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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ville et logement ( avis - première lecture )

B. LES CHOIX CONTESTABLES DU PASSÉ ONT AUJOURD'HUI DES CONSÉQUENCES FORTES

1. L'Etat s'est en partie désengagé du financement des politiques de la ville et du logement
a) L'exemple d'Action logement

La participation des employeurs à l'effort de construction (Peec) a été créée en 1953. Depuis 1997, l'union d'économie sociale du logement (UESL), gérée par les partenaires sociaux mais dans laquelle l'Etat dispose de commissaires du Gouvernement, régule l'activité des collecteurs et gère au niveau national une partie des fonds.

Ceux-ci, au départ destinés au financement de la construction de logements sociaux pour les salariés des entreprises, ont progressivement vu leur emploi se diversifier en même temps que les marges de manoeuvre des partenaires sociaux s'amenuisaient. Aujourd'hui, la moitié des sommes collectées sont destinées au financement des aides au logement et échappent à la gestion des partenaires sociaux. Le 1 % a par ailleurs créé son propre opérateur, l'association foncière logement (AFL), chargé d'opérations d'aménagement et de construction de logements, notamment dans le cadre de la rénovation urbaine.

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a profondément réformé le 1 % logement, renommé « Action logement » par délibération du 22 juillet 2009 des partenaires sociaux lors du conseil d'administration de l'UESL.

En premier lieu, la gouvernance d'Action logement a été modifiée en vue de limiter les coûts de gestion. Le rôle des commissaires du Gouvernement auprès de l'UESL a été renforcé, celle-ci étant chargée de mettre en place un mouvement de restructuration de l'ensemble des collecteurs. Les missions de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (Anpeec) ont été recentrées sur le contrôle des acteurs de la Peec et sa gouvernance relève désormais exclusivement de l'Etat.

En second lieu, les catégories d'emploi des ressources issues de la Peec et leurs montants ne sont désormais plus définis par le biais d'accords-cadres entre l'UESL et l'Etat mais de façon unilatérale par ce dernier pour une durée de trois ans, après concertation avec les partenaires sociaux.

Le décret n° 2009-746 du 22 juin 2009 a fixé le régime des emplois d'Action logement pour la période 2009-2011, prévoyant des enveloppes annuelles minimales et maximales pour chacun.

Utilisation des ressources d'Action logement pour l'année 2011

en millions d'euros

 

Enveloppes minimales

Enveloppes maximales

en millions d'euros

Montant

%

Montant

%

Aides aux personnes physiques

985

25 %

1 415

30 %

Construction, réhabilitation, acquisition de logements locatifs sociaux et production de logements locatifs intermédiaires

1 180

30 %

1 420

30 %

Logement ou hébergement de personnes défavorisées et dépenses d'accompagnement social

297

8 %

363

8 %

Programme national de rénovation urbaine (PNRU)

770

20 %

770

17 %

Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)

95

2 %

95

2 %

Agence nationale de l'habitat (Anah)

480

12 %

480

10 %

Actions de formation et d'information

10

0 %

12

0 %

Garantie des risques locatifs (GRL)

90

2 %

110

2 %

Total

3 907

100 %

4 665

100 %

Source : décret n° 2009-747 du 22 juin 2009 relatif aux enveloppes minimales
et maximales des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Pour la période 2012-2014, les grands équilibres arrêtés par le Gouvernement, tels qu'ils sont présentés dans le « jaune » relatif à la programmation des emplois de la Peec, se répartiraient ainsi :

- 2,25 milliards d'euros seraient dédiés à des prêts directs aux salariés ;

- 2,8 milliards porteraient sur le financement de l'aide au secteur HLM ;

- en application de l'accord national interprofessionnel du 29 avril 2011 sur l'accompagnement des jeunes dans leur accès au logement, 420 millions seraient alloués au financement de 45 000 logements et hébergements sur trois ans ;

- l'AFL bénéficierait d'un financement de 600 millions sur trois ans et verrait ses interventions recentrées sur la rénovation urbaine ;

- le financement de l'Anru et de l'Anah serait assuré à hauteur de 3,25 milliards ;

- les autres interventions rassembleraient 1,55 milliard.

Ce nouveau mode de construction du schéma d'emploi de la Peec pose plusieurs difficultés. Les interventions d'Action logement prennent de plus en plus la forme de subventions et non de prêts, notamment du fait de sa participation au financement de l'agence nationale de la rénovation urbaine (Anru) et de l'agence nationale de l'habitat (Anah). Or Action logement estime que sa pérennité financière suppose que les interventions sous forme de subventions ne dépassent pas 25 % de ses ressources et par conséquent que le prélèvement au profit des agences soit plafonné à 500 millions d'euros en 2014. Si l'Etat a accepté de diminuer de 650 millions le montant des prévisions initialement effectuées pour le financement de l'Anru et de l'Anah, Action logement continue de considérer que les contraintes qui lui sont imposées dans l'utilisation de ses fonds risquent de conduire à une diminution substantielle du financement de logements sociaux. Après avoir déposé un recours gracieux, Action logement a finalement décidé d'engager une procédure de recours pour excès de pouvoir en octobre dernier auprès du tribunal administratif de Paris.

b) Le financement de l'Anru

Le désengagement de l'Etat pose particulièrement question concernant le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU).

