce projet explique l'importante hausse de la dotation en AE de l'action 1.

Sous-action 11 « Renseignement d'intérêt militaire »

Les crédits de titre 3 de cette sous-action demandés au PLF 2012 s'élèvent à 9,97 millions d'euros en AE/CP. La direction du renseignement militaire (DRM) et ses organismes extérieurs sont directement impliqués dans la conduite des opérations militaires. Ils contribuent aux travaux de planification opérationnelle et à ceux liés à l'anticipation des crises. En 2012, la DRM poursuit sa réorganisation, par la mutualisation des sites de recueil du renseignement.

Sous-action 14 « Système d'information et de communication »

Les crédits, d'un montant de 61,02 millions d'euros en AE et 51,02 millions d'euros en CP, seront affectés aux réseaux d'infrastructure et aux systèmes d'information de la Défense en métropole, outre-mer et à l'étranger, ainsi qu'aux organismes qui leur sont rattachés, provenant des trois armées, des services communs et du secrétariat général pour l'administration (SGA).

Ces organismes ont pour mission de gérer et de maintenir en condition des matériels de télécommunication, de communication et d'information, au profit des armées.

Cette mission s'inscrit dans les fonctions stratégiques définies par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, dont :

- la fonction « connaissance et anticipation », grâce à la maîtrise de l'information ;

- la fonction « dissuasion », en assurant la permanence des transmissions ;

- la fonction « protection », notamment en se prémunissant contre les attaques informatiques majeures ;

- la fonction « intervention », en fournissant aux forces les moyens de transmissions adaptés aux circonstances.


· Actions 2, 3 et 4 : préparation des forces terrestres, navales et aériennes

Les crédits mis en place ont pour finalité la préparation des forces avec un volume d'entraînement à réaliser. Cette préparation s'articule autour des quatre types d'intervention précédemment décrites.

V. LES GRANDS AXES DU TITRE 3 : BASES DE DÉFENSE, ENTRAÎNEMENT DES PERSONNELS, MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES MATÉRIELS

A. LA GÉNÉRALISATION DES BASES DE DÉFENSE

Le 1er janvier 2011, le déploiement de la totalité des 60 bases de défense de plein exercice a été réalisé ; 51 en métropole, 5 outre-mer et 4 à l'étranger. Ces BdD sont placées sous les ordres de l'EMA et plus spécialement du général commandant interarmées du soutien (COMIAS). Le centre de pilotage et de conduite du soutien (CPCS) organise et dirige au niveau central la mise en oeuvre de l'AGSC (administration générale et des soutiens communs).

Chaque armée est passée d'un mode de soutien qui lui était directement subordonné, à une organisation faisant du commandant de formation le bénéficiaire de prestations assurées par le GSBdD11(*) et ses échelons locaux spécialisés.

Les premières années de fonctionnement des BdD expérimentales et pilotes ainsi que les premiers mois de la généralisation des BdD semblent démontrer :

- un maintien de l'efficacité des soutiens, notamment des unités en OPEX, en dépit des difficultés transitoires inhérentes à toute réorganisation de grande ampleur ;

- un gain en personnel qui, même s'il est encore modeste, devrait augmenter significativement à échéance de trois ans, pour atteindre les cibles de déflation prévues grâce à l'harmonisation des procédures et aux systèmes d'information ;

- des économies sur les budgets de fonctionnement au fur et à mesure de la modernisation des procédures et des systèmes d'informations.

Cependant, votre rapporteur voudrait attirer votre attention sur le fait que le ministère de la Défense n'a pas établi de bilan financier des Bases de Défense. Aussi, nous sommes en droit de nous interroger sur l'efficacité économique du dispositif. En effet, la Cour des comptes, dans son référé de mars 2011, a considéré que l'utilité de cette nouvelle organisation « en terme de recentrage sur l'opérationnel et de gain de mutualisation, n'a pas été démontrée ». Il serait donc souhaitable que le ministère soit rapidement en mesure d'établir un bilan financier de la réforme des bases de défense ainsi qu'un chiffrage fiable des économies réalisées.

De son entretien, le 16 novembre 2011, avec le général Eric Rouzaud, sous-chef d'état-major « Soutien » à l'Etat-major des armées (EMA) et commandant interarmées du soutien, votre rapporteur a retenu des précisions sur l'historique de la mise en oeuvre, et le fonctionnement actuel des BdD. La prévision initiale portait sur la création de 78 BdD, or, les leçons tirées du fonctionnement des 11 bases « expérimentales » créées au 1er janvier 2009, puis des 18 bases « pilotes », au plus tard, ont montré que cette structure n'était pertinente que si elle soutenait de 3 000 à 5 000 personnes. C'est pourquoi 60 BdD ont été créées au 1er janvier 2011, dont 51 en métropole.

Parallèlement à cette réduction du nombre total de bases, leur déploiement, initialement prévu à une vingtaine par an, a été accéléré, pour éviter le fonctionnement parallèle de deux systèmes sur une longue durée.

Le périmètre géographique des formations soutenues par une BdD, fixé à une trentaine de kilomètres autour d'une base, a été abandonné pour manque de pertinence, car un des objectifs de la rationalisation du soutien que représente la création de ces bases est la recherche d'une dématérialisation maximale des procédures. En métropole, les 51 bases sont incluses dans cinq Etats-majors de soutien, s'inspirant de la localisation géographique des anciennes « zones Terre », et qui constituent des relais entre les bases et le commandant interarmées.

Le commandant de la BdD est chargé d'arbitrer les priorités en matière de soutien, en concertation avec les chefs de corps des formations soutenues. Des protocoles sont établis entre ces deux autorités pour préciser les modalités de choix de ces priorités. La diversité des prestations de soutien est décrite dans le tableau suivant :

Lexique

AGSC: administration générale et des soutiens communs

ASA: action sociale des armées

ARD: agence de reconversion de la défense

BIL: bureau interarmées du logement

CIRISI: centre interarmées des réseaux d'infrastructure et des
systèmes d'information

CMA: centre médical des armées

DIRISI: direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des
systèmes d'information de la défense

MCD: mission de courte durée

NTI: niveau technique d'intervention

OCCAR: organisation conjointe de coopération en matière
d'armement

SEA: service des essences des armées

SCA: service du commissariat des armées

SIAé: service interarmées de l'aéronautique

SID: service d'infrastructure de défense

SIMMAD: service interarmées de maintenance de l'aéronautique de
défense

SIMMT: structure intégrée du maintien en condition
opérationnelle des matériels terrestres

SMIter: service de la maintenance industrielle et terrestre

SIMu: service interarmées des munitions

SLM: service logistique de la marine

SSF: service de soutien de la flotte

USID: unité du service interarmées d'infrastructure de la
défense

Les formations en activité opérationnelle doivent, naturellement, bénéficier d'un soutien qui leur est nécessaire. En 2011, 1 150 personnes servant en OPEX, outre-mer, et sur le territoire national, soit dans le cadre de Vigipirate, soit dans celui de « l'Alerte projection » concourant à la posture permanente de sécurité (PPS), ont bénéficié du soutien requis. Le tableau ci-après décrit la répartition géographique de ces soutiens.

