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Projet de loi de finances pour 2012 : Direction de l'action du Gouvernement : Mildt

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Direction de l'action du Gouvernement : Mildt ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 29 novembre 2011, sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Laurence Cohen sur l'action « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2012.

Laurence Cohen, rapporteure pour avis. - La mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt), dont le budget est d'un peu moins de 24 millions d'euros en 2012, comme en 2011, coordonne la politique gouvernementale en la matière et en définit les orientations générales. Plusieurs réformes récentes, notamment la loi « Warsmann » du 9 juillet 2010, ont renforcé l'approche patrimoniale de la lutte contre les trafiquants de drogues : le fonds de concours dont la Mildt bénéficie, alimenté par le produit de la revente des avoirs saisis aux personnes condamnées, est ainsi passé de 7,8 millions en 2008 à 21 millions en 2010. Il ne faudrait pourtant pas que sa croissance encourage l'Etat à se désengager, comme cela s'est produit entre 2009 à 2011. Surtout, sa répartition devrait être axée sur la prévention, trop souvent négligée.

L'année 2011 a été marquée par le départ controversé du directeur de l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), opérateur rattaché à la Mildt chargé du recueil et de l'analyse des données relatives à la toxicomanie. Lors de mes auditions, certains se sont inquiétés de l'indépendance de cet organisme : son conseil scientifique ne s'est pas réuni depuis 2009 et ne sera renouvelé qu'en avril prochain. Or, ses travaux ne doivent pas être entachés d'un soupçon de partialité. Pourquoi ne pas envisager une séparation complète de la Mildt et de l'OFDT afin de consacrer l'indépendance de ce dernier ?

Le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies, engagé en 2008, s'achève cette année. Ses cent quatre-vingt-treize mesures se répartissent entre prévention, communication ; information ; application de la loi, soins, insertion sociale, réduction des risques ; formation, observation, recherche ; coopération internationale. Malgré une approche équilibrée sur le papier, il s'est révélé essentiellement répressif, ce qui n'a pas empêché la résurgence de la consommation de certaines drogues. La Mildt devrait concilier l'application de la loi avec une véritable stratégie de santé publique.

Cela s'avère d'autant plus indispensable que la consommation de drogues, si elle n'est plus la même qu'il y a dix ans, ne diminue pas. Avec 1,2 million d'usagers réguliers, dont 550 000 quotidiens, le cannabis est le produit stupéfiant le plus consommé. Depuis 2002, la consommation des jeunes connaît une légère baisse mais, en 2010, un tiers des adultes déclarait en avoir déjà consommé.

Plus inquiétant, la banalisation de la cocaïne est avérée : sa consommation, en hausse depuis dix ans, a surtout concerné les jeunes adultes : en 2010, 2,5 % d'entre eux en aurait consommé, soit près de 400 000 usagers.

La consommation d'héroïne est le fait de publics fragiles et souvent jeunes. La prévention doit être renforcée, du fait des risques de surdose et de transmission des virus du sida ou de l'hépatite C.

Au total, l'usage problématique de drogues concerne 230 000 personnes, dont 74 000 usagers mensuels d'héroïne et 81 000 usagers mensuels par voie intraveineuse. Souvent associée à des phénomènes de polytoxicomanie et à des troubles psychiatriques, il affecte des populations marginalisées, dont la répression ne fait qu'aggraver les difficultés sociales.

La situation sanitaire des usagers de drogues est critique. Le taux des surdoses mortelles, qui avait baissé de 80 % entre 1994 et 1999, augmente depuis le milieu des années 2000 : plus de trois cents cas par an. Le VIH est désormais mieux dépisté et traité. En revanche, la France est confrontée à une véritable épidémie d'hépatite C. La prévalence de ce virus chez les usagers de drogues par voie intraveineuse est d'environ 60 %. Malgré la mise en place de programmes d'échange de seringues et le développement des traitements de substitution, le partage des accessoires de consommation propage cette maladie qui causerait entre deux mille et quatre mille décès par an.