Si, dans un premier temps, les opérations ont été tardivement engagées par rapport aux calendriers prévisionnels, ce retard est progressivement comblé. Au 31 décembre 2010, 99 % des projets de rénovation urbaine ayant fait l'objet d'une convention avaient des opérations engagées. A la même date, le taux global d'engagement de la subvention Anru, programmé pour la période 2004-2013, était de 62 %, soit une progression de dix points par rapport au 31 décembre 2009. L'accélération des engagements conduit à une montée en charge des paiements, souvent qualifiée de « bosse de l'Anru ».

Programmation des paiements annuels de l'Anru sur la période 2004-2020
(en millions d'euros)

Source : Anru

Cette situation crée des difficultés de trésorerie pour l'Anru d'autant plus fortes que l'Etat s'est progressivement désengagé du financement du programme, transférant la charge à l'UESL. La loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoyait en effet que l'Anru serait financée à parité par l'Etat et 1 % logement. Cependant, depuis la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'Etat s'est désengagé et le financement est quasi intégralement assuré par Action logement.

Si le plan de relance a permis d'assurer un financement exceptionnel à hauteur de 350 millions d'euros pour les années 2009 et 2010, principalement utilisé pour abonder des opérations sous-dotées à l'origine, des difficultés de trésorerie sont apparues dès l'année 2011. Pourtant, ainsi que le montre le graphique ci-dessus, c'est bien sur les années 2011 à 2014 que les pics de paiements devraient être atteints.

La loi de finances pour 2011 a tenté de remédier à cette situation en créant un fonds qui devrait permettre à l'agence de disposer de ressources suffisantes jusqu'en 2013. Ce fonds est alimenté par :

- une fraction de la part variable de la cotisation additionnelle versée par la CGLLS, pour 70 millions d'euros, ainsi que par une contribution sur le potentiel financier des bailleurs estimée à 175 millions ;

- une fraction du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage, prévue pour financer le Grand Paris, qui devrait être de 95 millions par an sur la période 2011-2013.

Le montant de ces recettes devrait au total s'établir à 340 millions d'euros chaque année entre 2011 et 2013. L'Anru percevra 260 millions en 2011, 200 millions en 2012 et 250 millions en 2013. Le reste des recettes viendra alimenter les aides à la pierre. Fin 2011, la trésorerie de l'Anru serait positive, à hauteur de 450 millions.

Cette solution de financement n'est cependant que temporaire et de nouvelles difficultés devraient apparaître dès 2014, alors même que le Gouvernement prévoit le lancement d'un PNRU II.

Un rapport du conseil économique, social et environnemental (CESE) publié en septembre 20111(*) a insisté sur ces enjeux financiers, demandant à ce que l'Etat tienne ses engagements en dégageant une dotation budgétaire d'1 milliard d'euros par an pour la période 2012-2015, ce qui permettrait à l'UESL de réduire sa contribution.


Le programme national de rénovation urbaine

Créé par la loi du 1er août 2003, le PNRU a pour but, sur la période 2004-2013, la construction de 250 000 logements locatifs sociaux, la réhabilitation de 400 000 logements locatifs sociaux, la résidentialisation de 400 000 logements sociaux et la démolition, si nécessaire, de 250 000 logements. Il est mis en oeuvre par l'Anru, chargée de concentrer les financements qui lui sont dédiés et de simplifier et accélérer les procédures.

Au 31 décembre 2010, le PNRU représentait un engagement financier de plus de 40 milliards d'euros, financé à hauteur de 11,25 milliards d'euros, soit 27 %, par l'Anru. Les autres financements sont assurés, pour l'essentiel, à 43 % par les maîtres d'ouvrage et 23 % par les collectivités locales.

L'Anru participe également au programme collèges dégradés à hauteur de 24 millions ainsi qu'au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés pour un montant de 150 millions. En outre, la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative relative au programme d'investissements d'avenir2(*) a confié à l'agence la mise en oeuvre du programme relatif aux « internats d'excellence et de l'égalité des chances », doté de 500 millions.

Les territoires visés par le PNRU :

- les quartiers prioritaires (dits « quartiers article 6 ») : l'article 6 de la loi du 1er août 2003 précise que ces quartiers sont ceux qui sont classés en zone urbaine sensible (Zus) et, à titre exceptionnel, des quartiers présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues. Parmi les 751 Zus, 215 sites ont été considérés comme prioritaires et ont fait l'objet d'une liste validée par le conseil d'administration de l'agence du 9 février 2005 ;

- les « quartiers supplémentaires »: le conseil d'administration de l'Anru du 12 juillet 2006 a ensuite validé 342 quartiers dits « supplémentaires » ;

- des « quartiers complémentaires » : il s'agit notamment de quartiers qui faisaient l'objet d'engagements au titre des politiques de la ville antérieures au PNRU, des quartiers contigus à des quartiers prioritaires ou à enjeu local et des quartier intégrés dans le cadre d'une convention d'agglomération.

Au 1er juin 2011, 395 projets de rénovation urbaine ont été approuvés par le comité d'engagement (dont 384 conventions signées), représentant 486 quartiers (dont 199 prioritaires) et 3,8 millions d'habitants.

Le montant moyen de chaque investissement s'établit à 111 millions d'euros dont 30 millions font l'objet d'une subvention de l'Anru. Ce chiffre global traduit des disparités entre les quartiers prioritaires et les quartiers supplémentaires, le montant des investissements étant globalement deux fois moins élevé pour ces derniers.


* 1 Rapport du Conseil économique, social et environnemental, Marie-Noëlle Lienemann, Bilan et perspectives du programme national de renouvellement urbain, septembre 2011.

* 2 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 relative au programme d'investissements d'avenir.