La création des BdD constitue une réponse à la décision découlant de la RGPP, de supprimer 54 000 postes militaires civils d'ici à 2014, ainsi qu'une réforme complète des procédures utilisées pour réaliser les soutiens de divers ordres. Leur diversité est récapitulée dans le tableau suivant :

Au total, les leçons tirées du fonctionnement des 11 bases pilotes, puis des 18 bases expérimentales ont permis d'optimiser la fonction de soutien. Ainsi, le fait qu'une seule autorité, le commandant de la BdD, dirige l'ensemble de ce domaine, auparavant disséminé dans les unités, permet d'avoir une perception globale de son fonctionnement, ainsi que des infrastructures des unités soutenues. Cependant, la Cour des Comptes, dans son référé de mars 2011, estime que les moyens d'actions dévolus aux commandants des bases de défense sont insuffisants. Elle préconise, afin de renforcer leur rôle « au-delà de ce qui a été réalisé dans l'instruction du 17 décembre 2010, [de leur donner] autorité hiérarchique sur l'ensemble des soutiens ».

Dans une des bases de défense, des rationalisations rapides ont été permises, avec, par exemple, la réduction de plus de 30 à moins de 10 des véhicules utilisés, pour un service équivalent, pour la distribution du courrier.

Des processus de soutien spécifiques à chacune des armées sont en cours d'harmonisation. Des améliorations doivent être recherchées en matière de simplification des procédures administratives, et dans le déploiement, complexe, des systèmes d'information. Enfin, la création d'un service unique du commissariat, concomitante à celle de l'introduction du logiciel CHORUS, a pu créer des difficultés pour engager des crédits, et régler des factures.

L'année 2011, qui a constitué un pic en matière opérationnelle, avec 13 500 personnes déployées sur des théâtres extérieurs, comme l'Afghanistan et la Libye, a démontré que l'efficacité du soutien n'a pas été altérée par leur réforme.

Au total, selon les autorités militaires, la réforme créant les BdD nécessiterait encore au moins deux exercices budgétaires pour être évaluée de façon pertinente, et que sa réussite passe par la stabilisation du mode de fonctionnement des bases. Les économies qu'elles permettent sont, pour l'instant, limitées au volume des personnels. Une estimation financière demande plus de recul.

L'ampleur et l'originalité que constitue la réforme créant les BdD a, cependant, une contrepartie parfois contraignante pour les personnels qui y sont engagés : la multiplication des visites effectuées et des inspections diligentées par diverses autorités, civiles ou militaires, qui témoignent d'un légitime intérêt, mais pèse parfois sur la continuité des tâches à effectuer.

B. UN FLÉCHISSEMENT DES CAPACITÉS D'ENTRAÎNEMENT AU REGARD DES OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014

Lors de son audition par la commission, le 12 octobre 2011, l'amiral Guillaud, CEMA, a précisé que :

« La nouvelle trajectoire financière, imposée par la contribution de la défense au redressement des finances publiques, et en retrait par rapport à celle prévue par la loi de programmation militaire, nous a imposé, dans un contexte de lourde restructuration, une réduction drastique de nos crédits de fonctionnement courant. Cette trajectoire nous a conduits à accentuer la préparation opérationnelle différenciée, en nous efforçant d'éviter l'écueil d'une armée à deux vitesses. »

1. L'armée de terre

Le bilan de l'activité des forces terrestres en 2009, 2010, au 1er semestre 2011 et les prévisions pour 2012 sont détaillés dans les tableaux ci-dessous.

Année

Nombre de JPAO12(*)
par homme

Nombre d'HdV
par pilote

Référentiel

2009

105

170

RAP 2010

2010

119

177,4

RAP 2010

1er semestre 2011*

59,3

87,3

DPG 2T 2011

Prévisions 2011

116

180

PAP 2012

Prévisions 2012

111

180

PAP 2012

Objectifs
LPM 2009-2014

150

180

LPM 2009-2014

Référentiel OTAN

 

180

DM 2600

* Réalisés au 1er semestre 2011 (données au 30/06/2011).

L'objectif fixé par la LPM 2009-2013 est de 150 JPAO par homme et par an et correspond à la perspective d'un engagement maximal des forces. Dans les conditions d'engagement actuelles et prévisibles pour 2012, la cible retenue se situe autour de 111 jours. Ce niveau permet de garantir la capacité d'intervention d'urgence de 5 000 hommes et l'exécution des opérations en cours ou prévisibles. En cas de nécessité, l'entraînement des unités destinées à assurer le contrat « 30 000 hommes » serait porté à 150 jours.

Le niveau d'activité et d'entraînement atteint en 2010 a été de 119 JPAO (+14 jours par rapport à 2009). Cette amélioration est due à l'augmentation des activités de préparation opérationnelle en métropole en 2010, et résulte des mesures de rationalisation des activités, d'optimisation de l'emploi des parcs de matériels de renforcement du parcours de mise en condition avant projection (MCP), et de son extension à de nouveaux bénéficiaires, ainsi que d'une meilleure appropriation de système d'information SIPREFOR13(*).

L'activité opérationnelle des pilotes de l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT) a progressé, en 2011, et s'approche de l'objectif annuel de 180 HDV. L'activité aérienne intensive réalisée au cours du deuxième semestre, du fait des OPEX, a permis de rattraper le retard enregistré en 2009, et en voie d'amélioration en 2010.

A la fin du 1er semestre 2011, les forces terrestres ont réalisé 59,3 JPAO par homme et devraient atteindre 116 pour l'année.

Avec 87,3 HdV par pilote d'hélicoptère réalisées depuis le début de 2011, l'armée de Terre devrait atteindre un niveau de 172 HdV réelles, pour un objectif LPM de 180 HdV, le complément étant réalisé en simulation.

Lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 26 octobre 2011, le général Ract-Madoux, CEMAT, a estimé que :

« Les opérations conduites cette année ont montré toute la pertinence de la préparation opérationnelle menée par l'armée de terre, notamment le principe de préparation opérationnelle différenciée.

Etroitement lié à la politique d'emploi et de gestion des parcs des équipements majeurs qui lui est associée, ce principe de réalité a permis à l'armée de terre de préparer ses unités dans les meilleures conditions possibles pour les engagements planifiés, notamment des plus durs comme c'est la cas pour l'Afghanistan, en s'appuyant sur les installations de ses centres de préparation des forces, qu'il s'agisse du CENTAC de Mailly (centre d'entraînement tactique) du CENZUB de Sissone (centre d'entraînement en zone urbaine) ou des installations de Canjuers.

Parallèlement, l'armée de terre a révisé, début 2011, son cycle de préparation opérationnelle pour permettre une meilleure respiration personnelle et professionnelle essentielle pour certains domaines de spécialités sur-sollicités par les opérations en cours. Celui-ci permet aujourd'hui d'accompagner les unités dont l'engagement est programmé, tout en laissant une part à l'engagement d'urgence et à la préparation des engagements futurs. »

« L'allègement des volumes de personnels projetés en OPEX engendrera mécaniquement une diminution du nombre de jours d'activité opérationnelle (JAO) sur les théâtres. Celle-ci doit être de facto compensée par un entraînement plus soutenu et donc par une augmentation des journées de préparation opérationnelles (JPO) conduites en métropole notamment.