Critique, la situation sanitaire au sein des prisons suscite chez bon nombre d'associations et de professionnels une indignation que je partage, de même que j'approuve le diagnostic fait par la mission commune d'information Sénat-Assemblée nationale sur les toxicomanies, dont le corapporteur était notre collègue Gilbert Barbier : la prison multiplie par dix le facteur de risques relatif à l'hépatite C. Des programmes d'échange de seringues devraient y être expérimentés et la continuité des soins pour les détenus toxicomanes garantie.

Par ailleurs, les addictions aux substances licites mériteraient d'être mieux traitées par la Mildt. Si la consommation générale d'alcool baisse, les comportements à risques augmentent, surtout chez les jeunes avec des phénomènes d'alcoolisation massive. La proportion de fumeurs quotidiens, en hausse, atteint 30 % des adultes. Le mésusage des médicaments et des traitements de substitution aux opiacés est une réalité : les personnes sous traitement devraient être accompagnées afin de détecter les comportements à risques.

La focalisation sur la répression, qui est au coeur de la politique en matière de lutte contre la drogue et la toxicomanie, peut se révéler néfaste. La lutte contre les trafiquants est certes indispensable mais il faut rappeler que la simple consommation d'une drogue reste un délit passible d'un an d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende. La Cour des comptes a sur ce point dénoncé certaines dérives des services de police : la politique du chiffre les incite à interpeller de simples consommateurs au détriment de trafics plus complexes. En conséquence, l'incarcération des usagers de drogues est repartie à la hausse, avec 2 625 peines de prison ferme prononcées en 2009 pour usage illicite. Or, cette politique répressive éloigne les toxicomanes des dispositifs de prévention et de soin.

Appuyons-nous davantage sur les associations. Leurs efforts, durant les années 1980 et 1990, pour l'échange de seringues ou les traitements de substitution, ont porté leurs fruits ; elles sont les mieux à même de toucher les populations les plus fragiles, les plus marginales et donc les moins susceptibles de bénéficier des actions de prévention officielles. Elles ont aussi demandé l'ouverture de salles de consommation supervisées, sur le modèle de ce qui a été expérimenté chez certains de nos voisins. Quoique la mission d'information interparlementaire sur les toxicomanies ne l'ait pas jugée opportune, cette question mériterait d'être traitée d'un point de vue non pas moral mais pragmatique, afin de réduire les risques pour les usagers et les nuisances pour la société. La recrudescence des conduites à risque en matière d'usage intraveineux montre la limite des politiques actuelles. C'est pourquoi une évaluation des besoins est nécessaire et des expérimentations seraient les bienvenues. Fait important, des collectivités locales de toutes sensibilités politiques sont volontaires : reste à en établir de manière concertée le cadre juridique.

Sans trancher la question, une étude de l'Inserm sur la réduction des risques infectieux chez les usagers de drogues relevait l'an dernier le caractère bénéfique de ces centres de consommation supervisés, pour les usagers comme pour la communauté. Elle contenait d'ailleurs de nombreuses autres recommandations qui ont malheureusement été passées sous silence, alors qu'elles pourraient servir au plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies 2012-2015, dont l'élaboration est en cours.

Ce travail de l'Inserm démontre les insuffisances de la politique de prévention en France. Certains départements ne disposent d'aucune structure d'accueil « à bas seuil d'exigence », c'est-à-dire ouvertes à tous les usagers de drogues, et qui permettent de dispenser d'utiles conseils. Les dispositifs existants ne correspondent pas toujours aux besoins des toxicomanes. Une politique rénovée reposant sur l'accès à la prévention et aux soins et adaptée aux nouveaux modes de consommation est donc nécessaire. Alors que le nombre de jeunes consommatrices augmente, l'Inserm souligne l'urgence d'une politique de réduction des risques spécifiques aux femmes, qui sont exposées à des risques particuliers (violence, prostitution, grossesse). Je regrette que les conclusions de ce travail scientifique de référence n'aient pas, pour l'instant, été reprises par ceux qui l'ont commandé.

