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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

B. ANALYSE DES PROGRAMMES

1. Des dispositifs d'intervention reconduits pour 2012, au sein du programme 154
a) Le programme 154 porte les principaux dispositifs d'intervention en faveur de l'agriculture

Doté de près de 2 milliards d'euros, le programme 154 est la colonne vertébrale budgétaire de l'action de l'État en matière agricole.

Il ne comporte que peu de crédits de fonctionnement, et aucun crédit de personnel. Il porte en réalité les principaux dispositifs d'intervention de l'État en faveur de l'agriculture, dont les principaux sont reconduits entre 2011 et 2012.

b) Des marges de manoeuvre limitées à l'intérieur du programme 154

L'analyse précise des crédits inscrits dans le programme montre cependant que les marges de manoeuvres du Gouvernement sont limitées et qu'il s'agit pour l'essentiel de dépenses sinon obligatoires, du moins contraintes.

En premier lieu, sont reconduits au sein du programme 154 les crédits nationaux qui constituent la contrepartie de crédits européens :

- L'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) : visant au maintien de l'agriculture dans les zones défavorisées, en particulier en zone de montagne, elle bénéficie à 90 000 exploitations et elle est cofinancée à 55 % par le 2ème pilier de la PAC (306 millions euros) et par des crédits nationaux, inscrits en 2012 au sein du programme 154 pour le même montant qu'en 2011 : 248 millions d'euros, soit 12,5 % des crédits du programme.

- La prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) est elle aussi maintenue au même niveau qu'en 2011, avec 165 millions d'euros. Elle complète la prime versée par l'Union européenne sur les crédits du 1er pilier de la PAC. Elle pèse 8,3 % du programme.

- D'un moindre poids budgétaire, les mesures agro-environnementales régionales (MAER) correspondent à des engagements souscrits dans le cadre du programme de développement rural hexagonal (PDRH), qui décrit la manière dont la France entend mettre en oeuvre les moyens du 2ème pilier consacré au développement rural. Le PDRH est décliné en plans régionaux (PRDR). L'engagement de l'État pour 2012 sur les MAER est de 42,4 millions d'euros de crédits, comme en 2011. L'assurance-récolte est également reconduite, mais avec seulement 25 millions d'euros de crédits, contre 33 millions en 2011, compte tenu de la faible consommation de l'enveloppe. Les crédits européens assurent 75 % de la subvention à la souscription de contrats d'assurance-récolte.

En deuxième lieu, les inscriptions budgétaires du programme 154 correspondent à la tenue d'engagements antérieurs du Gouvernements :

- Certains engagements sont anciens et entraînent la nécessité d'inscrire des crédits de paiement, alors que les dispositifs sont fermés : le soutien au départ des chefs d'exploitation, comme l'indemnité viagère de départ (IVD), pèsent encore pour 46,5 millions d'euros en 2012 (en baisse de 3,5 millions d'euros par an environ), le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) est plus modeste : 5 millions d'euros.

- Si la mesure d'aide à la rotation des cultures n'est plus ouverte depuis 2011, 16 millions d'euros sont nécessaires pour payer les engagements antérieurs (contre 26 millions en 2011).

En troisième lieu, le programme est doté de crédits « sanctuarisés » par le Gouvernement :

- Alors que le Gouvernement avait prévu initialement de réduire l'enveloppe de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) dans le budget 2010, la discussion du projet de loi de finances pour 2010 avait permis d'aboutir à une meilleure solution pour les éleveurs, consistant à inscrire des crédits nationaux qui permettraient de renouveler tous les contrats jusqu'à la mise en place du nouveau dispositif européen de soutien à l'herbe en 2014. Cette prolongation visait à ce que les éleveurs ne se voient pas privés de soutien entre 2011 et 2013. Au total, 64 millions d'euros couvrent le paiement des contrats PHAE en 2012 (contre 66 millions d'euros en 2011).

- Les crédits portant sur l'installation sont plus importants. En tout, ils représentent 6,3 % des crédits du programme.

En quatrième et dernier lieu, la prise en charge des exonérations de charges sociales obère fortement les marges de manoeuvre du programme 154. Reconduite à hauteur de 506,8 millions d'euros, la ligne budgétaire correspondante est consacrée à la compensation auprès de la Mutualité sociale agricole (MSA) des exonérations de charges salariales pour les contrats vendanges (15,8 millions d'euros) et de cotisations patronales pour l'embauche de travailleurs occasionnels (dispositif TO-DE). Ce dernier dispositif, mis en place en 201014(*), représente un quart des crédits du programme. En intégrant les 210 millions supplémentaires ajoutés au programme lors de la discussion à l'Assemblée nationale pour compenser les exonérations de charges patronales pour les salariés permanents, prévues à l'article 48 bis, la seule compensation sur le budget de l'État des allègements de coût du travail auprès des organismes de sécurité sociale représente un tiers des crédits du ministère de l'agriculture sur le programme 154, ce qui est considérable.

c) La logique de soutien aux revenus plus forte que celle d'orientation des filières ?