Or, je constate que le budget 2012 valide parallèlement une diminution du nombre de jours de préparation et d'activités opérationnelles (JPAO = JAO+JPO) avec cent onze jours en 2012 contre cent vingt en 2010, cent seize en 2011 et probablement cent cinq en 2013.

L'armée de terre s'éloigne ainsi de la cible des cent vingt JPAO qui est le niveau adéquat pour la préparation opérationnelle de ses forces et qui faisait, jusqu'à présent, consensus.

En revanche, s'agissant des aéronefs, parce qu'il y va de la sécurité des vols, l'objectif de cent quatre-vingts heures de vol par an et par pilote sera maintenu dans l'ALAT (aviation légère de l'armée de terre) comprenant des vols sur appareils de substitution et le recours aux simulateurs. En cas de contraintes budgétaires supplémentaires, il n'y aurait pas d'autre solution que la réduction du nombre de pilotes opérationnels.

Cette question de l'entraînement est pour moi un sujet particulièrement préoccupant qui a un impact direct sur l'intérêt et l'attractivité du métier, donc sur la fidélisation. J'y serai particulièrement vigilant et j'ai déjà demandé à l'état-major d'anticiper ce phénomène de retour en garnison qui semble très vraisemblable pour une partie des unités engagés à l'extérieur. »

Ces éléments ne se comprennent que mis en perspective avec ceux d'armées comparables. Les forces armées américaines suivent un entraînement entièrement orienté vers la préparation de l'engagement sur les différents théâtres d'opération. Les brigades d'active de l'US Army (unité de base de l'engagement) ne disposant que d'un an entre deux déploiements d'un an, n'ont que 7 mois pour l'entraînement dont un séjour de quinze jours à trois semaines en brigade constituée dans l'un des deux camps nationaux, et quinze jours au Koweït avant de rejoindre les théâtres d'opérations.

Le cycle d'instruction de la Royal Army britannique se déroule sur 30 mois. L'engagement permanent est d'environ 1/3 des forces pour 6 mois, suivi d'une période de récupération de 6 mois et précédé d'une période d'alerte de 6 mois. Seul un tiers des forces s'entraîne chaque année au niveau bataillon, brigade et division.

Mais leur comparaison des niveaux d'activité doit être maniée avec prudence. Il est difficile de reconstituer des périmètres identiques de calcul, et la nature très différente des missions influe d'un pays à l'autre sur le volume des missions et de l'entraînement associé.

TYPE D'ACTIVITÉ

(par unité

et par an)

FRANCE

(2009)

FRANCE

(2010)

ROYAUME-UNI14(*)

(2010)

ALLEMAGNE

(2010)

Journées de préparation et d'activités opérationnelles (JPAO)

105

119

185 jours par cycle

85 hors OPEX

Heures de vol annuelles/ hélicoptère léger

(par machine)

280 sur gazelle

286 sur Gazelle

234 sur Gazelle

147

Heures de vol annuelles/ hélicoptère antichar

(par machine)

125 sur Tigre

137 sur Tigre

362 sur Apache

146

Heures de vol annuelles/ hélicoptère de manoeuvre

(par machine)

203 sur Puma

210 sur Cougar

226 sur Caracal

199 sur Puma

195 sur Cougar

243 sur Caracal

405 sur Lynx Mk /Army

402 sur Puma /RAF

560 sur Chinook /RAF

466 sur Merlin /RAF

430 sur seaking /RN

109

Nombre d'heures de vol/ pilote d'hélicoptère/an

170

177

200 environ

(entre 170 pour Gazelle jusqu'à 240 pour Apache)

120 à 150 heures pour les pilotes en unités projetables

Le tableau suivant compare les activités d'entraînement des unités avec celles des alliés de la France possédant des forces terrestres équivalentes : Allemagne et Royaume-Uni.

TYPE D'ACTIVITÉ

(par unité et par an)

FRANCE
(2010)

ROYAUME-UNI

ALLEMAGNE

Exercices PC/Trans corps d'armée (CA)

3

1 exercice tous les deux ans, plus si Opération ou alerte (NRF)

4

Exercices PC/Trans division

9

1 exercice PC 3 Div : Iron Triangle
1 exercice soutien PJHQ

1 exercice PC 1 Div : Flying Rhino

4

Exercices PC/Trans brigade

10

6 exercices de simulation au Combined Arms staff Trainer (CAST) par an dans le cycle 30 mois

36 exercices niveau BG

10

Exercices avec troupes

corps d'armée

0

Non planifié

5

Exercices avec troupes

division

115(*)

1 exercice par Div tous les 2 ans

JHC : pas d'exercice brigade

3

Exercices avec troupes

brigade

616(*)

Environ 10 exercices de Battle Group

6 exercices brigade par an en fonction du cycle opérationnel

13

2. La marine

L'entraînement opérationnel des unités de la marine vise à permettre d'atteindre, par étapes, la pleine capacité opérationnelle au sein d'un dispositif ou dans un environnement complexe. L'aptitude aux opérations est sanctionnée par l'attribution de la qualification opérationnelle à l'issue d'un stage de mise en condition opérationnelle (MECO). Cette qualification est entretenue et complétée lors des exercices mais également dans le cadre de l'activité normale ou en opérations.

Les objectifs de la LPM sont les suivants :

Stages MECO

1 tous les 2 ans

Maintien de la capacité opérationnelle dans des domaines spécifiques (nombre d'exercices/an)

4 « amphibie ».

3 « guerre des mines ».

2 x 6 semaines pour le groupe aéronaval.

Exercices interalliés et interarmées (nb/an)

1 exercice OTAN majeur.

1 exercice européen majeur tous les 2 ans.

5 exercices interarmées.

Ces objectifs sont dépassés s'agissant de la participation aux exercices OTAN, pour les forces déclarées au titre des NRF (NATO Response Force).

Globalement, l'entretien de la qualification opérationnelle des formations de la marine est équivalent à celui des pays étrangers comparables.

Le tableau suivant récapitule l'activité totale par type d'unité:

Année

Jours de mer par bâtiment

(bâtiment de haute mer)

Heures de vol par pilote de chasse

Heures de vol par pilote d'hélicoptère

Heures de vol par équipage de patrouille maritime

2009 (RAP 2009)

87 (97)

195 (199)

188

324

2010 (RAP 2010)

91 (103)

199(224)

218

318

Prévision 2011 (PAP 2010)

88 (97)

180 (220)

220

350

Prévision actualisée 2011 (PAP 2012)

94 (104)

203(224)

220

320

Rappel Objectifs LPM 2009-2014

100 (110)

180 (220)

220

350

L'objectif plafond de la LPM 2009-2014 - soit 100 jours de mer pour l'ensemble de la flotte et 110 jours de mer pour les bâtiments de haute mer (plus de 1 000 tonnes) n'ont pu être atteints en 2009, mais ont progressé en 2010 à 91 jours et 103 jours. En 2011, l'opération Harmattan en Libye induit une activité supérieure aux normes fixées, même si elle a, de facto, entraîné l'annulation de certains exercices nationaux et interalliés. La priorité a été donnée aux qualifications opérationnelles, notamment pour les unités déployées en opérations. Cependant, il ne faudrait pas que le déploiement des unités les plus expérimentées lors des opérations extérieures entraîne une baisse trop importante des activités d'entraînement des personnels les plus jeunes. La formation des jeunes recrues doit être une priorité pour 2012 et un point de vigilance.

Lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 12 octobre 2011, l'amiral Bernard Rogel, chef d'état-major de la marine, a précisé que :

« Ce fort engagement en Libye a conduit à effectuer un certain nombre d'arbitrages entre les opérations. Toutes les demandes, notamment certaines prévues au contrat opérationnel de la marine, n'ont pu être honorées, dont l'interruption ou l'annulation d'exercices interalliés ou nationaux.

Outre le contrat opérationnel, c'est la préparation des forces qui peut être affectée par l'absence de moyens disponibles. Même si l'effet n'est pas immédiat, 9 exercices dits de « savoir-faire supérieur » ont ainsi été annulés cette année, dont un exercice majeur de lutte anti-sous-marine, un exercice majeur amphibie et un exercice de certification OTAN, alors que celle-ci est essentielle à la qualification de nos états-majors embarqués, précisément pour leur permettre de remplir leurs fonctions dans une force interalliée. »

Les arbitrages évoqués portent sur l'annulation de ces neufs exercices, et, surtout, sur le retrait des SNA engagés en Libye d'autres zones stratégiques.

Pour 2012, les objectifs restent ceux de la LPM.

Pour les pilotes et équipages de l'aéronautique navale, en 2010, les objectifs ont été atteints ou légèrement dépassés, à l'exception des équipages de patrouille maritime qui restent en deçà des objectifs LPM en raison de la faible disponibilité du parc.

La pression opérationnelle du premier semestre 2011 s'est traduite par une activité soutenue pour les équipages opérationnels les plus qualifiés. Parallèlement, l'activité d'entraînement des bases arrière a pâti d'un encadrement réduit compte tenu du fort engagement en opérations des pilotes et des équipages les plus qualifiés.

Eléments de comparaison :

TYPE D'ACTIVITE

(par unité 2009/2010)

Etats-Unis

Allemagne

Royaume-Uni

Russie

Jours de mer par bâtiment

(Bâtiments de haute mer)

n.c.

115

106

50

Heures de vol par pilote de chasse (qualifié nuit)

n.c.

Pas de d'aviation de chasse au sein de la marine

180

n.c.

Heures de vol par pilote d'hélicoptère

n.c.

120

180

n.c.

Heures de vol par équipage de patrouille maritime

n.c.

160

240

n.c.

La marine allemande :

Tout en diminuant son format, la marine allemande a renouvelé sa flotte en renforçant ses capacités de déploiements lointains. Très impliquée au sein des forces navales de l'OTAN (SNMG17(*) 1 et 2, SNMCMG18(*) 1 et 2), la marine participe également aux opérations Enduring Freedom (TF 150) et Active Endeavour, et est engagée dans la mission européenne de lutte contre la piraterie Atalanta. En ayant assuré, de septembre 2006 à février 2008, le commandement de la composante maritime de la FINUL (TF 448), et en y ayant déployé jusqu'à huit bâtiments simultanément, elle a fait la démonstration de sa capacité à mener des opérations loin de ses bases et à assurer efficacement le commandement tactique d'une force navale multinationale. La marine allemande possède une valeur opérationnelle qui est jugée bonne, estimée au niveau des meilleures marines des pays occidentaux. Cependant, une capacité amphibie et de transport maritime stratégique, qui lui permettrait d'être une marine dotée de moyens navals de projection, fait encore défaut à la marine allemande.

La Royal Navy :

Très ancrée au sein de l'Alliance atlantique, elle fournit des éléments au profit des forces permanentes de l'OTAN que sont la SNMG 2 et la SNMCMG 1. La SNMG2 (alternativement avec la SNMG1) est également engagée dans la lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes (opération Ocean Shield).

La Royal Navy est très présente dans le golfe Arabo-persique (GAP), le golfe d'Oman et le golfe d'Aden, où les bâtiments britanniques sont intégrés aux différentes Task Forces impliquées dans le volet maritime des opérations Iraqi Freedom (OIF) ou Enduring Freedom (OEF).

Présente dans l'opération européenne Atalanta de lutte contre la piraterie, elle participe également à la lutte contre la piraterie au sein de la TF 151 (en soutien associé) et assure aussi une présence dans un cadre purement national.

Reconnue pour sa valeur opérationnelle et son adaptabilité, elle reste l'une des rares forces navales à disposer d'une capacité d'engagement dans tout le spectre opérationnel. Cependant, elle est fragilisée, depuis quelques années, par un contexte budgétaire contraint, du fait des coûts induits par les opérations extérieures.

La marine russe :

Les données sur l'activité de la marine russe ne sont pas encore disponibles pour 2010. Si l'activité reste encore inégale selon les formations (Flottes du Nord, Flotte du Pacifique, Flotte de mer Noire et Flotte de la Baltique), la marine russe maintient depuis 2008 une importante activité navale. Après le déploiement de deux groupes navals en océan Atlantique, mer Méditerranée et océan Indien au cours du premier trimestre 2009, cette hausse de l'activité de la marine russe s'est confirmée par une reprise des patrouilles de sous-marins nucléaires en dehors de la mer de Barents (mer de Norvège et océan Atlantique-ouest notamment), et par le tenue d'exercices interarmées majeurs au cours de l'automne 2009 sur les théâtres de la mer Baltique et de la zone Arctique (exercices Zapad et Ladoga-2009).

La marine russe devrait avoir maintenu un niveau d'activité important au cours de l'année 2010. A l'instar du déploiement du croiseur lance-missiles à propulsion nucléaire Piotr Velikiy (navire-amiral de la Flotte du Nord), plusieurs exercices navals d'envergure ont été conduits (exercice Vostok-2010 sur le théâtre de l'Extrême-Orient russe notamment).

Au travers de ces déploiements et exercices largement médiatisés, la Russie confirme son retour à une politique navale héritée de l'ex-URSS, politique d'affichage consistant à multiplier des déploiements dans les mers dites « chaudes » et les régions éloignées, via l'octroi de facilités navales par des pays « alliés ». Toutefois, du fait de la vétusté d'une grande partie de ses équipements et des retards importants dans les programmes d'acquisition, la marine russe ne saurait maintenir à long terme son niveau actuel d'activité en l'absence d'un renouvellement rapide et important de ses moyens navals, principalement pour la flotte de surface.

3. L'armée de l'air

L'activité de l'armée de l'air forme un continuum dans lequel instruction, entraînement et mission opérationnelle sont mêlés. C'est pourquoi les objectifs inscrits en LPM sont les valeurs globales de l'activité annuelle, sans distinction par nature. Ils sont considérés comme des seuils minimum pour préserver la sécurité des vols et la qualification opérationnelle des forces.

Année

Chasse

Transport

Hélicoptère

2009 (RAP 2009 - activités réalisées)

176

250

182

2010 (RAP 2010 - activités réalisées)

170

287

170

Prévision 2011 (PAP 2011)

180

300

200

Prévision actualisée 2011 (PAP 2012)

200

315

200

Rappel objectifs LPM 2009 - 2014

180

400

200

Le format actuel permet une répartition des charges opérationnelles entre les unités, compatible avec les besoins d'entraînement. En revanche, les objectifs d'activité sont affectés par des contraintes principalement matérielles, liées au vieillissement des parcs aériens (avions de transport, hélicoptères, ravitailleurs et flottes de combat).

