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Projet de loi de finances pour 2012 : Participations financières de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 ( avis - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE :
PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

Par M. Hervé MAUREY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Gérard César, Gérard Cornu, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, MM. Thierry Repentin, Raymond Vall, vice-présidents ; MM. Claude Bérit-Débat, Ronan Dantec, Mme Valérie Létard, MM. Rémy Pointereau, Bruno Retailleau, Bruno Sido, Michel Teston, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Joël Billard, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Pierre Camani, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Alain Chatillon, Jacques Cornano, Roland Courteau, Philippe Darniche, Marc Daunis, Marcel Deneux, Mme Évelyne Didier, MM. Claude Dilain, Michel Doublet, Philippe Esnol, Alain Fauconnier, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Alain Houpert, Benoît Huré, Philippe Kaltenbach, Joël Labbé, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Alain Le Vern, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Laurence Rossignol, Mireille Schurch, Esther Sittler, MM. Henri Tandonnet, Robert Tropeano, Yannick Vaugrenard, François Vendasi, Paul Vergès, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 12) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) d'août 2001 prévoit un compte d'affectation spéciale, qui était intitulé « produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » jusqu'en 2005, et qui s'intitule « Participations financières de l'État » depuis 2006. Ce compte vise à identifier, de manière spécifique et dédiée, les recettes de cessions des participations détenues par l'État et à ne pas les assimiler à des produits courants qui financeraient le fonctionnement de l'État. Sur ce compte sont donc versés, en dehors du budget général, tous les produits de ventes de titres et sont prélevées, le cas échéant, les dotations en capital consenties aux entreprises publiques.

Ce compte d'affectation spéciale ne concerne que les opérations de l'État liées à la gestion de ses participations financières qui ont une nature patrimoniale, ce qui exclut donc le financement sur cette ligne de dépenses courantes ou les dotations à caractère de subventions.

Dans un contexte de crise financière particulièrement alarmant, le rôle, les missions et les orientations stratégiques de l'État actionnaire sont plus que jamais au coeur des enjeux des politiques publiques françaises.

A cet égard, l'année 2011 constitue un tournant à plusieurs titres :

- la crise a eu de lourdes conséquences sur la valeur des participations de l'État, puisqu'elles sont passées de 88,2 milliards d'euros à 69,8 milliards d'euros en un an ;

- la réforme institutionnelle de l'État actionnaire a eu des retombées importantes en termes de fonctionnement et de gouvernance des entreprises appartenant au périmètre de l'Agence des participations de l'État.

C'est donc un État actionnaire rénové et modernisé qui est aujourd'hui confronté à la crise, puisqu'une nouvelle « fonction » a été créée à sa tête, celle de « commissaire aux participations de l'État », nommé le 15 septembre 2010. Le décret du 31 janvier 2011, modifiant le décret constitutif de l'APE du 9 septembre 2004, a inscrit cette réforme dans une perspective de définition d'une stratégie industrielle sur le long terme pour le pays, comme le montre par exemple le dialogue entre EDF et Areva au sein d'un partenariat stratégique consacré par le Conseil de politique nucléaire du 21 février 2011.

Dans ce contexte, votre rapporteur pour avis ne peut que regretter, comme l'ont fait la quasi-totalité des rapporteurs avant lui, le caractère approximatif de ce compte d'affectation spéciale qui concentre les spécificités suivantes : les dépenses et les recettes ne sont « qu'indicatives » ; l'écart entre les prévisions et l'exécution est si important qu'il remet en cause la pertinence des informations regroupées par ce compte et la sincérité de l'information de ce budget ; aucun élément en effet ne permet d'anticiper les orientations stratégiques de l'État actionnaire.

Ainsi, le Parlement n'est pas pleinement associé à l'examen et à l'évaluation de cette mission pourtant essentielle de l'État, en particulier dans le contexte actuel de nos finances publiques. Il doit se contenter en effet d'examiner, chaque année, des données identiques et déconnectées d'une réalité changeante d'une année sur l'autre.

En dépit de ces limites récurrentes, votre rapporteur pour avis a souhaité s'interroger sur le pilotage par l'État actionnaire de ses intérêts dans le contexte actuel et esquisser un premier bilan de la réforme, initiée en 2010, de l'Agence des participations de l'État, et, plus largement de la redéfinition des missions de la fonction d'État actionnaire.

En outre, il s'est interrogé sur l'opportunité de différents schémas de conduite et de stratégie de l'État actionnaire dans un double contexte - antinomique ? - de rigueur budgétaire et d'une promotion du rôle de l'État stratège qui permet, via ses participations, d'insuffler une dynamique et une stratégie industrielles solides et cohérentes. Il s'est enfin interrogé sur l'impact et les conséquences de la crise sur le périmètre des participations financières de l'État et sur son évolution souhaitable.