Les crédits restant pour mener une politique d'orientation des filières sont donc limités. On les retrouve sur trois dispositifs :

1° Les actions de promotion et d'orientation des filières. Avec 182,5 millions d'euros en 2012, l'enveloppe pourrait paraître confortable. D'autant que les crédits de paiement sont 9 % plus élevés qu'en 2011. Cependant il s'agit là d'un effet d'optique puisque l'enveloppe 2012 intègre les 40 millions d'aide à l'agriculture outre-mer pour la mise en oeuvre des décisions prises par le conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) qui ne figuraient pas sur la même ligne dans le budget 2011.

En réalité, on enregistre sur ce dispositif une baisse sensible qui se concentre sur FranceAgrimer, dont les crédits d'intervention pour la promotion et l'orientation des filières passent de 120 millions environ à moins de 97 millions, soit à peine 5 % des crédits du programme.

FranceAgrimer a indiqué lors de son audition par vos rapporteurs pour avis qu'il s'agissait là d'un étiage, permettant à peine de répondre aux besoins dans les 11 secteurs concernés.

Vos rapporteurs pour avis constatent également que les marges de manoeuvre de FranceAgrimer avec une telle enveloppe seront quasi inexistantes, dans la mesure où certains programmes comme par exemple l'aide à l'investissement des éleveurs de porc pour la mise aux normes du bien être animal des truies gestantes, avant le 1er janvier 2013, fait l'objet d'un plan de 60 millions d'euros sur trois ans. Ceci consomme déjà une part importante de l'enveloppe.

Le deuxième dispositif dit de « modernisation des exploitations », s'élève à 47,6 millions d'euros. Il regroupe en fait :

- Le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE), abondé à hauteur de 35,5 millions d'euros, soit 6,1 millions d'euros de plus qu'en 2011. Ce choix est plutôt positif, même si le montant moyen de l'aide (6 000 euros) par projet est sans doute assez modeste.

- Le plan de performances énergétique (PPE) est maintenu à un niveau faible. Après 35 et 29 millions d'euros respectivement en 2009 et 2010, l'année 2011 a vu un effondrement des crédits à 3 millions d'euros, portés à 4,2 millions d'euros en 2012. On peut se demander comment, avec si peu de moyens, la France pourra rattraper son retard en matière de méthanisation.

- Le plan végétal pour l'environnement (PVE) est maintenu, comme les deux années précédentes, à hauteur de 5 millions d'euros.

3° Peuvent être enfin considérés comme concourant à l'orientation des filières, les crédits du Fonds pour les industries agroalimentaires, qui sont en baisse tendancielle (avec 12 millions d'euros en 2012, contre 14,5 millions d'euros il y a deux ans et 13 millions d'euros l'année dernière).

d) Un budget peu prévoyant face aux crises ?

Les lignes budgétaires destinées à faire face aux crises et aux aléas de production sont réduites à leur minimum dans le budget 2012 :

- Le dispositif en faveur des agriculteurs en difficultés (Agridiff) est doté d'à peine 4,4 millions d'euros.

- Le fonds d'allègement des charges (FAC), qui prend en charge une partie des intérêts des exploitants en situation difficile, est doté pour sa part de 8 millions d'euros.

- Comme chaque année, le FNGRA n'a pas reçu de dotation budgétaire. Il n'est alimenté que par la contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes à certaines conventions d'assurance, prévus par les articles 1635 bis A et 1635 bis AA du code général des impôts, et évaluée de nouveau à 100 millions d'euros pour 201215(*).

Vos rapporteurs pour avis relèvent une certaine insincérité budgétaire. En effet, toute crise dans un secteur de l'agriculture française nécessitera un abondement de ces lignes budgétaires, probablement par redéploiement au sein du programme 154. Il serait préférable de prévoir en amont une véritable réserve budgétaire en cas de crise, plutôt que de devoir réduire les dotations d'autres enveloppes, mettant à mal la lisibilité de la politique de soutien aux filières.