En effet, la vétusté du parc d'avions de transport tactique n'a pas permis d'atteindre complètement l'objectif souhaité de préparation des forces et d'assurer une capacité quotidienne logistique suffisante en 2009 et 2010. Le plan d'actions élaboré pour les flottes C130 et C160 commence à porter ses fruits et l'activité s'est redressée en 2011, sans atteindre toutefois les objectifs de la LPM vers lesquels il est espéré de converger en 2013.

Ainsi, l'armée de l'air pratique actuellement un entraînement différencié, ce qui se traduit par une aptitude tactique non partagée par tous les pilotes au même moment.

S'agissant des hélicoptères, le vieillissement de la flotte PUMA et la gestion tendue de la micro flotte d'EC725 n'ont pas permis aux pilotes d'atteindre les objectifs d'activité en 2010. Il devient délicat de préserver pour tous les pilotes le socle d'activité tout en continuant à honorer les alertes, coûteuses en immobilisation d'appareils disponibles.

Pour l'aviation de combat, l'objectif d'activité est pratiquement atteint, mais des disparités importantes apparaissent entre les pilotes opérationnels engagés en OPEX et les pilotes à l'instruction, dont l'activité d'entraînement pâtit d'un encadrement en diminution. A cela s'ajoute la disponibilité technique insuffisante de certaines flottes. L'objectif de 180 heures de vol par an, norme fixée par l'OTAN, ne sera réalisé que pour les pilotes ayant servi en OPEX ; l'entraînement des jeunes pilotes sera réduit aux environs de 130 heures.

A cet égard, lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 18 octobre 2011, le général Jean-Paul Palomeros, chef d'état-major de l'armée de l'air, a indiqué que :

« La remarquable disponibilité de l'armée de l'air, démontrée en opérations, entre 90 % à 95 % dans la durée, n'est pas le fruit du hasard, elle résulte des investissements et des réformes entreprises et de l'engagement remarquable de notre personnel. Cet effort exceptionnel ne doit pas masquer les difficultés qu'il induit sur l'entraînement en métropole grevé par la priorité donnée aux opérations. Ainsi, cette année l'activité des jeunes équipages sera sensiblement en retrait par rapport à nos objectifs (110 à 130 heures en moyenne en 2011 pour un objectif de 180 heures). C'est pour moi, d'ores et déjà, une priorité pour 2012 et un point de vigilance. »

Comparaisons internationales :

L'activité des pilotes de chasse aux Etats-Unis est supérieure à celle des pilotes français, qui sont au niveau britannique et au niveau de la norme de l'OTAN. La qualité et l'éventail de l'entraînement des pilotes français sont cependant reconnus, puisqu'ils sont insérés couramment dans les dispositifs américains.

L'activité de nos pilotes de transport se situe entre celle des britanniques et des allemands.

TYPE D'ACTIVITE

(par unité et par an) 2009/2010

FRANCE

ETATS-UNIS

ROYAUME-UNI

ALLEMAGNE19(*)

Heures de vol par pilote de chasse

176/170

180/NC

180/NC

180/NC

Heures de vol par pilote de transport

250/287

280/NC

450/NC

200/NC

Heures de vol par pilote d'hélicoptère

182/170

NC/NC

250 sur Puma / RAF20(*)

380 sur Chinook / RAF

240 sur Merlin / RAF

120/NC

C. UN EFFORT FINANCIER AU PROFIT DU MAINTIEN DES ÉQUIPEMENTS

Le PLF 2012 se traduit pour les CP par une hausse de 9 % par rapport à 2011, après deux années en-deçà de la LFI 2009 ; un tiers de cette hausse est due à des changements de périmètre de certaines dépenses (dans un souci d'homogénéisation, transfert des dépenses d'équipement d'accompagnement (EAC) vers l'EPM pour l'entretien des munitions de la marine nationale, ainsi que celles des matériels terrestres pour l'armée de l'air). L'EPM devrait également bénéficier, en 2012, de recettes exceptionnelles issues de la cession de fréquences du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », à hauteur de 50 millions d'euros.

Chacun des chefs d'état-major a confirmé, devant la commission, les moyens financiers en hausse persistante que requiert le maintien en condition opérationnelle des équipements.

Ainsi, l'amiral Rogel a estimé sur ce point, devant la commission, que :

« Nos moyens ont été sollicités de manière exceptionnelle et requièrent aujourd'hui toute notre énergie pour le maintien et la régénération de notre potentiel.

Dans un contexte budgétaire contraint, mon premier souci sera donc d'assurer le meilleur emploi des ressources à cet effet. Cette année, le niveau d'activité de la plupart de nos grands bâtiments de combat a excédé très sensiblement les normes de la LPM comme je l'ai évoqué au début de mon propos. Il a induit un surcroît de dépenses inhabituel, évalué à moins de 100 millions d'euros sur les seuls périmètres du MCO naval et aéronaval. Les ressources du PLF 2012 sont en légère hausse par rapport à celles de 2011. Elles se partagent essentiellement entre le titre 2 (environ 1,46 milliard d'euros hors pensions) et l'entretien programmé du matériel (1,34 milliard d'euros). Cette répartition situe les grands enjeux physico-financiers du budget opérationnel de programme et met en évidence mes deux grandes préoccupations au plan budgétaire :

La maîtrise de la masse salariale tout d'abord.

Ma deuxième grande préoccupation est celle de la maîtrise des coûts du MCO sans sacrifier la disponibilité des équipements. Cette dernière est fragile. La moyenne d'âge des bâtiments est d'environ 19 ans et la flotte est disparate.

S'agissant de la flotte de surface, si la disponibilité des plateformes a atteint un niveau satisfaisant et s'y maintient (environ 70 %), la disponibilité des systèmes d'armes reste insuffisante. Un plan d'actions ciblé, mis en oeuvre avec le service de soutien de la flotte (SSF) et les commandants de force, s'attache tout particulièrement à y remédier. Les SNA ne peuvent être soutenus qu'au prix d'un gel d'activité de ces bâtiments pendant 9 mois avant leur entrée en longue période d'entretien. »

Le général Bertrand Ract Madoux, chef d'état-major de l'armée de terre, a rappelé, devant la commission, que :

« Sur le budget opérationnel de programme « Terre », je souligne la relative stabilité des crédits consacrés aux activités - 128 millions d'euros - et souligne que, cette année encore, avec 608 millions d'euros, l'essentiel des crédits hors titre deux sera consacré à l'entretien programmé des matériels, matériels dont les coûts de maintien en condition opérationnelle sont, comme vous le savez, en augmentation régulière. »

Le général Palomeros a précisé, pour sa part, que

« Les succès de nos opérations aériennes reposent sur trois piliers que nous n'avons de cesse de consolider : l'entraînement exigeant de notre personnel, l'adaptation de nos équipements et, enfin, la disponibilité de ceux-ci. Et c'est bien du MCO des matériels aéronautiques dont dépendent directement notre crédibilité opérationnelle et le moral des aviateurs ».