Les nouvelles formes d'addiction mériteraient également une attention accrue. Ces addictions sans substance constituent une véritable question de santé publique : il y aurait à peu près autant de personnes victimes d'une addiction au jeu que d'usagers problématiques de drogues, soit environ 200 000 personnes. Les comorbidités sont fréquentes et les conséquences financières extrêmement graves pour les familles. Les addictions comportementales devraient donc entrer dans le champ de compétence de la Mildt qui, jusqu'à présent, n'a pas fait preuve d'un grand intérêt en ce domaine.

Depuis le tournant répressif pris en 2007, la priorité n'est plus donnée à la prévention ni à la réduction des risques, d'où la dégradation de la situation sanitaire. L'emprisonnement des toxicomanes ne résoudra rien et la multiplication des arrestations de consommateurs pour gonfler les statistiques policières n'est pas acceptable.

J'émets le voeu que, pour la période 2012-2015, une nouvelle orientation soit donnée à cette politique. Comme il n'est pas souhaitable de conforter les choix actuels et comme les crédits de l'Etat sont insuffisants, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la Mildt.

Jean Desessard. - Pourquoi parler de consommateurs mensuels dans votre présentation statistique ? Vous dites aussi que le nombre de fumeurs a augmenté : l'augmentation des prix du tabac n'aurait-elle donc pas été dissuasive ? Enfin, pouvez-vous nous en dire plus sur les salles de consommation supervisées mises en oeuvre à l'étranger ?

Ronan Kerdraon. - Je salue la qualité de votre rapport, madame la rapporteure. Moi aussi, j'aimerais en savoir plus sur les salles de consommation supervisées expérimentées chez nos voisins. Nous devons en effet aller un peu plus loin.

Isabelle Pasquet. - Je partage le sentiment, exposé lors de cette excellente présentation, que la politique répressive menée par la Mildt depuis 2007 n'est pas satisfaisante. Je n'ai pas voté le rapport de la mission commune d'information Assemblée Nationale-Sénat sur les toxicomanies car j'estimais qu'en matière d'expérimentation, notamment pour les salles de consommation supervisées, il fallait franchir un pas supplémentaire. Il est temps d'aborder ces sujets frontalement en évitant de refaire les erreurs qui ont pu intervenir chez nos voisins.

Christiane Demontès. - Ce rapport a le grand mérite de balayer l'ensemble des addictions. Les jeunes consomment de plus en plus tôt diverses substances qui entraînent des troubles du comportement et de la personnalité. Or, la prévention a disparu de la politique de la ville et des établissements scolaires, faute de crédits, et la réduction programmée de la médecine scolaire ne va pas améliorer les choses. Vous avez également bien fait, madame la rapporteure, d'insister sur les dangers de la consommation des produits licites, surtout chez les jeunes qui s'exposent à de graves conséquences physiques et mentales.

René-Paul Savary. - A mon tour, je salue la qualité de ce rapport en regrettant toutefois qu'il ne signale pas que les crédits augmentent très légèrement. En cette période de vaches maigres, c'est un point positif.

La drogue ne touche pas que les quartiers urbains : médecin dans une petite commune, je puis vous assurer que les addictions concernent aussi le monde rural. Comment réagir en présence de ces comportements ? Il faut susciter une prise de conscience citoyenne : signaler n'est pas dénoncer. Les travailleurs sociaux et les établissements scolaires doivent être alertés afin que la chaîne de signalisation ne connaisse pas de rupture et que ces jeunes ne restent pas isolés.

Ces produits stupéfiants ont de terribles conséquences psychiatriques : en trente ans, le nombre de jeunes schizophrènes a considérablement augmenté. L'on commence également à parler de cancers dus à la consommation de cannabis. Il ne faudrait pas que l'on attende comme on l'a fait pour le tabac, des études seraient donc plus que souhaitables.

Les nouvelles conduites addictives, c'est aussi les jeux informatiques, pour lesquels une prévention distincte reste à inventer.

Après m'être bien interrogé, je ne suis pas favorable aux salles de consommation supervisées : comme pour la sécurité routière, la prévention ne peut pas tout. A un moment, il faut aussi du répressif si l'on veut modifier les comportements. Bref, il faut trouver un juste milieu entre répression et prévention, étant entendu que celle-ci doit frapper les vendeurs, plutôt que les consommateurs.