2. La poursuite de la recherche d'économies de fonctionnement sur les programmes 206 et 215
a) Un programme 215 encore mis à contribution

Doté de 757 millions d'euros en AE et 754 millions en CP, le programme 215 regroupe les moyens « supports » ou « soutiens » du ministère de l'agriculture dédiés au pilotage et à la mise en oeuvre de son action, tant au niveau local que déconcentré.

Si le budget est en apparence stable, cela résulte de mesures de transferts en provenance du programme 206 pour 3,3 millions d'euros et du programme 143 pour 1,6 million d'euros. En réalité, cette année encore, la voilure est réduite sur le programme 215, qui comprend essentiellement des crédits de personnel. A périmètre constant, les moyens du programme baissent de 2,5 % par rapport à 2011, respectant ainsi la norme fixée par le Premier ministre.

Sur l'action 1, qui recense les moyens en administration centrale, la hausse des AE de plus de 21 millions d'euros correspond essentiellement à la nécessité d'inscrire trois années de loyers correspondant aux signatures de renouvellement de baux pour accueillir l'administration sur les sites de Vaugirard et des archives au Mans. Malgré une hausse des CP, les effectifs d'administration centrale baissent de 2 098 ETP à 2 057 ETP.

Sur l'action 2 consacrée à l'évaluation de l'impact des politiques publiques et à l'information économique, la baisse des crédits de 27 % s'explique par la fin de l'impact budgétaire du recensement agricole de 2010.

L'action 3 regroupe les moyens de l'administration déconcentrée. La dotation budgétaire est quasiment inchangée à 446 millions d'euros (contre 445 millions en 2011). Pour autant, la réduction d'effectifs est forte : 6 893 EPT, contre 7 234 EPT dans le projet de loi de finances pour 2011, soit près de 5 % de baisse.

L'action 4 enfin regroupe les moyens communs : personnels mis à disposition et élèves et stagiaires en écoles et centres de formation, mais aussi crédits informatiques et crédits de travaux. Elle baisse fortement (de 76 à 71 millions d'euros en CP), traduisant une politique de désinvestissement tant en informatique qu'en matière de rénovation des bâtiments occupés par le ministère.

Au total, les réductions d'effectifs sur le programme 215 s'élèvent à 381 ETP au total pour 2012, un chiffre sensiblement identique à la baisse enregistrée en 2011 (375 ETP), ce qui correspond à environ 3 % de baisse par an. Vos rapporteurs pour avis s'interrogent sur la capacité du ministre de l'agriculture à poursuivre une politique ambitieuse avec des moyens humains sans cesse réduits. Si les téléprocédures comme la déclaration PAC des agriculteurs par Telepac permettent de gagner en productivité, la logique de gains de productivité n'est pas extensible à l'infini.

La mise en oeuvre de nouveautés règlementaires, le suivi des crises de plus en plus fréquentes et d'ampleur de plus en plus forte, consomment des ressources humaines. Il est donc souhaitable que les futures réductions d'effectifs soient accompagnées d'une réflexion sur la redéfinition des missions, tant de l'administration centrale que de l'administration déconcentrée.

b) Des effectifs en baisse sur le programme 206

Le programme 215 n'est pas le seul à voir ses effectifs réduits. Le programme 206 comprend en effet lui aussi des crédits de personnel, qui représentent plus de la moitié des crédits du programme : 271 millions d'euros en 2012, contre 270 millions en 2011.

Compte tenu de la hausse tendancielle du coût agent, cette progression des crédits ne permet pas le maintien des effectifs, qui baissent de 66 ETP (avec un plafond d'emploi à 4 676 ETP).

Or ces effectifs participent à la politique de sécurité sanitaire. Il s'agit des personnels des services régionaux de l'alimentation (SRAL) dans les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), soit 468 ETP, et des services vétérinaires, intégrés dans les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP), soit 4 208 agents.

Cette baisse des effectifs interroge. Comment rester efficace alors que les menaces sanitaires se multiplient et que les exigences de sécurité sanitaire se renforcent ? Cette situation est à rapprocher de celle de la direction générale de la concurrence, de la consommation, et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui malgré des missions en progression, a vu ses effectifs fondre de 15 % entre 2008 et 2012.

c) Les opérateurs de l'État mis à contribution.

Le fonctionnement des opérateurs de l'État est financé par une subvention pour charges de service public (SCSP). Les opérateurs ayant plusieurs missions peuvent recevoir plusieurs SCSP provenant de plusieurs actions d'un même programme, voire de plusieurs programmes relevant, le cas échéant, de diverses missions.

