2. Le poids du recours aux heures supplémentaires
Dans la masse des crédits de personnel, votre rapporteure souhaite souligner l'importance prise par les heures supplémentaires et le coût des exonérations dues à la loi TEPA. Sur l'année scolaire 2010-2011 dans l'enseignement public, 511 637 heures supplémentaires-année (HSA) ont été effectuées par 232 615 enseignants du second degré. Plus d'un enseignant sur deux effectue des HSA (56 %) ; ces enseignants font 2,19 HSA en moyenne. Il faut, de plus, considérer qu'en 2010-2011 dans l'enseignement public, 5 844 827 heures supplémentaires effectives (HSE), hors dispositifs particuliers, ont été effectuées, ce qui représente en moyenne 1 heure et demie par mois et par enseignant.
Sur l'année 2010-2011, au total 1,096 milliard d'euros dans l'enseignement public et 218,4 millions d'euros dans le privé ont été consacrés au financement de l'ensemble des heures supplémentaires, soit au total plus de 1,3 milliard d'euros sur une année. Cela est du même ordre de grandeur que le remplacement des enseignants dans le second degré ou le budget de l'ensemble de l'enseignement technique agricole . Sans doute ces crédits auraient pu être mieux employés par exemple en revenant sur des suppressions de postes de titulaires sur zones de remplacement (TZR) qui ont rendu problématique le remplacement de longue durée des enseignants, comme le savent bien les fédérations de parents d'élèves, ou bien en freinant les suppressions de postes dans l'enseignement agricole public, ou encore en renforçant le taux d'encadrement dans l'éducation prioritaire, ou enfin en consolidant l'accueil des très jeunes enfants à l'école maternelle. Votre rapporteure est donc convaincue, que même dans un contexte budgétaire difficile en raison de la conjoncture internationale, les moyens sont là pour mener une autre politique avec des priorités éducatives plutôt que gestionnaires et financières.
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LE CADRE RÉGLEMENTAIRE DES HEURES
SUPPLÉMENTAIRES
a) Les Heures Supplémentaires Année (HSA) Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service . Le taux annuel de cette indemnité se calcule en divisant le traitement moyen annuel brut du grade du bénéficiaire par son maximum de service réglementaire, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par la fraction 9/13 e . Cette fraction correspond au ratio de 36/52 e , qui exprime le rapport entre la durée effective de l'année scolaire (36 semaines) et la durée de l'année civile. Depuis le 1 er septembre 1999, le montant de la 1 re HSA accomplie par les enseignants au-delà de leur ORS est majoré de 20 % (décret n°99-824 du 17 septembre 1999). Ainsi, à titre d'exemple, le taux annuel de la première heure HSA accomplie par un professeur certifié de classe normale au-delà de son maximum hebdomadaire de service (18 heures) s'élève à 1 291,21 euros, les heures supplémentaires suivantes sont rémunérées au taux annuel de 1 076,01 euros. En parallèle, le nombre d'heures supplémentaires que les enseignants peuvent être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de leur maximum hebdomadaire de service, a été ramené de deux à une (décret n° 99-880 du 13 octobre 1999). En application de la loi TEPA , le décret n° 2007-1430 du 4 octobre 2007 prévoit que les heures supplémentaires bénéficient d'une exonération d'impôt sur le revenu et d'une exonération de cotisations sociales à compter du 1 er octobre 2007. À titre d'illustration, un enseignant certifié de classe normale à 18 heures par semaine dans l'enseignement public qui effectue 2 HSA bénéficie ainsi, depuis l'application de ce dispositif, d'un supplément de rémunération d'environ 326 euros à ce titre. b) Les Heures Supplémentaires Effectives (HSE) Les HSE sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier. Il peut s'agir notamment des heures faites pour assurer le remplacement d'un enseignant absent pour une courte durée. En effet, selon les dispositions du décret n° 2005-1035 du 26 août 2005 qui fixe les conditions du remplacement des personnels enseignants du second degré absents pour une durée inférieure ou égale à deux semaines, à défaut d'enseignants volontaires, les chefs d'établissement peuvent désigner les personnels chargés d'assurer des enseignements complémentaires pour pallier une absence de courte durée. Depuis le 1 er janvier 2008, elles sont rétribuées à raison de 1/36 e d'HSA majoré de 25 % (décret n° 2008-199 du 27 février 2008) contre 15 % antérieurement. Le taux d'HSE d'un professeur certifié de classe normale dont le maximum hebdomadaire de service est fixé à 18 heures s'élève à 37,36 euros, à compter du 1 er juillet 2010. Les HSE bénéficient également du dispositif d' exonérations mis en place par la loi « TEPA ». À titre d'exemple, un enseignant certifié de classe normale à 18 heures par semaine dans l'enseignement public qui effectue 1,5 HSE bénéficie depuis l'application ce dispositif d'un supplément de rémunération d'environ 69 euros à ce titre. c) Les dispositifs particuliers Un dispositif d' accompagnement éducatif après les cours existe depuis la rentrée 2007 dans tous les collèges publics et privés sous contrat, ainsi que dans les écoles relevant de l'éducation prioritaire. Les personnels enseignants assurant l'aide aux devoirs et aux leçons au titre de l'accompagnement éducatif sont rémunérés sous forme d'HSE ou de vacations pour un montant total d'environ 96,2 millions euros pour l'année scolaire 2010-2011, correspondant à 2,6 millions d'HSE . Depuis la rentrée 2010, dans le cadre de la réforme du lycée, des stages de remise à niveau et des stages passerelles ont été organisés dans les lycées publics et privés pendant les vacances scolaires ou en cours d'année. Ces stages sont assurés dans la plupart des cas par des enseignants volontaires rémunérés en HSE. Par ailleurs, un dispositif a été mis en place pour renforcer les compétences des collégiens et des lycéens en langues vivantes. Mis en oeuvre dès la rentrée 2008, ces stages d'anglais sont offerts pendant les vacances d'hiver, de printemps et d'été. Ils se déroulent sur une semaine, à raison de trois heures par jour pendant cinq jours. Les enseignants du second degré participant à ces dispositifs sont également rémunérés en HSE. d) Les Heures d'interrogation (HI) Les heures d'interrogation dans les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) sont contingentées et proportionnelles à l'effectif des élèves inscrits dans ces classes. Elles évoluent donc en fonction des effectifs d'élèves. Seuls les enseignants effectuant tout leur service en CPGE peuvent bénéficier de l'exonération de cotisations salariales et de la défiscalisation prévues dans le dispositif « TEPA » au titre des heures d'interrogation. En 2010-2011, dans l'enseignement public, les enseignants de CPGE ont effectué 1 229 167 heures d'interrogation soit environ 4 heures hebdomadaires par enseignant dont 54 % sont exonérées. S'agissant des gains liés au dispositif d'exonérations prévu par la loi « TEPA », un professeur agrégé assurant tout son service en CPGE et effectuant 4 HI par semaine bénéficie d'un supplément de rémunération d'environ 953 euros au titre de ces heures d'interrogation. |
Source : MEN-DGESCO-DAF
Sur l'ensemble des crédits justifiés dans le PLF 2012 par la reconduction à l'identique du contingent d'heures supplémentaires, 319 millions d'euros devraient être consacrés comme l'an passé à la seule exonération de cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu conformément aux dispositions de la loi TEPA . À titre de comparaison, sont inscrits seulement 128,5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012 pour financer 30 200 emplois de vie scolaire (EVS) contre 133,8 millions d'euros consacrés en 2011 au financement de 38 000 de ces contrats aidés en moyenne annuelle. Or, les EVS sont des contrats d'insertion conclus pour une durée minimale de six mois et renouvelable pour une durée maximale de vingt-quatre mois. Ils s'adressent à des personnes éloignées de l'emploi pour préparer leur réinsertion. D'une part, dans un contexte économique dégradé, marqué par un chômage élevé, restreindre le contingent d'EVS ne peut qu'avoir des effets procycliques dommageables et détériorer encore la situation générale de l'emploi. D'autre part, parmi les EVS, ceux qui servent d'assistants aux directeurs d'école pour les décharger de tâches administratives sont particulièrement concernés par les non-renouvellements. Le fonctionnement des écoles primaires, dans lesquelles on ne cesse d'appeler à plus de pilotage pédagogique et à un élargissement des missions des directeurs, en sera nécessairement dégradé. Les choix financiers du Gouvernement se retournent ici directement à la fois contre la politique de l'emploi et contre l'accompagnement des élèves.
Le schéma d'emplois de la mission « Enseignement scolaire » pour 2012 résulte d'un arbitrage entre les heures supplémentaires et les postes, toujours plus défavorable aux seconds. La dépense au titre des heures supplémentaires est, en effet, très dynamique puisqu'elle a connu une croissance de 3,1 % par rapport à 2009-2010, et de près de 10 % par rapport à 2008-2009 . Les heures supplémentaires peuvent être utiles pour des ajustements à la marge et par définition temporaires et instables mais elles ne peuvent être l'instrument central de gestion des ressources humaines au sein de l'éducation nationale. Ce serait confondre les missions périphériques de l'éducation avec son coeur de métier. Il est probable, cependant, que l'on arrivera rapidement à un plafond d'utilisation, puisque le contingent n'est pas structurellement extensible à l'envi. Il s'agit donc d'un artifice de gestion plutôt coûteux et déconnecté de l'objectif pédagogique primordial d'amélioration des résultats des élèves . Encore une fois, la construction du budget privilégie l'optimisation de la gestion et confond la performance financière avec la performance éducative.
Plus profondément, le recours massif aux heures supplémentaires est aussi une façon de contourner insidieusement le cadre réglementaire définissant le service des enseignants, dont on découvre en passant qu'il est beaucoup plus souple que la caricature qui en est habituellement faite. Du constat que la moitié des enseignants certifiés font deux HSA en moyenne par an, il est trop facile de prévoir qu'on prépare l'extension du service sans concertation. L'ampleur du recours aux heures supplémentaires, au fur et à mesure de la poursuite des suppressions des postes, est pour votre rapporteure le signe clair d'une tension grandissante entre les besoins et les moyens, entre les missions demandées aux personnels et les ressources humaines qui y sont consacrées .