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Projet de loi de finances pour 2012 : Participations financières de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 ( avis - première lecture )

B. UN BILAN CONTRASTÉ ET DES PRÉVISIONS POUR 2012 INQUIÉTANTES QUANT AUX RECETTES

Le budget 2012 s'annonce difficile quant à la garantie de l'équilibre entre les dépenses et les recettes du compte d'affectation spéciale.

D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis, 860 millions d'euros de dépenses sont prévues tandis que peu de recettes semblent effectivement envisagées au vu de la situation des marchés dont les conditions sont particulièrement instables. Seule la monétisation de certains titres semble être possible, mais dans un contexte particulièrement délicat sur les marchés.

1. Un bilan en demi-teinte

Selon le projet annuel de performance annexé au PLF 2012, le résultat groupe combiné des entreprises dont l'État est actionnaire s'est établi à 7,9 milliards d'euros en 2010, « en légère augmentation par rapport à celui constaté en 2009 » (7,4 milliards d'euros). « Toutefois, cette apparente stabilité masque de fortes évolutions », poursuit le rapport en pointant :

- une diminution du résultat opérationnel de 1,6 milliard d'euros pour passer de 12,8 milliards d'euros en 2009 à 11,2 milliard d'euros en 2010 ;

- une diminution du résultat financier de 1,7 milliard d'euros (-5 milliards d'euros en 2009 pour -6,7 milliards d'euros en 2010).

En outre, le résultat net des entités comptabilisées par intégration globale (c'est-à-dire où l'État est le seul pilote), c'est-à-dire EDF, Areva ou SNCF, etc, baisse de 30 %. Cette baisse est toutefois compensée par une augmentation substantielle des résultats des sociétés mises en équivalence de l'ordre de 2,5 milliards d'euros.

L'exécution 2010 avait donné lieu à 2,983 milliards d'euros de recettes provenant pour l'essentiel (plus de 80 %) de dotations versées à partir du budget général (et donc non prévues dans le projet de loi de finances initiale). Le montant total des dépenses réalisées en 2010 sur le compte s'élevait à 6,710 milliards d'euros sur le programme 731 seulement. Le solde du compte a fait l'objet d'un report de crédits de 2010 sur 2011 par arrêté du 4 mars 2011.

L'exécution pour 2011 laisse apparaître une fois encore une tension entre des recettes trop faibles et des dépenses difficilement évitables.

Au 29 juillet 2011, le montant des recettes s'établissait à 180 millions d'euros selon la décomposition suivante :

- réduction du capital de la Société de gestion de garanties et de participations (SGPP) à hauteur de 74 millions d'euros ;

- remboursement, par l'entreprise minière et chimique (EMC), de l'avance d'actionnaire consentie par l'État, pour 70 millions d'euros ;

- 13 millions d'euros de produits de cession concernant l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT) ;

- 10 millions d'euros de remontée de trésorerie de l'Entreprise de recherches et d'activités pétrolières (ERAP) ;

- diverses distributions par fonds de capital pour 9 millions d'euros ;

- la cession de la totalité de la participation de l'État au capital des Thermes nationaux d'Aix-les-Bains (TNAB) à la société Compagnie européenne des bains pour 3 millions d'euros.

Côté dépenses, elles ont avoisiné les 600 millions d'euros avec la libération de la première tranche de l'augmentation de capital de La Poste qui s'est élevée à 467 millions d'euros, celle de la cinquième tranche de l'augmentation de capital de la Société française du tunnel routier du Fréjus (SFTRF) à 90 millions d'euros, la contribution française aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement s'est élevée à 26 millions d'euros, tandis que la réponse aux appels de fonds s'est élevée à 5 millions d'euros pour le Fonds de fonds technologique 3. Enfin, 2,4 millions d'euros ont été consacrés à la régularisation de l'opération « échange salaire contre actions » de Air France et 2 millions d'euros à l'augmentation de capital de la société anonyme European Financial Stability Facility.

Par ailleurs, au vu du contexte économique largement dégradé, le compte d'affectation spéciale n'a pas contribué au désendettement de l'État en 2010, ce qui devrait être également le cas pour l'exercice 2011.