Le tableau ci-après montre que, pour les neuf opérateurs bénéficiant d'une SCSP provenant de la MAPAFAR, les effectifs ont été au mieux stables, mais le plus souvent ont diminué.

Le montant des SCSP baisse aussi pour la plupart des opérateurs, à l'exception des deux opérateurs relevant du programme 149, pour assurer le rebasage de l'ONF et rattraper la baisse de SCSP en 2011 pour le Centre national de la propriété forestière (CNPF), qui s'expliquait par un prélèvement exceptionnel sur son fond de roulement.

Cette situation paraît très contraignante pour 2012, en particulier pour FranceAgrimer et l'ASP. La fusion des offices agricoles qui a donné naissance à FranceAgrimer, de même que la fusion de l'Agence unique de paiement et du CNASEA, ayant donné naissance à l'Agence de services et de paiement (ASP), ont conduit à des réorganisations internes porteuses d'économies, mais aussi à un changement de statut des personnels. Lors de l'audition du 24 octobre au Sénat, M. Edward Jossa, président-directeur général de l'ASP a indiqué que le choix de 84 % des agents de l'ASP et non 66 % comme envisagé initialement coûterait non pas 5 mais 10 millions d'euros à l'Agence, du fait de la nécessité de contribuer au compte d'affectation spéciale (CAS) pensions. Le même phénomène est à l'oeuvre pour FranceAgrimer.

OPÉRATEURS DE LA MISSION « AGRICULTURE »

Organisme

SCSP 2011 (en millions d'euros)

SCSP 2012 (en millions d'euros)

% évolution 2012/2011

Effectifs 2011

Effectifs 2012

% évolution 2012/2011

FranceAgrimer

90,97

87,15

- 4,4 %

1252

1233

- 1,5 %

Odeadom

4

4

-

40

40

-

Agence de services et de paiements (ASP)

112

107,2

- 4,5 %

1949

1899

- 2,6 %

Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)

15,54

15,34

- 1,3 %

265

261

- 1,5 %

GIP BIO

1,15

1,15

-

14

14

-

Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE)

41,6

40

- 4 %

1005

988

- 1,7 %

Centre national de la propriété forestière (CNPF)

13,7

16,1

+ 15 %

384

384

-

Office national des forêts (ONF)

176,7

186,1

+ 5 %

9863

9700

- 1,7 %

Agence nationale de sécurité sanitaire (ANSES)

67,2

66,8

- 0,5 %

1298

1280

- 1,4 %

Source : PAP 2012 - Retraitements.

3. Faire mieux avec moins : le pari risqué du Gouvernement sur le programme 206 consacré à la sécurité et à la qualité alimentaire.
a) Un enjeu à la fois sanitaire et économique.

Le programme 206 s'établit pour la première fois à moins de 500 millions d'euros en AE et en CP. La baisse des crédits est moins forte que celle constatée entre 2010 et 2011 mais se poursuit.

Or la sécurité sanitaire et la qualité de l'alimentation constituent des enjeux essentiels, tant pour la santé publique que pour le monde agricole. Les impacts sur la santé humaine, à travers la consommation alimentaire, des imperfections du système de sécurité sanitaire, doivent être réduits au minimum, ce qui justifie aujourd'hui un arsenal de surveillance particulièrement poussé et intégré au niveau européen. Et la santé animale et végétale constitue un enjeu économique considérable, car les évènements sanitaires peuvent ruiner les exploitations en décimant la production ou le cheptel.

Depuis les années 1980, les crises sanitaires ont gagné en fréquence et en ampleur. L'information immédiate, la propagation rapide des peurs démultiplient l'impact des évènements sanitaires dans un contexte où le principe de précaution absolue est exigé par les citoyens. Survenue en mai et juin 2011, l'épidémie due à l'Escherichia coli 0104:H4 dans les graines germées et à germer a causé une cinquantaine de décès sur un millier de personnes infectées. Accusé à tort, le concombre a vu ses ventes s'effondrer, en même temps que les ventes de tomates, mettant les producteurs de ce légume en très grande difficulté.

LES CONTRÔLES SANITAIRES AUX FRONTIÈRES DE L'UNION EUROPÉENNE

L'Europe offre un haut niveau de protection de ses consommateurs à travers un dispositif de surveillance et de contrôle des aliments, qui porte naturellement sur les conditions de production et de commercialisation des produits sur le marché intérieur, mais s'applique aussi aux produits importés.

L'analyse scientifique des risques est confiée à l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), créée en janvier 2002. Adopté entre 2002 et 2005, le paquet hygiène comprend l'ensemble de la réglementation européenne visant à garantir au consommateur ce haut niveau de protection, faisant suite aux recommandations du Livre blanc de 2000 sur le sujet.