Les armées se sont progressivement organisées pour tenter de maîtriser ces coûts ; la chaîne de responsabilité est retracée dans le tableau suivant :

1. La SIMMAD

C'est le matériel aéronautique, le plus coûteux à entretenir, qui a conduit à la création, en 2000, de la SIMMAD (structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense), qui intègre l'ensemble des matériels de ce type, quelle que soit leur armée d'origine.

La maîtrise des coûts du MCO passe par les axes suivants :


· allongement de la durée moyenne des contrats ;


· négociation et adaptation au plus juste des exigences clients ;


· mise en concurrence systématique à chaque fois que cela est possible ;


· regroupement de marchés afin de mutualiser certaines prestations (hot line, veille d'obsolescence, management) ;


· assistance technique aux armées par recommandation d'emploi.


· optimisation du besoin en réapprovisionnement des rechanges,


· amélioration de la fiabilité des équipements,


· mobilisation des bureaux d'études industriels afin de mieux étudier et exploiter les retours d'expérience issus du terrain.

Résultats marquants obtenus

Stratégie d'allongement de la durée moyenne des contrats :

Marché

Durée

Gain constaté

Marché MSIS IV de soutien des CDC, CNOA (Flotte SIC)

7 ans

gain de 10 M€, soit 7% du marché.

équipements de compétence Thales du Rafale

10 ans

gain de 47,4 M€ (6,5%) à périmètre de soutien plus étendu.

Moteur M88 du Rafale

10 ans

gain de 145 M€ (environ 10%)

Marché « Rafale care » de Dassault

10 ans

Réduction de 10% du poste forfaitaire et de 20% des réparations, soit un gain de 150 M€.

Stratégie de mise en concurrence :

radar GRAVES21(*)

gain de 20% soit 1 M€ sur 5 ans 

E3F

gain de 34%, soit 70,4 M€ sur 4 ans

C135

gain de 49%, soit 53 M€ par an sur 12 ans

 

 

gain de 19%, soit 12 M€ sur 6ans

Falcon 50M 

gain de 35%, soit 19,5 M€ sur 6 ans

Stratégie de mutualisation des contrats :

Mutualisation du soutien des moteurs du C160 Transall (armée de l'air) et des Atlantique 2 (aéronautique navale)

Le contrat SNECMA notifié en 2010 pour une durée de 15 ans a permis un gain économique évalué à 10% par rapport au marché précédent, soit 87 M€ sur 15 ans

Regroupement marché de soutien du centre de gestion radio HF TAM TAM - marché de soutien des antennes 

Non évalué

- marché de soutien des CLA24(*) et achat de rechanges NTI2 pour les radars

 

Non évalué

Marché de gestion optimisée du MCO des OAE du Transall jusqu'à la fin de vie du parc (Explorer C160)

A périmètre égal, économie d'environ 7%, soit 14,5 M€ de gains.

Stratégie d'expertise de la SIMMAD

Falcon 10 : passer de 6 à 5 avions en ligne pour 2000h

gain de l'ordre de 1M€ à 1,5M€, à activité égale par stockage de 1 ou 2 appareils

2. Le SSF

La même année, la marine a créé le service de soutien de la flotte (SSF) qui assure la maîtrise d'ouvrage déléguée du MCO25(*) naval. Il s'appuie sur les capacités d'expertise de la DGA (attributions de direction technique et d'autorité de conception du matériel naval) et agit en interaction avec les autres maîtrises d'ouvrage déléguées, qu'elles relèvent des armées (direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense), du SGA (service d'infrastructure de la défense) ou de la DGA (direction des opérations).

Le SSF se compose d'une direction centrale basée à Paris, de deux directions locales à Toulon et à Brest, au plus près des activités d'entretien, et d'antennes situées à Cherbourg et outre-mer (Papeete, Nouméa, Fort-de-France et la Réunion) en charge des navires de ces ports et rattachées à la direction locale de Brest.

Dans le cadre des réorganisations des armées, les activités pyrotechniques du SSF ont été transférées en mars 2011 au service interarmées des munitions (SIMu). La station d'essais des combustibles et lubrifiants de la flotte à Toulon, qui assure l'expertise des fluides pétroliers des navires en service ou nouveaux et qui est subordonnée au SSF, rejoindra le service des essences des armées en 2012.

Le SSF s'est orienté vers une fonction de maîtrise d'ouvrage déléguée en diminuant ses effectifs (1 570 personnes en 2003 à 1 250 personnes fin 2010), conformément à des schémas directeurs par fonction (expertise technique, rechanges...) et à une organisation matricielle par métiers (expert technique, acheteurs, finances...).

Lorsque le transfert administratif du personnel vers le SIMu sera effectif courant 2011, il restera au SSF 850 personnes.

Le SSF s'est attaché à renforcer le management des arrêts techniques à évaluer le coût des moyens militaires de soutien en vue de les adapter au juste besoin et à consolider le déploiement de SIGLe26(*), qui sera interfacé avec le système d'information interministériel CHORUS le 1er janvier 2012.

Depuis le changement de statut de DCN en 2003, le SSF est responsable de l'ensemble des stocks de rechanges navals détenus dans les magasins des bases navales. Un travail d'apurement de ces stocks se poursuit avec le concours du service logistique de la marine, chargé du magasinage des rechanges navals.

Le SSF contribue également à l'adaptation de la maintenance des nouveaux bâtiments à équipage réduit, comme les FREMM. L'arrivée des bâtiments futurs et la complexité croissante de leurs armes, équipements et automates de conduite nécessitent une réflexion sur l'acquisition ou le renforcement de certaines compétences d'expertise, comme le coût réel du MCO des nouvelles unités.

Le renouvellement des contrats de MCO dans le cadre du projet de contractualisation du MCO naval intitulé « CAP 2008 » s'est achevé en 2010.

Les principes suivants ont été appliqués :

- objectifs de résultat incitant les industriels à proposer une optimisation des politiques de maintenance ;

- regroupement par flotte de navires similaires quel que soit leur port de stationnement ;

- allongement de la durée des contrats pour inciter l'industrie à investir et rechercher des gains de productivité ;

- allotissement adapté pour favoriser la mise en compétition et l'accès à la commande publique.

Le SSF est également chargé de contractualiser et de suivre les marchés relatifs à la déconstruction des vieilles coques et des navires en fin de vie.

3. La SIMMT

Enfin, l'armée de terre s'est dotée du SIMMT (structure intégrée pour le maintien en condition opérationnelle du matériel terrestre), en octobre 2010. Au premier semestre 2011, la SIMMT emploie 807 personnes pour un objectif final de 917. Ce déficit est essentiellement lié au décalage entre l'organisation et le transfert des effectifs.

L'enjeu essentiel consiste à assurer le MCO des matériels terrestres des armées ainsi que des services tels que les organismes interarmées (bases de défense), le SIMu27(*), le SEA28(*), la DIRISI29(*), le SID30(*), etc.

Le pilotage du MCO des matériels hors armée de terre fait l'objet d'un calendrier progressif de prise en compte jusqu'en 2014. La SIMMT est en mesure d'assurer l'acquisition des matériels complets et le pilotage budgétaire et financier en tant que responsable d'UO (unité opérationnelle) au profit des BOP d'armées.