2. Un budget 2012 inquiétant du point de vue de l'équilibre recettes / dépenses
a) Les dépenses prévues

Les orientations budgétaires pour 2012 prévoient d'affecter un milliard d'euros pour le programme 731 et 4 milliards d'euros pour le programme 732.

Source : Projet annuel de performances pour 2012

Cet affichage notionnel ne reflète évidemment pas la réalité des opérations prévues sur le compte, d'autant qu'il y a de fortes chances pour que, comme en 2010 et en 2011, l'exercice 2012 soit caractérisé par une absence de crédits destinés au désendettement de l'État et des administrations publiques alors même que les documents budgétaires en font, une nouvelle fois, une priorité du compte. Votre rapporteur pour avis s'interroge ainsi une fois de plus sur la sincérité des informations stratégiques fournies au Parlement en la matière : dans le cas précis du désendettement, plus que d'informations lacunaires, c'est d'informations erronées qu'il s'agit.

Or, d'après les informations réunies par votre rapporteur pour avis, 860 millions d'euros de dépenses seraient prévues pour 2012 sur le compte d'affectation spéciale.

Ces dépenses prévues pour 2012 se structurent autour de quelques priorités :

- la libération de la 2ème tranche d'augmentation du capital de La Poste : une augmentation de 2,7 milliards d'euros, dont 1,5 milliard d'euros par la Caisse des dépôts et consignations et 1,2 milliards d'euros pour l'État a été prévue ; cette tranche d'augmentation de capital libérée en 2012 s'élèvera à 466 millions d'euros ;

- en vue du financement du démantèlement des installations nucléaires, le Commissariat à l'énergie atomique pourrait céder à l'État une partie de sa participation dans Areva, pour 270 millions d'euros ;

- la libération éventuelle d'une nouvelle tranche de l'augmentation de capital du Fonds stratégique d'investissement (FSI) : votre rapporteur pour avis regrette que le montant de cette libération éventuelle ne soit pas précisé ;

- la poursuite de la recapitalisation des banques multilatérales de développement conformément aux décisions prises dans le cadre du G20 à hauteur de 56 millions d'euros : il s'agit de la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement), la BAfD (Banque africaine de développement), la BAsD (Banque asiatique de développement), la BID (Banque interaméricaine de développement), la BOAD (Banque ouest-africaine de développement) et la BDEAC (Banque de développement des États de l'Afrique centrale).

Sur ce dernier élément de dépenses, il est à noter que ces crédits étaient auparavant imputés au programme 110 « Aide économique et financière du développement » et qu'ils ont été mis à la charge du compte d'affectation spéciale depuis l'exercice 2011.

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la pertinence de ce choix : il ne paraît pas forcément évident que ce soit l'APE qui ait la charge de cette recapitalisation alors même que ces banques échappent à son contrôle.

L'exercice 2012 devrait également être caractérisé par une dotation à l'AFP de 8 millions d'euros destinée à un nouveau programme informatique, ainsi qu'une de 60 millions d'euros à la SOVAFIM, correspondant à une dotation du budget général décaissée en 2012.

b) Un point d'interrogation pour les recettes

Pour la énième année consécutive, le budget 2012 prévoit 5 milliards d'euros de recettes, sans versement du budget général.

Source : projet annuel de performance pour 2012

En réalité, au-delà de ce chiffre purement indicatif, face à ces dépenses inévitables, du côté des recettes, peu de rentrées sont prévues si ce n'est la monétisation de certains titres dans des conditions de marché particulièrement instables.

Votre rapporteur pour avis s'inquiète d'une alternative qui demeure aujourd'hui largement incertaine :

- soit les conditions de marché permettront de financer les dépenses du compte d'affectation spéciale par une ou plusieurs actions de cession avec le risque de réaliser des moins-values ;

- soit les dépenses devront être équilibrées par une dotation budgétaire alors même que la situation de nos finances publiques est très tendue.

Le risque de déficit du compte d'affectation spéciale conduit à s'interroger sur les priorités définies par l'État actionnaire.

Dans la mesure où les conditions de marché risquent fortement de ne pas permettre d'équilibrer le compte, se pose la question d'utiliser la dotation budgétaire de 1,780 milliard d'euros initialement destinée à la dotation en capital du Fonds stratégique d'investissement (FSI).