Les contraintes renforcées sur les producteurs européens, par exemple en matière de traçabilité, ont été également appliquées aux productions importées : ainsi les végétaux importés doivent être dotés d'un passeport phytosanitaire. En France, les contrôles sont effectués sur 28 points de contrôle par le Service d'Inspection Vétérinaire et Phytosanitaire aux frontières (SIVEP).

Un contrôle renforcé est effectué à l'entrée sur le territoire national pour certaines denrées alimentaires importées dans l'Union européenne, à partir des observations du système d'alerte rapide pour l'alimentation (RASFF). Préparées par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (CPCASA), les listes de produits faisant l'objet de ces contrôles renforcés sont revues régulièrement par la commission européenne.

Les articles 24 et 25 du projet de loi de finances pour 2012 élargissent la redevance due par les importateurs respectivement de produits végétaux et de produits animaux, pour qu'ils supportent intégralement la charge de ce contrôle renforcé.

b) La surveillance des maladies végétales et animales au coeur du dispositif.
(1) Des moyens quasiment inchangés en matière de surveillance sanitaire des végétaux.

L'intensification des échanges mondiaux de produits d'origine agricole, mais aussi la modification des pratiques et les changements climatiques entraînent une augmentation des risques de dissémination d'agents pathogènes, ravageurs et plantes envahissantes. La Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) met en place un système international de protection en identifiant une liste d'organismes dits « de quarantaine ».

La situation prévisible pour 2012 n'est pas sensiblement différente de celle de 2011, avec la persistance de la chrysomèle du maïs, surtout en Alsace et Rhône-Alpes, qui justifie la mise en place de zones de confinement, de la sharka du prunus, qui affecte les vergers, en particulier en vallée du Rhône, ou encore du nématode doré sur la pomme de terre. La châtaigne est également en danger en Ardèche.

Les moyens de surveillance provenant du programme 206 sont en très légère baisse :

- 1,26 million d'euros pour la surveillance des organismes nuisibles sur le territoire (contre 1,6 million d'euros en 2011) ;

- 514 000 euros pour le contrôle des échanges avec les pays tiers, comme en 2011 ;

- 1,6 million d'euros pour la surveillance des effets non intentionnels des pratiques agricoles, notamment le contrôle de la présence d'OGM, comme en 2011 ;

- 7,9 millions d'euros pour le soutien aux fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON), qui mettent en oeuvre les plans de surveillance, contre 8 millions en 2011. Ce montant avait été atteint grâce à un rebasage de 2,5 millions d'euros, du à la recrudescence des risques. L'effort est donc reconduit en 2012.

(2) L'état sanitaire du cheptel sous contrôle ?

En matière de maladies animales, le ministère de l'Agriculture considère que la situation est sous contrôle pour les principaux risques identifiés : encéphalopathie spongiforme bovine (5 cas détectés en 2010 sur 1,8 million de tests), tuberculose bovine, fièvre aphteuse (aucun foyer depuis 2001), fièvre catarrhale ovine, pestes porcines classique ou africaine, et pestes aviaires dont l'influenza aviaire.

La surveillance est coûteuse puisqu'elle absorbe la quasi-totalité des crédits de l'action 2 du programme 206, avec 106 millions d'euros prévus pour 2012 (contre près de 110 millions d'euros en CP en 2011) :

- La surveillance contre les encéphalites spongiformes transmissibles (EST) absorbe une enveloppe de 21 millions d'euros, complétée par des crédits européens à hauteur de 11,3 millions d'euros, pour la prise en charge des tests, comme en 2011.

- Les moyens consacrés à la gestion des autres maladies animales sont en légère baisse à 28,5 millions d'euros, contre 30,6 millions d'euros en 2011.

- Enfin, comme en 2011, une enveloppe de 24 millions d'euros est prévue pour lutter contre l'émergence possible d'épizooties, dont 21 millions d'euros sont consacrés à financer les visites sanitaires dans les élevages. Presque un tiers de cette somme sera versée aux vétérinaires libéraux dans le cadre du mandat sanitaire qui leur est confié par l'État.

LA TRAÇABILITÉ AU CoeUR DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE : LA BDNI

La crise de l'ESB a conduit les pouvoirs publics à mettre en place au début des années 2000 un dispositif très strict de traçabilité des animaux.

La base de données nationale d'identification (BDNI) enregistre les données permettant d'identifier les animaux à partir des déclarations des éleveurs, pour les espèces bovine, ovine, caprine, porcine et les volailles.

Chaque année, cette base s'enrichit de nouvelles informations. Le PAP montre une progression de 2 millions d'euros de l'enveloppe consacrée à soutenir l'identification des animaux, passant de 8,4 millions d'euros à 10,4 millions d'euros, dont 3 millions correspondent au soutien aux établissements départementaux de l'élevage (EDE), qui assurent la saisie informatique des mouvements.

c) Ecophyto 2018 : la poursuite de l'effort en faveur de la réduction des pesticides

Engagé à la suite du Grenelle de l'environnement, le plan Ecophyto 2018 vise à réduire de 50 % l'usage des pesticides dans un délai de dix ans.

La réduction lente mais continue du nombre de doses unités (NODU) de pesticides (passées de 67 millions en 2009 à 60 en 2011, avec une prévision à 57 en 2012) est l'indicateur de progression du plan.

Il monte en puissance avec l'inscription d'un 9ème axe dédié à la santé et à la protection des utilisateurs de produits phytopharmaceutiques, en plus des huit déjà existants, et des engagements de crédits croissants : 11,3 millions d'euros en 2009, 25,8 millions d'euros en 2010 et 36,5 millions d'euros en 2011.

Les actions menées dans le cadre du plan Ecophyto 2018 sont financées principalement par une fraction de la redevance pour pollutions diffuses et résiduellement par des crédits budgétaires qui sont reconduits en 2012, au sein du programme 206, à hauteur de 1,5 million d'euros.

La montée en charge d'Ecophyto 2018 ne repose donc pas sur la MAPAFAR mais sur des ressources extérieures.

d) Arrachage, vaccinations, abattages : des crédits calculés au plus juste.

Les crédits destinés à indemniser les agriculteurs en cas d'arrachage ou d'abattage sont, pour leur part, reconduits en 2012. Mais remarquons que leur niveau permet tout juste de faire face aux risques déjà connus.

En matière végétale, 4,6 millions d'euros (contre 4,3 millions d'euros en 2011) viendront abonder les fonds de solidarité, cofinancés par les professionnels.

En matière animale, le PAP 2012 prévoit près de 12 millions d'euros pour indemniser les éleveurs en cas d'abattage, et près de 28 millions de crédits européens doivent venir en complément, pour une enveloppe totale qui s'élève à 40 millions d'euros, l'essentiel des dépenses concernant la tuberculose bovine (16 millions d'euros) et la fièvre catarrhale ovine ou FCO (18,5 millions d'euros).

La contribution européenne est donc stable tandis que la contribution nationale baisse de 1 million d'euros par rapport à 2011 : le Gouvernement fait donc le pari qu'aucun évènement notable de sécurité sanitaire ne viendra perturber l'année 2012.

e) De la sécurité sanitaire à la stratégie pour l'alimentation.

Enfin, le programme 206 n'est pas tourné vers la seule sécurité sanitaire mais a pour ambition de promouvoir une politique de qualité de l'alimentation. Sur ce point, le budget affiche une progression, traduisant la montée en puissance du programme national pour l'alimentation (PNA).

De 2,9 millions d'euros en CP en 2010, puis 3,7 millions d'euros en 2011, les crédits passent à 4,2 millions d'euros en 2012. Un million est absorbé par le fonctionnement courant (dépenses d'expertise, colloques, formations), et le reste est consacré au financement du PNA. Le ministère envisage en effet de renforcer l'intervention du PNA en régions.

Ces crédits sont presque symboliques mais leur présence au sein du programme 206 montre que l'avenir de l'agriculture passe par la recherche d'une alimentation de qualité.

LE PROGRAMME NATIONAL POUR L'ALIMENTATION (PNA)

Mis en place par l'article 1er de la LMAP de juillet 2010, présenté par le Gouvernement en septembre 2010, le PNA a pour objet de définir la politique publique de l'alimentation, qui pour sa part, d'après la loi, « vise à assurer à la population l'accès, dans des conditions économiquement acceptables par tous, à une alimentation sûre, diversifiée, en quantité suffisante, de bonne qualité gustative et nutritionnelle, produite dans des conditions durables ».

Concrètement, le PNA se décline en quatre axes : faciliter l'accès de tous à une alimentation de qualité, améliorer l'offre alimentaire, améliorer la connaissance et l'information sur l'alimentation et enfin préserver et promouvoir le patrimoine alimentaire et culinaire français. Ces quatre axes sont complétés par deux volets transversaux, l'un sur l'innovation et l'autre sur la communication.

Dans le détail, 24 % des crédits sont ciblés sur les enfants et adolescents, 21 % en direction des bénéficiaires de l'aide alimentaire. La promotion des circuits courts concerne 18 % de l'enveloppe.

4. La politique forestière

Le programme 149 Forêt est marqué, comme les années précédentes, par la mise en oeuvre du plan d'aide consécutif à la tempête « Klaus », qui a dévasté les forêts du sud-ouest de la France les 24 et 25 janvier 2009. Il retrace, par ailleurs, un accroissement de l'engagement financier de l'État en faveur de l'Office national des forêts (ONF).

a) L'impact de la tempête Klaus encore sensible

Pour 2012, le programme 149 Forêt est doté de 353,7 millions d'euros en AE, soit une baisse de 2 % par rapport à 2011, et de 362,5 millions d'euros en CP, soit une baisse de 2 % également par rapport à 2011. Cette diminution résulte, pour une part, du transfert de la subvention pour charges de service public de l'Inventaire forestier national (IFN) vers le programme 159 Information géographique et cartographique de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », en conséquence de la fusion de cet établissement avec l'Institut géographique national (IGN). Pour l'autre part, elle résulte de l'application de la norme transversale de diminution des dépenses d'intervention retenue par le Gouvernement pour la période de programmation triennale 2011-2013.

Les crédits consacrés au plan « Klaus » sont en baisse également, de 5 % en AE et de 3 % en CP, mais demeurent à un niveau élevé de près de 95 millions d'euros en AE :

- 25,8 millions d'euros sont consacrés aux aides versées aux propriétaires pour le nettoyage de leurs parcelles atteintes à plus de 40 %, soit 234 000 hectares dans les trois régions du Sud-Ouest concernées ;

- 68,9 millions d'euros sont prévus pour l'aide à la reconstitution des forêts, sur la base d'une hypothèse de reconstitution de 65 % des surfaces sinistrées.

Au total, les autorisations d'engagement du plan Klaus représentent 26,8 % du total du programme 149, mais 67 % de son action 2 Développement économique de la filière et gestion durable.

Par ailleurs, la subvention accordée au Centre national de la propriété forestière (CNPF), qui a fusionné l'an dernier avec les centres régionaux de la propriété forestière, augmente de 18 % en 2012, pour retrouver son niveau de 2010, soit 2,5 millions d'euros. Le CNPF a notamment pour mission de valider les nouveaux plans simples de gestion prévus par la LMAP, estimés au nombre de 16 000.

b) La consolidation des ressources de l'Office national des forêts

Les travaux d'élaboration du contrat d'objectifs pour la période 2012-2016 entre l'État, l'ONF et la Fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR), qui en est pour la première fois cosignataire, se sont achevés par la validation du nouveau contrat d'objectifs par le conseil d'administration de l'Office le 20 juillet 2011.

Celui-ci pérennise le modèle de l'établissement, en réaffirmant clairement le maintien du régime forestier et de la mission de service public qu'assure l'ONF au bénéfice des communes forestières. Il fixe les orientations stratégiques de l'ONF pour une gestion durable de la forêt publique, en prenant en compte ses dimensions économiques, environnementales et sociales, tout en assurant un approvisionnement de la filière bois.

Le contrat d'objectifs vise à réunir les conditions nécessaires pour équilibrer durablement les finances de l'ONF et permettre son désendettement, grâce à des efforts partagés de l'État, de l'Office et des communes forestières.

Pour 2012, le programme 149 Forêt apporte une contribution au financement de l'ONF d'un montant de 185,6 millions d'euros en CP, correspondant au maintien du versement compensateur au niveau du précédent contrat d'objectifs, soit 120,4 millions d'euros, à une contribution exceptionnelle de 46 millions d'euros, et au financement à coût complet des missions d'intérêt général remplies par l'ONF (restauration des terrains en montagne, défense contre l'incendie et dunes et départements d'Outre-mer), soit 19 millions d'euros.

Ces missions d'intérêt général n'étaient financées qu'à hauteur de 46 % en 2011, avec une dotation de 9 millions d'euros seulement, le solde demeurant à la charge de l'ONF. En outre, la mission « Écologie, développement et aménagement durables » prend en charge certaines missions d'intérêt général de l'ONF au titre de la gestion des milieux et de la biodiversité et de la prévention des risques naturels, pour un montant de 9,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Dans un contexte de reprise du marché du bois, l'ONF est invité à optimiser ses recettes résultant des ventes de bois et des activités concurrentielles, et à stabiliser sa masse salariale. Celle-ci s'élève, dans le budget prévisionnel de l'Office pour 2011, à 482,7 millions d'euros sur un total des dépenses de 782 millions d'euros. Il convient de souligner que l'ONF est confronté à la hausse importante des cotisations dues au titre des pensions de ses personnels fonctionnaires et assimilés : celles-ci ont doublé entre 2006 et 2011, pour passer de 48,3 millions d'euros à 97,5 millions d'euros.