Il reste à unifier l'expertise technique entre les armées ainsi qu'à réaliser une cartographie des « matières dangereuses » présentes dans les matériels et leurs rechanges.

La SIMMT a géré en 2010 les crédits traditionnellement alloués par l'armée de terre (409 millions d'euros en AE et 459 millions d'euros en CP), et une partie des crédits allouées par les autres armées, et le SEA (Service des Essences des Armées) pour le soutien de leurs matériels terrestres (14 millions d'euros en AE et 2,7 millions d'euros en CP).

Les résultats financiers de l'année peuvent être considérés comme satisfaisants avec un contexte budgétaire marqué par le démarrage de Chorus et la mise en oeuvre de la nouvelle chaîne budgétaire : un soutien suffisant des parcs est garanti pour les années à venir.

Les perspectives porteront sur une stratégie de contractualisation, et la consolidation des relations avec les acteurs.

La stratégie tend à inscrire les marchés de MCO terrestre dans une démarche de globalisation, de pluri-annualisation et de regroupement des besoins.

Effectif de la SIMMT Versailles au 1er semestre 2011(1) :

Catégorie

PERMANENT

RENFORT

Effectif théorique

Delta(2)

Effectif théorique

Delta

BOP 17811C

BOP 17868C(3)

BOP 17811C

BOP 17868C

BOP 17811C

BOP 17821C

BOP 17831C

BOP 17868C

BOP 17811C

BOP 17821C

BOP 17831C

BOP 17868C

OFF

237(4)

1

-3(5)

0

7

1

9

0

0

-1

-1

0

S/OFF

96

1

-1

0

0

1

39

1

0

0

-16

-1

MDR

8

0

-3

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Tot PM

341

2

-7

0

7

2

48

1

0

-1

-17

-1

PC1

83

0

-9

0

1

0

0

0

-1

0

0

0

PC2

232

0

-36

0

0

0

0

0

0

0

0

0

PC3

159

0

-70

0

2

0

0

0

-2

0

0

0

OE

39

0

34

0

0

 

0

0

0

 

0

0

Tot PC

513

0

-81

0

3

0

0

0

-3

0

0

0

Tot BOP

854

2

-88

0

10

2

48

1

-3

-1

-17

-1

Total

856

-88

61

-22

Total réalisé

768

39

Tot SIMMT Versailles

807

(1) L'effectif des sections techniques de marque, décentralisées mais rattachées à la SIMMT, n'est pas pris en compte dans ce tableau.

(2) Différence entre l'effectif effectivement réalisé et l'effectif décrit en organisation.

(3) Ne concerne que du personnel du SEA.

(4) Comprend 10 officiers de la DGA.

(5) Comprend 1 officier de la DGA.

Entretien programmé des matériels (EPM) des UO MCO Terre EMAT, EMAA et EMM

Hors Titre 2 (en M€ courants)

Crédits consommés 1er semestre 201131(*)

AE

CP

UO 0178-0011-AT03 - AT03 - EMAT MCO Terre

216 583 384 €

242 488 716 €

UO 0178-0031- AA05 - EMAA MCO Terre

1 836 070 €

1 318 599 €

UO 0178-0021-MM07 - EMM MCO Terre

837 477 €

3 930 995 €

Total MCO Terre

219 256 931 €

247 738 310 €

4. Impact sur chacune des actions

Par action, les crédits se décomposent comme suit :

Action 1 « Planification des moyens et conduite des opérations »

L'activité de la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la Défense (DIRISI) est de mettre en oeuvre, soutenir et améliorer les services au profit de tout le ministère de la défense.

La DIRISI a à sa charge le maintien en condition opérationnelle :

- des réseaux IP (matériel actif et passif) ;

- des réseaux radio type PMR (radiotéléphonie privée) au profit des forces pré-positionnées et d'ambassades ;

- des onduleurs dédiés à la fonction SIC ;

- des appareils de mesure et des sondes ;

- des bancs de test ;

- la maintenance des antennes de communication ;

- l'élimination des équipements électroniques et électriques retirés du service.

Action 2 « Préparation des forces terrestres »

Pour les matériels terrestres, l'année 2012 sera marquée par la prise en compte du soutien des équipements FELIN, ainsi que par la notification du marché de soutien en service CAESAR (16 millions d'euros dont 8 millions d'euros en AE pluriannuelles). Les postes les plus importants seront le soutien des chars Leclerc, des camions de la gamme RTD (Renault Trucks Defense), des VAB (véhicules de lavant blindés), des AMX 10RCR et de FELIN.

En matière de matériels aéroterrestres, l'année 2012 verra la montée en puissance de la prise en compte du NH90 dans le périmètre du programme 178. Du fait de cette montée en puissance, et de celle du TIGRE, le besoin en AE sur ce périmètre excédera mécaniquement celui en CP.

La structure interarmées de MCO des matériels aéronautiques de la Défense (SIMMAD) s'efforce de conduire une politique volontariste d'optimisation des chaînes logistiques de soutien et de maîtrise des coûts lors de la négociation des marchés. Cette politique a permis, jusqu'à présent, de préserver une très bonne disponibilité sur les théâtres d'opérations extérieures, et d'assurer la préparation des forces en métropole dans des conditions acceptables.

Action 3 « Préparation des forces navales »

La dotation EPM de la marine permettra d'entretenir les moyens de la FOST qui participent à la dissuasion, comme les moyens classiques des forces navales, de l'aéronautique navale et des systèmes de transmission qui participent à l'ensemble des missions de la marine.

Après une année 2010 marquée par d'importants engagements pluriannuels, suivie d'une année 2011 en relative diminution, la dotation EPM en AE 2012 s'élève à 268 millions d'euros pour la passation de marchés pluriannuels.

Pour la dissuasion, les opérations couvrent l'entretien d'installations à terre, les opérations d'entretien courant des quatre SNLE, ainsi que les opérations d'entretien majeur (indisponibilité périodique pour entretien et réparations - IPER). Le prochain contrat de MCO imposera la mobilisation d'un montant important d'AE en vue de financer l'entretien majeur d'un SNLE, mais également l'adaptation de celui-ci à l'emport du nouveau missile stratégique M51. La part d'adaptation des SNLE est financée par le P146.

Les opérations relatives à l'entretien programmé du matériel aéronautique portent sur l'entretien du parc des aéronefs de l'aéronautique navale et celui des matériels aéronautique « sol » (matériels aéronautiques d'environnement, simulateurs, communication des plates-formes aéronautiques). L'EPM de la flotte navale dispose de ressources en augmentation par rapport à 2011, qui couvrent les opérations d'entretien courant et majeur des bâtiments, ainsi que les opérations de soutien transverses.

Au total, la disponibilité des matériels participant à la dissuasion, de même que celle des équipements en opération sont préservées. Néanmoins ce résultat pèse sur la disponibilité des autres matériels et équipements qui demeure insuffisante.

Action 4 « Préparation des forces aériennes »

Au titre du PLF 2012, le volume des autorisations d'engagement consacré à l'entretien programmé des matériels (EPM) s'élève à 1 191 millions d'euros : la dotation comporte 181 millions d'euros d'AE destinées à couvrir des engagements pluriannuels dont les notifications sont prévues au cours de l'année 2012. Les priorités portent sur les avions de combat avec une dotation de 373 millions d'euros (dont 160 millions d'euros pour la flotte Rafale), et sur les flottes de transport tactique (141 millions d'euros).