I. LA LOI DE FINANCES NE PERMET NI INFORMATION SATISFAISANTE NI RÉEL DÉBAT SUR LES PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR UNE MISSION CAPITALE DE L'ÉTAT 

1. Les spécificités de l'État actionnaire

Les spécificités de l'État, lorsqu'il exerce sa fonction d'actionnaire, sont nombreuses.

En premier lieu, l'exigence de performance de la gestion publique, consacrée par la loi organique relative aux finances publiques (LOLF) du 1er août 2001, s'impose à lui pour ce qui est de la gestion de son patrimoine industriel.

L'article 21 de la LOLF fonde le principe d'un compte d'affectation spéciale dédié aux participations financières de l'État, retraçant des opérations en les distinguant du budget général en raison de leur nature industrielle ou commerciale. Il stipule notamment que :

« Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte.

Les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'État, à l'exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale. Les versements du budget général au profit de ce compte ne sont pas soumis à la limite prévue au premier alinéa ».

D'après les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances, qui constituent d'ailleurs pour le Parlement les principaux instruments d'information et de contrôle de la gestion des participations de l'État, ce compte d'affectation spéciale retrace :

En recettes :

- tout produit des cessions par l'État de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ;

- les produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'État qui lui sont reversés ;

- les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ;

- les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ;

- les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'État ;

- les versements du budget général.

En dépenses :

- les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d'établissements publics de l'État ;

- les dotations au Fonds de réserve pour les retraites (F2R) ;

- les augmentations de capital, les avances d'actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements financiers de nature patrimoniale de l'État ;

- les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de sociétés ;

- les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations mentionnées ci-dessus.

Ainsi, le compte d'affectation spéciale présente clairement les recettes de cessions des participations de l'État et ne retrace que les opérations de l'État actionnaire intervenant comme investisseur.

Il est à noter qu'un certain nombre d'éléments stratégiques sont difficilement prévisibles et assez sensibles pour ne pas être rendus publics. C'est le cas par exemple des prévisions de cessions de participation, qui sont de ce fait difficiles à appréhender sur le plan des perspectives de long terme.

Le compte se décompose en deux programmes distincts : le programme 731 et le programme 732.

a) Le programme 731 consacré aux opérations en capital intéressant les participations financières de l'État

Ce programme a pour but de contribuer à la meilleure valorisation possible des participations financières de l'État.

Les emplois des produits de cessions de participations qui y sont décrits relèvent directement de l'État actionnaire via plusieurs opérations :

- l'augmentation ou le rétablissement de manière durable de capitaux propres des entités entrant dans son champ d'intervention ;

- à titre plus exceptionnel, via des prises de participation.

Les moyens de fonctionnement de l'Agence des participations de l'État, qui veille à la bonne gouvernance des entreprises publiques et assure un suivi de la stratégie de l'État, sont retracés dans le programme « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Economie » du budget.

Quatre actions structurent ce programme, la principale étant l'action 1, qui correspond aux augmentations de capital, aux dotations en fonds propres, avances d'actionnaire ou prêts assimilés, qui représente en volume 62 % du programme1(*).

b) Le programme 732 relatif au désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État

Ce programme a été créé en 2007 pour retracer la contribution de la valorisation des participations financières de l'État au désendettement. Comme le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances l'indique : « Au moyen d'apports financiers, l'État réduit les dettes qu'il a directement ou indirectement, par l'intermédiaire d'entités publiques qu'il détient, envers des tiers ; ces opérations contribuent alors directement à l'amélioration du bilan de l'État et d'administrations publiques au sens de la comptabilité nationale ».

c) Le périmètre de combinaison de l'État actionnaire

Le périmètre de combinaison de l'État actionnaire comprend toujours, comme en 2009, 57 entités au titre de l'exercice 2010.

Si aucune sortie du périmètre n'est intervenue cette année, deux opérations en capital ont marqué l'exercice :

- l'augmentation de capital d'Areva de 900 millions d'euros souscrite par l'État et la Kuweit Investment Authority (KIA) le 28 décembre 2010 ;

- la transformation de La Poste en société anonyme : l'augmentation du capital de La Poste de 1 milliard d'euros est intervenue les 6 et 7 avril 2011 ; un nouveau collège des administrateurs a également été nommé, à la suite de l'entrée de la Caisse des dépôts et consignations au sein du capital.