Enfin, les frais de garderie versés par les communes forestières au titre de la gestion de leurs forêts par l'ONF seront augmentés à partir de 2012 par une contribution de 2 euros par hectare, instaurée par l'article 48 du projet de loi de finances (rattaché à cette mission budgétaire), qui devrait rapporter 5,6 millions d'euros. La FNCOFOR s'est parallèlement engagée, dans le cadre du contrat d'objectifs, à augmenter significativement la collecte de bois dans les forêts communales.

Au total, la contribution au financement de l'ONF représente 52 % des autorisations d'engagement du programme 149, et 87 % de son action 1 Gestion des forêts publiques et protection de la forêt.

5. Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »

L'appellation du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CASDAR) est trompeuse, puisque le CASDAR a vocation à financer des opérations de recherche, de développement et de transfert de technologies menées au bénéfice des exploitants agricoles. Il ne s'agit donc pas de « développement rural » au sens communautaire, éligible aux financements du FEADER.

a) Une stabilisation des dépenses

Les dépenses sont stabilisées, le CASDAR étant reconduit en 2012 au niveau atteint en 2011, soit 110,5 millions d'euros en AE comme en CP.

Le CASDAR est subdivisé en deux programmes :

- le programme 775 Développement et transfert en agriculture, doté de 55 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, finance les programmes pluriannuels de développement agricole et rural mis en oeuvre par les chambres d'agriculture, par les coopératives agricoles et par d'autres organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR), ainsi que des actions de « thématiques innovantes » et de génétique animale ;

- le programme 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture, doté de 55,5 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, finance les programmes pluriannuels de recherche appliqués mis en oeuvre par les instituts techniques agricoles et agroalimentaires, ainsi que les appels à projets ouverts aux organismes de recherche, de transfert, d'expérimentation et d'innovation.

Les recettes du CASDAR sont constituées d'une fraction de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitations agricoles (article 302 bis MB du code général des impôts), évaluée à 110,5 millions d'euros pour 2012. Par construction, s'agissant d'un compte d'affectation spéciale, le montant des engagements est ajusté tout au long de l'année au niveau des recettes réelles.

b) Un dispositif rigoureux de pilotage et d'évaluation

Le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire arrête chaque année la répartition des crédits entre les différentes actions financées par le programme 775. Pour le contrôle de l'utilisation des crédits attribués, il peut s'appuyer sur les corps d'inspection du ministère chargé de l'agriculture et des ministères chargés de l'économie et du budget, et consulte également :

- la commission technique spécialisée du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire ;

- le conseil scientifique de l'Assemblée permanente des chambres d'agricultures (APCA) ;

- le comité scientifique d'évaluation de Coop de France ;

- le comité scientifique et technique en charge de l'évaluation des programmes des ONVAR.

Chacun de ces comités est composé d'experts de la recherche et de l'enseignement supérieur, d'organismes de développement agricole ou rural, de collectivités, qui sont désignés intuitu personae. Ces comités examinent les projets de programmes sur lesquels ils émettent un avis extérieur et indépendant, qui est transmis à l'organisme concerné et au ministre de l'agriculture.

Pour les actions financées par le programme 776, les contrôles et évaluations obéissent à un plan annuel d'échantillonnage et sont conduits par la direction générale de l'enseignement et de la recherche, par le conseil d'orientation scientifique et technique de l'Association de coordination technique agricole (ACTA), ainsi que par le conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER).

L'an dernier, vos rapporteurs pour avis s'étaient inquiétés du transfert au CASDAR de la charge du financement des actions de génétique animale précédemment supportée par le programme 154 Économie et développement durable et l'agriculture, de la pêche et des territoires. Même s'il n'y a pas cette année de nouveau transfert de charges, votre rapporteur pour avis persiste à penser qu'il n'est pas sain de financer ainsi des actions pérennes par le produit d'une taxe affectée sur le chiffre d'affaires, qui est susceptible de varier d'une année à l'autre en fonction de la situation économique des exploitants agricoles.


* 14 Article 13 de la loi n° 2010-237 de finances rectificative pour 2010 du 9 mars 2010.

* 15 Fascicule des voies et moyens, tome I, page 155.