Les crédits de dissuasion portent sur le maintien en condition opérationnelle des matériels des forces aériennes stratégiques (les ravitailleurs C135 pour 39,6 millions d'euros en AE, et les Mirage 2000N pour 66,7 millions d'euros en AE).

La disponibilité technique des matériels est maintenue au prix d'efforts considérables et de l'implication concertée et volontariste de tous les acteurs dans la mise en oeuvre de plans d'actions ambitieux.

La question sensible des coûts croissants du MCO a fait l'objet d'un récent rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et du contrôle général des armées, paru en septembre 2011, sous le titre « Mise en condition opérationnelle des matériels militaires », qui analyse les multiples causes de cette envolée des coûts (hausse des prix des matières premières, de la main d'oeuvre, complexité croissante des équipements...), et énumère pas moins de 175 recommandations pour parvenir à leur stabilisation.

L'une des pistes, évoquée les années antérieures par le rapporteur, M. Jean-Louis Carrère, porte sur la prise en compte des opérations de maintenance dès la conception des équipements, pour les faciliter techniquement, et sur l'implication de construction avec des marchés globaux comprenant l'achat et la maintenance.

S'agissant de matériels conçus en coopération interétatique, comme l'A400M, un « soutien commun immédiat », incluant le partage de pièces de rechange et de pièces détachées, est en projet entre la France et la Grande-Bretagne.

Le tableau suivant retrace l'affectation des crédits :

ANNEXE

Crédits d'EPM et de dissuasion du programme 178 « Préparation et emploi des forces »

Autorisations d'engagement

Action

 

EPM

   

Dissuasion

 

LFI 10

Conso. 10

LFI 11

Conso 11*

PLF 12

LFI 10

Conso. 10

LFI 11

Conso 11*

PLF 12

1 « Planification des moyens et conduite des opérations »

12,2

8,8

20,5

4,9

21,6

         

2 « Préparation des forces terrestres »

841,0

568,1

545,3

320,3

576,1

         

3 « Préparation des forces navales »

1 293,7

1 126,6

913,4

449,6

1 232,0

338,3

352,0

297,3

198,6

482,0

4 « Préparation des forces aériennes »

1 002,3

699,4

1 393,3

518,9

1 191,3

120,8

89,9

104,6

46,7

106,2

Total

3 149,3

2 402,8

2 872,5

1 293,7

3 021,1

459,1

441,9

401,9

245,3

588,2

Crédits de paiement

Action

 

EPM

   

Dissuasion

 

LFI 10

Conso. 10

LFI 11

Conso 11*

PLF 12

LFI 10

Conso. 10

LFI 11

Conso 11*

PLF 12

1 « Planification des moyens et conduite des opérations »

12,3

9,1

9,9

4,4

11,6

         

2 « Préparation des forces terrestres »

552,6

571,5

562,8

311,6

580,6

         

3 « Préparation des forces navales »

870,0

938,2

933,1

425,8

1 035,8

170,0

176,9

284,3

121,6

339,0

4 « Préparation des forces aériennes »

1 006,0

1176,2

1 000,8

653,9

1 071,3

98,1

10,3

100,0

15,4

106,2

Total

2 440,9

2 695,0

2 506,6

1 395,7

2 699,3

268,1

187,2

384,3

136,9

445,2

* Arrêtée au 30 juin 2011.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport au cours de sa séance du 23 novembre 2011.

***

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission Défense dans le projet de loi de finances pour 2012, les membres du groupe socialiste s'abstenant et les membres du groupe communiste votant contre.


* 1 Les suppressions d'emplois sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces » sont réparties à raison de 80 % sur des emplois militaires et 20 % sur des emplois civils.

* 2 Le tableau présente l'évolution du plafond des emplois autorisés (PEA) du programme sur le seul titre 2 (excluant de fait les effectifs affectés à la présidence de la République et au service industriel de l'aéronautique (SIAé)) et les suppressions d'effectifs, exprimés en équivalents temps plein travaillés (ETPT). Ainsi, la colonne « déflation » présente les suppressions d'emplois programmées et la déflation exécutée en ETPT.

* 3 Evolution du plafond des emplois autorisés (PEA) sur le seul titre 2 ainsi que celle de l'effectif moyen réalisé.

* 4 « Equivalents temps plein travaillé », unité de décompte budgétaire des effectifs qui, par convention, sont présentés à mi-année.

* 5 263 au titre de l'article 4139-2 dans la fonction publique de l'État, 275 dans la fonction publique territoriale, 503 au titre des emplois réservés.

* 6 Effectifs gérés par l'état-major des armées au titre de l'emploi des forces : états-majors interarmées par exemple.

* 7 Effectif total toutes armées et services compris.

* 8 Forces spéciales incluses.

* 9 Les chiffres pour l'année 2010 sont issus du bilan CPCO 2010.

* 10 Données pour juin 2011.

* 11 Groupement de soutien des bases de défense

* 12 Dans la LPM 2009-2014, les JA par homme ont été remplacées par des journées de préparation et d'activités opérationnelles par homme (JPAO) dont le périmètre diffère sensiblement. Portant sur les formations concourant directement au contrat opérationnel de l'armée de Terre, les JPAO excluent les activités hors préparation opérationnelle (cérémonies, prestations, entretien des installations, etc.) et intègrent les journées de projection sur les théâtres d'OPEX (Opérations extérieures ), en MISSINT (Missions intérieures) (Vigipirate, Héphaïstos, etc...) et MCD (Missions de courte durée) (4 mois) : unités tournantes des forces de présence (étranger) et de souveraineté. Par ailleurs, la distinction entre sorties avec et sans matériel organique n'existe plus.

* 13 Système d'information de la préparation des forces

* 14 Les heures totales par type d'appareil sont les heures budgétisées et allouées au Joint Helicopter Command (JHC) ; elles couvrent la période d'avril 2010 à mars 2011

* 15 FTX (field training exercise) de logique métier (SIC).

* 16 FTX de logique métier (AERO, DSA, FS...)

* 17 SNMG : Standing NATO Maritime Group

* 18 SNMCMG : Standing NATO Mine Countermeasures Group

* 19 La lente montée en puissance de l'Eurofighter (1 000 hdv en 18 mois sur la base de Neuburg) et la mise en application d'une directive européenne sur les horaires de travail des fonctionnaires pénalisent l'activité aérienne de la Luftwaffe.

* 20 Données actualisées prenant en compte l'engagement important de ces matériels en Afghanistan

* 21 Veille spatiale

* 22 Avion usage gouvernemental

* 23 Haute et moyenne altitudes / basse altitude

* 24 Contrôle local d'aérodrome

* 25 Maintien en condition opérationnelle

* 26 Système d'information de la marine pour la gestion de la logistique et de la maintenance des navires

* 27 Service interarmées des munitions

* 28 Services des essences des armées

* 29 Direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense

* 30 Service d'infrastructure de la défense

* 31 Source d'information : Infocentre Chorus - Restitution « INFBUD40 » du 10 août 2011.