Laurence Cohen, rapporteure pour avis. - Monsieur Desessard, les statistiques européennes font référence à des consommations mensuelles, ce qui explique les chiffres que je vous ai exposés. Pour ce qui est des fumeurs, leur nombre a effectivement augmenté de deux points entre 2005 et 2010, passant de 28 % à 30 %. La hausse du prix du tabac n'a donc pas eu l'effet escompté.

Pour ce qui concerne les salles de consommation supervisées, voici quelques chiffres : il y a quarante-cinq salles dans trente villes en Hollande, vingt-cinq dans seize villes en Allemagne, douze dans huit villes en Suisse, six dans trois villes en Espagne, une au Luxembourg et une en Norvège. L'Australie et le Canada en ont aussi, mais pas autant. Je regrette que le débat de l'an dernier se soit tout de suite porté sur le plan moral. Certes, les salles de consommation ne sont pas la solution miracle, mais des expérimentations auraient permis d'y voir plus clair et surtout de renouer le contact avec ces publics fragiles. A l'heure actuelle, la propagation de l'hépatite C est spectaculaire et il n'y a aucun suivi, contrairement à ce qui a été fait pour le sida. La prévention ne peut se borner à des messages d'informations d'un format comparable aux films publicitaires et qui n'ont d'ailleurs aucun impact sur le public concerné.

La précédente présidente de la Mildt avait à juste titre lancé une campagne intitulée « Savoir plus pour risquer moins ». Les toxicomanes doivent en effet connaître les risques pour eux-mêmes, mais aussi pour leur entourage. Or, pour prévenir, il faut du personnel compétent, pas seulement des gendarmes. Les opérations coup de poing dans les collèges sont extrêmement traumatisantes et ne peuvent s'apparenter à une politique de prévention.

On ne m'a pas parlé des effets cancérigènes du cannabis lors de nos auditions. Une étude de l'Académie de médecine révèle néanmoins l'existence d'une corrélation mais qui appellerait sans doute des recherches plus approfondies.

Claire-Lise Campion. - Je partage l'analyse de ce rapport très complet sur le mésusage des médicaments et sur le manque d'informations : on laisse trop souvent les intéressés livrés à eux-mêmes.

J'entends bien les arguments de M. Savary sur la répression, mais il est inacceptable d'augmenter le nombre d'interpellations de consommateurs de drogue à seule fin statistique.

Patricia Schillinger. - J'ai pris grand intérêt à entendre cette présentation exhaustive. Les conseils généraux, et le mien tout particulièrement, sont attachés à la prévention, mais les crédits sont en baisse et l'Etat se désengage, ce qui ne permet plus de faire de prévention en milieu scolaire. Il ne faudrait pas non plus oublier le monde de l'entreprise où des adultes, des cadres, sont touchés...

Catherine Génisson. - Toutes les professions sont touchées !

Patricia Schillinger. - Et que dire des prisons ! Certains détenus entrent sans avoir jamais consommé de drogues et ressortent dépendants ! Avez-vous entendu hier cette mère qui témoignait à la télévision et qui disait qu'il fallait se débarrasser des dealers au lance-flamme, plutôt qu'au karcher ? Certains parents n'en peuvent vraiment plus !

Jean-Louis Lorrain. - Les conseils généraux financent des programmes de prévention, mais si le périmètre de leurs missions se réduit, je crains de grandes difficultés pour les années à venir.

Que savez-vous des nouveaux produits de synthèse qui semblent très toxiques ? Le Subutex ne devient-il pas une drogue comme une autre ?

Si nous n'avons pas voulu de salles de consommation supervisées, ce n'était pas par dogmatisme ou par souci moralisateur. Mais, les frontaliers que nous sommes le savent bien, certaines politiques ont montré leurs limites, je pense en particulier à l'ouverture catastrophique des parcs aux toxicomanes en Suisse.

Le schéma de santé mentale et le travail des ARS sur la lutte contre les toxicomanies doivent s'inscrire dans des programmes de prévention et de santé publique.

Catherine Génisson. - Je reviens un instant sur la corrélation entre le cannabis et le cancer pour rappeler que le cannabis est parfois prescrit en soins palliatifs, afin de lutter contre la douleur.

Les drogues de synthèse ne sont pas toutes interdites alors qu'elles peuvent avoir des effets neurotoxiques effrayants. Je n'évoquerai pas plus avant la prévention, sinon pour souligner que la loi « Warsmann » mériterait que l'Etat y consacre plus de moyens.

La Mildt devrait tenir compte du fait qu'un toxicomane doit être suivi vingt quatre heures sur vingt quatre, ce qui implique des moyens considérables. Je comprends le cri de désespoir d'une mère rapporté par Patricia Schillinger : on ne dit pas assez que les proches, la famille d'un toxicomane, connaissent l'enfer lorsqu'ils sont confrontés à cette situation dramatique.

Anne-Marie Escoffier. - Dans les crédits de paiement de la Mildt, est-il possible de distinguer ce qui relève de la prévention ?

Je partage pleinement l'analyse selon laquelle les associations ont un grand rôle à jouer et pourtant, elles sont en train de mourir, faute de crédits.

Les addictions sont en effet de plus en variées : n'est-il pas temps de modifier les missions de la Mildt en lui donnant pour objectif de lutter contre toutes les formes d'addictions ?

Vous estimez, madame la rapporteure, qu'il faudrait détacher l'OFDT de la Mildt. Serait-ce vraiment une bonne solution ? Le lien entre les deux doit cependant être préservé. Plus important, la vocation de la Mildt est, par essence, interministérielle. Manifestement, tel n'est pas le cas aujourd'hui. Comment améliorer les choses ?

Laurence Cohen, rapporteure pour avis. - Les conséquences d'une réduction des missions des collectivités territoriales seront fort dommageables, surtout pour la prévention.

Sur les drogues de synthèse, les chimistes, véritables drug designers, ont un pouvoir d'imagination extraordinaire, ce qui leur permet de contourner les interdictions légales et d'avoir toujours une longueur d'avance sur la législation. Or, comme l'a dit Mme Génisson, ces drogues ont de très graves répercussions sur la santé physique et mentale des consommateurs.

Je n'ai pas d'éléments précis sur la répartition des crédits de la Mildt. En revanche, je dispose des chiffres concernant le fonds de concours alimenté par le produit de la revente des avoirs des trafiquants : 35 % de ces fonds reviennent à la police, 25 % à la gendarmerie, 20 % à la justice, 10 % aux douanes et 10 % aux actions de prévention. Cela se passe de commentaires.

Modifier les missions de la Mildt ? Pourquoi pas, mais il est essentiel de préserver son caractère interministériel. Il est vrai, madame Escoffier, que depuis 2007, la Mildt semble être très proche du ministère de l'intérieur et que certaines des préoccupations du ministère de la santé n'ont pas abouti, Etienne Apaire, le président de la Mildt, ne les ayant pas prises en compte.

Le conseil d'administration de l'OFDT ne s'est pas réuni depuis 2009, ce qui donne l'impression qu'il dépend de la Mildt. Or, il faut que les scientifiques puissent travailler en toute indépendance. Le départ de son ancien président a suscité des controverses. Les données fournies ne correspondaient pas aux attentes de la Mildt. Je ne veux pas polémiquer mais rappeler que nous avons besoin de chiffres objectifs pour définir des choix politiques que nous assumerons.

Annie David, présidente. - La commission souhaite-t-elle suivre l'avis de sa rapporteure et se déclarer défavorable à l'adoption des crédits de la Mildt ?

Jean-Louis Lorrain. - Nous nous abstiendrons.

Anne-Marie Escoffier. - Moi aussi car, si j'approuve le rapport, je ne puis accepter ses conclusions, faute d'information sur la répartition des crédits de la Mildt entre prévention et répression.

Suivant sa rapporteure, la commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie.