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Projet de loi de finances pour 2012 : Médias, livre et industries culturelles : audiovisuel extérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Médias, livre et industries culturelles : audiovisuel extérieur ( avis - première lecture )

N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

Fascicule 3

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES : AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR

Par Mme Claudine LEPAGE,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin, présidente ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas, secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Mme Cécile Cukierman, M. Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Marcel Rainaud, François Rebsamen, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 17) (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'histoire récente de l'audiovisuel extérieur de la France est celle d'un gâchis.

La France a mis en place depuis 30 ans des outils médiatiques visant à renforcer son influence dans le monde par le rayonnement de sa pensée, de sa culture et de sa langue :

- Radio France Internationale, radio polyglotte, dont le rattachement institutionnel a souvent varié au cours du temps, a su construire une identité et conquérir une large audience, notamment en Afrique ;

- TV5 Monde, créée dans les années 1980, a également su séduire un public francophile et francophone dans le monde entier ;

- et France 24, chaîne d'information continue internationale diffusant en trois langues a enfin été lancée en 2006, avec l'ambition de devenir la « CNN à la française ». Si elle n'y est pas parvenue, elle a néanmoins su se développer rapidement et être diffusée dans de très nombreux pays, en français, en anglais et en arabe.

Votre rapporteure considère que l'existence de trois structures différentes au service de notre action culturelle extérieure constitue indéniablement un atout, mais appelle aussi des réponses à trois problématiques :

- celle de la coexistence de ces médias complémentaires, mais aussi potentiellement concurrents ;

- celle de leur gouvernance, avec le défi de faire vivre des médias libres et indépendants au service de la politique extérieure de la France ;

- et celle de leur financement dans un contexte international très concurrentiel.

Sur ces trois points, les gouvernements ont échoué depuis 2007.

La réforme mise en place depuis 2008, avec la création de la société de l'audiovisuel extérieur de la France (AEF), holding réunissant RFI, TV5 Monde et France 24, loin d'améliorer la cohérence de la politique audiovisuelle extérieure de la France et la lisibilité de ses orientations stratégiques, objectifs visés par le Gouvernement, a au contraire affaibli chacun de ses acteurs.

Loin de constituer un giron accueillant, protecteur et dynamique, elle a engendré des déchirements, des luttes et des scandales à répétition qui ont au final très fortement hypothéqué l'avenir de notre diplomatie audiovisuelle : RFI n'a jamais connu autant de grèves et le fossé entre la direction et les équipes de la radio est béant, TV5 Monde, chaîne multilatérale s'est sentie délaissée, souvent à raison, et accepte mal ce mariage forcé avec l'AEF, et France 24, l'enfant préféré, semble être au bord de l'implosion.

La coexistence de ces trois outils n'a pas été réussie. Le mode de gouvernance a fait la preuve de son inefficacité. Le financement s'est avéré insuffisant pour faire vivre harmonieusement les trois structures.

Au-delà de ce triste constat, la question qui se pose dès lors est celle de l'avenir de l'audiovisuel extérieur de la France.

L'échec de la société de l'audiovisuel extérieur de la France est-elle liée à son existence même ou à une succession d'erreurs malencontreuses ?

Le feuilleton à rebondissements de l'AEF peut-il finir par un happy end ou doit-il aboutir à une séparation de ses membres ?

Afin que chacun puisse disposer des clefs pour répondre à ces questions, votre rapporteure s'est fixé pour mission de faire un bilan objectif de la situation de l'audiovisuel extérieur de la France, de donner un éclairage sur son avenir proche, notamment à travers l'analyse de son budget et enfin de livrer des pistes alternatives aux choix opérés par le Gouvernement.

I. L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE : L'HEURE DU BILAN

A. L'AEF : UNE NAISSANCE DIFFICILE, UNE ENFANCE TUMULTUEUSE

1. Le flou des objectifs poursuivis

Comme le notait le rapport de la Cour des comptes de 2008 sur l'audiovisuel extérieur, « la politique audiovisuelle extérieure a souffert depuis plus de 20 ans d'une rare instabilité ».

Jusqu'en 2002, TV5 et Canal France International (CFI) étaient les principaux outils de l'action audiovisuelle extérieure. Selon la Cour des comptes, cette stratégie « souffrait d'une contradiction, qui persiste à ce jour, entre la nature multilatérale de TV5 qui limite le contrôle que la France peut exercer sur la chaîne comme son identification à notre pays, et la volonté d'en faire le principal instrument d'une politique audiovisuelle extérieure nationale conçue et mise en oeuvre par la France ».

Le choix a donc été fait en 2002 de se doter d'un nouvel outil en matière d'audiovisuel extérieur, via la création d'une chaîne française d'information internationale.

a) France 24 : une chaîne née au forceps ?

Le projet de chaîne d'information internationale annoncé en 2002 a ensuite mis trois ans à se concrétiser, jusqu'à la signature en décembre 2005 de la convention entre l'État et la nouvelle société France 24.

Cependant, ce projet a rencontré dès le début des difficultés :

- tout d'abord, il était soumis à des réserves de la part du ministère des affaires étrangères qui jugeait que les coûts élevés d'une chaîne disposant d'une capacité de production propre d'information sur le modèle de CNN ou d'Al Jazira excédaient les moyens que la France pouvait allouer à sa diplomatie culturelle. Il craignait, en fait, que le projet ne se fasse au détriment des outils diplomatiques traditionnels. Comme le souligne au demeurant la Cour des comptes, « même dans le format allégé reposant principalement sur l'achat externe d'images d'information qui a finalement vu le jour, France 24 risquait d'obérer gravement le budget du ministère des affaires étrangères ». Il s'est donc efforcé de suggérer des alternatives au projet de chaîne d'information internationale au bénéfice d'une offre renforcée d'information sur TV5 ou d'une évolution volontariste de la chaîne européenne Euronews, aidée par la France jusqu'en 2002 ;

- il souffrait ensuite d'incohérences : au moment même où la France lançait France 24, elle soutenait le projet d'une télévision d'information bilingue au Maroc, Medi 1 Sat, avec une participation publique au capital de la société et un prêt conventionné de l'Agence française de développement. Là encore, la Cour des comptes a beau jeu de souligner que « les ambitions de la France en matière d'information télévisuelle internationale s'incarnaient dans un projet spécifique à destination du monde arabe, alors que le projet France 24, qui comportait une part d'émissions en arabe, était dans sa phase de définition finale ».

- il s'est en outre construit, parfois en dépit de la volonté des acteurs, au détriment des outils existants. La Cour des comptes note, à cet égard, que « la focalisation des débats stratégiques sur la télévision s'est effectuée au détriment de RFI, qui avait tenté de s'y associer en déposant conjointement avec France Télévisions un projet pour le développement de la chaîne d'informations internationale en mars 2003, qui a été écarté ».

L'un des symboles les plus frappants de ces ambigüités initiales a été le choix de confier la gestion de la chaîne à une holding privée détenue à parité entre un actionnaire public, France Télévisions et un actionnaire privé, TF1, avec un pouvoir de codécision sur les décisions stratégiques.

C'était d'autant plus étonnant que l'État assumait l'intégralité des risques financiers avec un engagement par convention à assurer sur cinq ans à la société un niveau de financement assorti d'une clause d'indexation favorable.

Cette participation contre-nature d'un groupe privé à une chaîne de service public a donc rapidement été remise en cause, non sans avoir un coût pour l'État... Ainsi, le montant initialement versé au capital de France 24 par chacun des actionnaires d'origine, TF1 et France Télévisions, était de 18 500 euros. Mais les négociations pour le rachat des parts de TF1 se sont avérées difficiles : TF1 estimait en effet la valeur de France 24 à 100 millions d'euros sur la base d'une valorisation de la société utilisant la méthode des DCF (discounted cash flow), méthode qui consiste à valoriser la société sur la base des flux financiers futurs qu'elle pourrait générer. L'État a refusé cette méthode de valorisation et est parvenu à un accord de rachat par la société Audiovisuel Extérieur de la France (AEF) de 100 % du capital de France 24 à TF1 et France Télévisions le 12 février 2009 sur la base d'une valeur totale de 4 millions d'euros, dont 2 millions d'euros versés à chacun des deux actionnaires.

b) La construction de l'audiovisuel extérieur de la France

A la suite du désormais célèbre rapport Benamou-Lévitte, le choix a été fait par le Gouvernement de rapprocher les trois acteurs de notre politique audiovisuelle extérieure, afin de « rassembler nos forces ». La question se pose de savoir si ces forces ont bien été rassemblées ou au contraire opposées.

Concrètement, la réforme de l'audiovisuel extérieur de la France s'est construite autour de la constitution de la société holding Audiovisuel Extérieur de la France (AEF), qui nécessitait des réorganisations capitalistiques complexes1(*) :

- concernant RFI, le transfert des actions de l'État à la holding est intervenu du seul fait de la promulgation de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ;

- s'agissant de TV5 Monde, la cession d'une partie des parts de France Télévisions, d'Arte France et de l'INA à la société AEF a été approuvée par arrêté le 14 mai 2009 ;

- enfin, la réorganisation capitalistique de France 24 a été achevée le 12 février 2009 et la société est désormais détenue à 100 % par la société AEF.

La société holding AEF détient ainsi 100 % de RFI et France 24, et 49 % de TV5 Monde ; celle-ci étant une entreprise multipartite, partenaire et non filiale de la holding AEF.

La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision a marqué une nouvelle étape de la réforme, en confirmant le rôle de pilotage stratégique et de coordination de l'AEF, qui est devenue la société nationale de programme chargée de l'audiovisuel extérieur de la France, et lui donne ainsi toute légitimité pour être l'instrument principal de la mise en oeuvre de cette réforme.

En conséquence :

- les crédits alloués à TV5 Monde, RFI et France 24 font désormais l'objet d'une enveloppe globale, la répartition des dotations incombant à la holding AEF ;

- AEF et ses filiales doivent répondre à des missions de service public et sont soumises à des obligations définies par un cahier des charges fixé par décret. Par ailleurs, un contrat d'objectifs et de moyens (COM), conformément à l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, doit être signé avec l'État. Il est censé définir les priorités stratégiques des sociétés de l'audiovisuel extérieur et préciser le cadre financier pluriannuel dans lequel celles-ci s'inscrivent.

La prochaine étape souhaitée par la holding AEF et soutenue par l'État est la mise en place de l'entreprise unique via une fusion absorption des filiales France 24 et RFI par la holding (voir infra).

En dépit des évolutions réglementaires et de la rapidité de la mise en place de l'AEF, votre rapporteure reste convaincue que le projet d'entreprise commune souffre d'incohérences fortes.

Selon les réponses au questionnaire budgétaire, la volonté de réformer l'audiovisuel extérieur a pour objectifs « d'améliorer la cohérence de la politique audiovisuelle extérieure de la France, la lisibilité de ses orientations stratégiques et l'efficacité de chacun de ses opérateurs. Elle doit également permettre de définir une stratégie globale, précisant les priorités des différents opérateurs en termes de développement ».

Votre rapporteure considère que ces trois objectifs sont louables mais sont des voeux pieux tant que la réponse à une question essentielle n'a pas été apportée, celle de savoir quelle est la destination finale de l'AEF.

La réflexion sur les missions de l'AEF, mais plus profondément sur l'enjeu d'une politique audiovisuelle extérieure, a été oubliée au profit de débats sur les économies résultant d'un rassemblement des structures.

Comme le note la Cour des comptes dans son rapport, c'est ainsi que la convention de subvention avec France 24 prévoyait initialement une extension de la diffusion et à d'autres langues étrangères (dont l'espagnol) « sans que ces priorités soient clairement énoncées et hiérarchisées entre elles ». S'il n'y a pas de hiérarchisation des priorités, c'est parce qu'en fait il n'y pas de priorité.

Autre signe de cet échec de la politique mise en place, le rapport précité de MM. Georges-Marc Benamou et Jean-David Lévitte considérait que la priorité de notre audiovisuel extérieur était finalement la mise en commun des sites Internet des trois médias France 24, RFI et TV5 Monde : il partait en effet du constat que l'avenir du rayonnement culturel était dans la mise en place d'outils numériques puissants et visibles. Or, il s'agit bien de la seule proposition qui n'ait pas fait l'objet d'un début de commencement de mise en oeuvre (voir, à cet égard, la page d'accueil www.aefmonde.fr).

Ce rapport, qui délivre en filigrane le constat que France 24 était une réponse à la fois trop tardive, trop peu ambitieuse et technologiquement dépassée, n'a donc finalement pas véritablement été suivi...

Votre rapporteure estime que cette difficulté pour l'État de mettre en oeuvre une politique audiovisuelle cohérente est fondamentalement liée, non pas aux structures mises en place, mais à son incapacité à leur confier des missions précisément définies : ont-elles pour objectif de diffuser un point de vue français sur le monde, d'encourager le développement du Français dans les pays non francophones, de promouvoir la culture française à l'étranger ou encore d'informer le Français établis hors de France ?

Ces missions ne sont-elles pas trop éparses, voire concurrentes, pour pouvoir être menées par un opérateur unique ?

Veut-on insister sur une logique diplomatique ou sur le rayonnement culturel, ce qui pose la question immédiate de l'autorité de tutelle : ministère des affaires étrangères ou de la culture ?

Dès lors qu'un objectif d'influence est fixé, ne risque-t-on pas de se heurter au fait qu'une politique de rayonnement étatiste n'est pas forcément compatible avec les principes d'indépendance journalistique, au simple fait qu'une télévision publique, ce n'est pas une télévision d'État ?


* 1 A cet égard, auditionné par la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, M. Alain de Pouzilhac a lui-même reconnu que l'intégration des sociétés qui composent l'AEF «  a été lente et difficile ».