Source : Rapport de l'État actionnaire 2011

2. Le caractère approximatif des prévisions contenues dans le CAS ne permet pas une appréhension complète du budget de l'État actionnaire par le Parlement
a) Une information du Parlement insuffisante

Pour la énième année consécutive, les dépenses et les recettes retracées dans le compte d'affectation spéciale ne permettent pas de donner une vision globale cohérente et très éclairée de la stratégie de l'État actionnaire, malgré des efforts non négligeables, comme par exemple la description des dépenses d'opérations financières dans le projet annuel de performances annexé.

Il est vrai que la stratégie de cession dépend très largement de la situation des marchés, des projets stratégiques des entreprises intéressées, de l'évolution de leurs alliances ainsi que des orientations industrielles retenues par le Gouvernement. On comprend bien que certaines données doivent être tenues secrètes pour ne pas mettre en péril des opérations importantes par l'impact qu'une trop grande publicité pourrait avoir sur les cours de la bourse.

Néanmoins, votre rapporteur pour avis regrette ce caractère approximatif alors même que la discussion du projet de loi de finances initiale est le seul moment, excepté les grandes lois de nationalisation ou de privatisation, où le Parlement est amené à débattre de l'État actionnaire, de son rôle, de sa politique, de sa stratégie et de l'étendue de ses missions.

La Cour des comptes, dans un rapport de 2008 sur l'Agence des participations de l'État, avait déjà pointé l'insuffisance de cette information budgétaire.

L'État actionnaire : apports et limites de l'Agence des participations de l'État

« En fait, la visibilité du Parlement sur ce poste important de dépenses et de recettes demeure limitée. En tout état de cause, la performance de l'État actionnaire ne peut être valablement appréciée à travers les seuls programmes budgétaires correspondant à ce compte d'affectation spéciale, exclusivement centré sur les cessions et le désendettement.

Ce compte se caractérise, en outre, par un écart très important entre les prévisions de la loi de finances initiale et l'exécution budgétaire. Un tel décalage est présenté comme consubstantiel à la mécanique des opérations en capital, dont la mise en oeuvre est conditionnée par de nombreux éléments exogènes, mais il traduit aussi parfois le fait que des décisions ont été prises au dernier moment, pour des raisons de circonstances, notamment budgétaires, sans s'inscrire dans une stratégie prédéfinie. »

Source : Rapport public annuel de la Cour des comptes (février 2008), chapitre 1.

b) Un compte peu fiable : un écart important entre les prévisions de la loi de finances initiale et l'exécution budgétaire correspondante

Le projet de loi de finances ne permet pas du tout d'anticiper ni d'établir des prévisions de recettes. Quant aux dépenses présentées, elles ne sont que purement indicatives et sont généralement bien loin de l'exécution effective.

Ainsi, les recettes prévues pour 2010 par la loi de finances initiale pour le compte d'affectation spéciale s'élevaient, comme celles prévues pour 2011 ou encore pour 2012, à 5 milliards d'euros. Or, l'exécution du budget en 2010 a donné lieu à l'encaissement de seulement 2,983 milliards d'euros, soit un écart de plus de 2 milliards d'euros.

De même, l'écart entre les recettes prévues pour 2010 provenant de cessions, par l'État, de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement et les produits réellement encaissés est de l'ordre de 4,9 milliards d'euros. Une fois encore, le rapport annuel de performance explique cet écart « par une situation économique fortement dégradée ne permettant pas de cession significative d'actifs ». Il est précisé : « à titre d'illustration, la valeur du portefeuille des sociétés cotées de l'État a diminué de 16,6 % en 2010, soit une perte de 17,8 milliards d'euros ».

Au vu de la récurrence de tels écarts entre les prévisions et l'exécution effective d'un programme si stratégique, votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'utilité d'un tel compte d'affectation spéciale s'il ne retrace pas d'éléments fiables mais se contente de livrer, exercice budgétaire après exercice budgétaire, les mêmes informations qui, de fait, ne correspondent à rien.

Selon le rapport annuel de performance pour 2010, qui récapitule les crédits effectivement consommés (y compris les fonds de concours et les attributions de produits) en 2010 en les analysant par programme, action, titre et catégorie, l'écart entre les crédits qui avaient été effectivement prévus en loi de finances initiale et les crédits réellement consommés en 2010 est très important. La même observation peut être faite en ce qui concerne les prévisions de recettes.

Pour les recettes :

Source : Rapport annuel de performance - 2010

Pour les dépenses :

- équilibre du compte prévu en LFI :

Source : Rapport annuel de performance - 2010

-  équilibre du compte constaté en exécution :

Source : Rapport annuel de performance - 2010


* 1 Le programme 731 comporte 4 actions : l'action 1 « Augmentations de capital, dotations en fonds propres, avances d'actionnaire et prêts assimilés », l'action 3 « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société », l'action 4 « Autres investissements financiers de nature patrimoniale », l'action 5 « Prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat ».