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Projet de loi de finances pour 2012 : Immigration, intégration et nationalité

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

IV. LA COOPÉRATION EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE EN MATIÈRE D'IMMIGRATION

La gestion des « crises » tunisiennes et libyenne

La révolution tunisienne a eu pour conséquence l'arrivée de nombreux tunisiens sur les côtes italiennes au début de l'année 2011.

Ainsi, entre le 1er janvier 2011 et la fin septembre 2011, 60 866 migrants auraient abordé en Italie, dont 53 304 hommes, 3465 femmes et 4097 mineurs. Environ la moitié de ces migrants sont des Tunisiens, arrivés pour la plupart entre février et avril 2011.

Toutefois, l'Italie a signé un accord avec la Tunisie le 5 avril 2011 par lequel celle-ci s'est engagée à limiter elle-même les départs de migrants vers l'Europe. A cette fin, les autorités italiennes ont fourni des navires afin de patrouiller dans les eaux tunisiennes et de rabattre sur les côtes les migrants ; en outre les autorités tunisiennes se sont engagées à reprendre en charge 60 Tunisiens arrivés en Italie par jour.

Toutefois, les arrivées ont recommencé à augmenter fortement, et pour des raisons non encore clairement déterminées, à partir du mois d'août.

Ces migrations ont eu pour effet une augmentation importante des interpellations de ressortissants tunisiens en France, avec plus de 6 800 interpellations de ressortissants tunisiens au cours du premier semestre 2011. A la fin du mois d'août 2011, plus de 10 000 Tunisiens avaient été interpelés.

La France a, dans un premier temps, protesté contre la décision de l'Italie d'accorder des titres de séjour temporaires permettant la circulation dans l'espace Schengen. Il convient toutefois de noter que l'Italie entendait ainsi protester contre le peu de soutien manifesté par les autres pays de l'Union au plus fort des arrivées de migrants. Le ministre de l'intérieur a rappelé que la circulation à l'intérieur de l'espace Schengen supposait, en plus du titre de séjour des documents d'identité et des ressources suffisantes pour subsister.

Le sommet franco-italien du 26 avril 2011 a permis aux autorités des deux pays de s'entendre et de demander à la commission européenne une évolution des règles de l'espace Schengen afin de pouvoir rétablir les frontières intérieures en cas d' « arrivée massive » de migrants.

A. LA PÉRILLEUSE RÉFORME DE L'ESPACE « SCHENGEN »

En réponse à la demande des autorités françaises et italiennes, la Commission a évoqué le 4 mai 2011 un mécanisme permettant de rétablir des contrôles aux frontières internes dans des circonstances exceptionnelles.

Les ministres de l'Intérieur des 27 se sont réunis le 12 mai 2011 à Bruxelles pour discuter de cette question, au moment où était annoncée la décision des autorités danoises de rétablir les contrôles douaniers dans certaines zones frontalières avec l'Allemagne et la Suède. Cette discussion a conduit les Etats membres, d'une part à réaffirmer le bien-fondé de l'espace Schengen et le caractère inacceptable des décisions unilatérales de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, d'autre part à souligner la nécessité de clarifier les règles de l'espace Schengen.

La commission européenne a adopté le 16 septembre une communication intitulée « Gouvernance de Schengen - Renforcer l'espace sans contrôle aux frontières intérieures », ainsi que deux propositions : l'une visant à renforcer le mécanisme d'évaluation de Schengen (révisant une proposition formulée en 2010), l'autre visant à établir un mécanisme pour la réintroduction coordonnée des contrôles aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles (modifiant le code frontières Schengen).

1. Une nouvelle procédure d'évaluation

En ce qui concerne l'évaluation, la proposition de la Commission européenne (Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen) transformerait l'approche actuelle intergouvernementale d'évaluation par des pairs en une évaluation au niveau de l'UE.

Plusieurs interlocuteurs de la délégation de votre commission à Bruxelles ont souligné que l'actuel mécanisme d'évaluation du fonctionnement de Schengen, fondé sur la pratique intergouvernementale, était inopérant. La prise en compte des résultats de l'évaluation repose en effet en dernier ressort sur la seule volonté de l'Etat auquel il est reproché un manquement dans l'application des règles de remédier à ce dysfonctionnement.

La nouvelle procédure d'évaluation proposée par la commission prendrait notamment la forme de visites de suivi, annoncées ou inopinées, dans un État membre, effectuées par des équipes dirigées par la Commission et composées d'experts d'autres États membres et de Frontex, afin de contrôler l'application des règles de Schengen et de faire des recommandations. Les autorités françaises ont également proposé la création d'un corps d'inspecteurs européens.

En outre, un « bilan de santé de Schengen » serait réalisé deux fois par an, avec un débat au Conseil et au Parlement européen sur le fonctionnement de l'espace.

La proposition de la commission relative à l'évaluation est étroitement liée à la proposition de réforme du Règlement Schengen. En effet, la nouvelle procédure d'évaluation pourrait, en dernier ressort, aboutir à un rétablissement-sanction des contrôles à certaines frontières intérieures, décidé soit par la commission, soit par les Etats membres eux-mêmes (mais, dans ce cas, pour une durée très limitée).

L'adoption de ce nouveau règlement achoppe sur un point de procédure soulevé par le Conseil. En effet, la Commission s'appuie sur l'article 77 point 2 du TFUE, qui prévoit que « le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire », adoptent des mesures relatives à la gestion des frontières. Dès lors, le Parlement est co-décisionnaire. Au contraire, le service juridique du Conseil, entendu par la délégation de votre commission à Bruxelles, a estimé que la mise en place d'un mécanisme d'évaluation ressortit à l'article 77, qui prévoit effectivement que « le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures établissant des modalités par lesquelles les États membres, en collaboration avec la Commission, procèdent à une évaluation objective et impartiale de la mise en oeuvre, par les autorités des États membres, des politiques de l'Union ».

2. Une nouvelle procédure pour le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures

Le chapitre 2 du titre III du code Schengen actuel permet déjà aux autorités nationales de réintroduire exceptionnellement et temporairement des contrôles aux frontières en cas de menace grave contre l'ordre public et la sécurité intérieure. Les Etats membres ont déjà usé de cette faculté à 26 reprises.

La réponse de la commission à la demande formulée par les ministres de l'Intérieur de l'Union le 12 mai 2011 consiste en une réforme à deux aspects.

D'abord, la proposition introduit, au sein des « menaces graves pour l'ordre public ou la sécurité intérieure » justifiant le rétablissement des contrôles, la notion de « manquement sérieux dans le contrôle aux frontières extérieures ou les procédures de retour » ainsi que, à un niveau supérieur de gravité, de « graves manquements persistants dans le contrôle aux frontières extérieures ou les procédures de retour ». Toutefois, la mesure de rétablissement des frontières devra être proportionnée au manquement et n'intervenir que si des actions moins contraignantes n'ont pu aboutir : assistance technique et financière de la Commission, des États membres, de FRONTEX, etc.

Ensuite, la Commission propose la communautarisation de l'ensemble des procédures de rétablissement des contrôles, sous sa propre autorité. La commission estime en effet que la décision de réintroduire des contrôles aux frontières devrait être prise au niveau européen, afin d'éviter des décisions abusives de la part de certains Etats, telles que les mesures prises au cours de l'été 2011 par le Danemark sans information ni concertation. Elle propose donc que toute décision relative à la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en raison d'événements prévisibles soit prise au niveau européen sur la base d'une proposition faite par elle-même, appuyée par une majorité qualifiée d'experts des États membres. Les contrôles seraient autorisés à des frontières désignées pour une période renouvelable de 30 jours.

De même, en cas d'urgence nécessitant une réaction immédiate (une attaque terroriste, par exemple), les États membres pourraient certes toujours prendre des décisions unilatérales pour réintroduire les contrôles, mais seulement pour une période ne dépassant pas 5 jours, après laquelle une décision au niveau de l'UE serait prise, sur proposition de la Commission, afin d'autoriser une éventuelle prorogation.

3. La prise en compte des flux migratoires d'importance exceptionnelle

La proposition de la Commission fait suite à une demande de la France et de l'Italie à la suite de l'arrivée importante de migrants en provenance de Tunisie au printemps 2011. La Commission l'a pris en compte dans un des considérants de la proposition de réforme du Code Schengen, en évoquant le cas où « un grand nombre de ressortissants de pays tiers franchissent la frontière extérieure d'un ou de plusieurs États membres ». En effet, « une augmentation forte et inattendue des mouvements secondaires de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière sur le territoire d'un ou de plusieurs autres États membres peut en résulter ».

Toutefois, la proposition souligne que cette circonstance ne peut justifier un rétablissement des contrôles aux frontières que « si les circonstances sont susceptibles de représenter une menace sérieuse pour l'ordre public ou la sécurité intérieure au niveau de Union ou à l'échelon national ». Ainsi, comme Cecilia Malmström, commissaire européenne aux affaires intérieure, l'a confirmé devant la délégation de votre commission à Bruxelles, un flux migratoire ne constitue pas en lui-même une menace pour la sécurité. Ce n'est que dans certaines circonstances qu'il peut en devenir une, et justifier en tant que tel des mesures aussi sérieuses qu'un rétablissement des contrôles aux frontières.

De fait, le cas du franchissement de la frontière extérieure par un grand nombre de ressortissants de pays tiers n'est pas repris explicitement dans le dispositif du règlement, ne constituant qu'une sous-catégorie de la « menace sérieuse pour l'ordre public ou la sécurité intérieure ». Votre rapporteure souligne le paradoxe qui en résulte : le phénomène à l'origine de la réforme se retrouve à la marge de la proposition de la Commission, dans un simple considérant.

4. Un accord difficile mais absolument nécessaire
a) Des Etats-membres très réticents

La majorité des Etats-membres, dont la France, ont exprimé des réticences sur cette approche de la commission, qui prévoit la communautarisation de prérogatives qu'ils détiennent actuellement et dont ils considèrent n'avoir usé qu'avec discernement. Le Conseil estime également que la communautarisation des procédures de rétablissement des frontières intérieures enfreint le principe de subsidiarité et que ce rétablissement, s'il est une sanction décidée par les Etats-membres (pour 5 jours) ou par la Commission, va à l'encontre des traités, qui prévoient que seule la CJUE dispose d'un tel pouvoir de sanction.

En outre, la question du contrôle des frontières extérieures constitue un sujet très sensible pour les pays membres et pour les institutions européennes. La création de l'espace de libre circulation par le traité de 1985, avec son corollaire le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, n'a pas eu pour conséquence une communautarisation des frontières extérieures, que les pays concernés continuent à gérer pour le compte des autres pays de l'espace Schengen.

b) Le déficit de « gouvernance » et la crise de Schengen

L'absence de procédures de gestion commune, tant des frontières extérieures que du rétablissement des frontières intérieures, constitue selon les autorités française et la Commission le problème de la « Gouvernance de Schengen », auquel les réponses à apporter sont loin de faire l'objet d'un accord. S'il est vrai que, comme l'a souligné devant la délégation de votre commission M. Carlos Coelho, rapporteur à la commission « libé » du Parlement européen des propositions de la commission en la matière, il est indispensable d'établir un « regard européen » sur la gestion des frontières, il semble que la proposition de la Commission soit inacceptable par la grande majorité des Etats.

Or, les événements du printemps dernier ont ouvert une véritable crise de l'espace Schengen, en posant la question de la volonté des Etats de préserver l'acquis dans un contexte politique d'anxiété vis-à-vis des flux migratoires en provenance des Etats tiers. La réaction du Danemark, et, dans une moindre mesure, de la France, a ainsi montré que la volonté de contrôler les arrivées de ressortissants des pays tiers pouvait, dans le cadre juridique actuel, remettre en cause la libre circulation des citoyens au sein de l'espace Schengen. Les Etats-membres craignent également que la Grèce reste impuissante à contenir les flux provenant de la Turquie, les autorités turques refusant pour le moment de signer un accord de réadmission avec l'Union européenne.

Comme il est peu probable que les flux migratoires à destination de l'Europe diminuent à brève échéance, il existe donc un risque réel que des brèches de plus en plus fréquentes finissent par avoir raison de l'espace de libre-circulation. C'est dans ce contexte qu'il convient d'interpréter la vigueur de la réaction de la Commission, qui ne conçoit le salut de Schengen que dans une avancée vers davantage de communautarisation.

Parallèlement, la crise de l'espace Schengen pose, selon votre rapporteure, la question de la fermeture de l'Europe aux migrations en provenance de pays tiers. Si « Schengen » est synonyme, pour la plupart des citoyens européens, de liberté de circulation, il renvoie sans doute davantage, pour les ressortissants des Etats tiers et pour les citoyens de l'Union qui entretiennent des liens avec ces ressortissants, à la notion d' « Europe forteresse ». De nombreuses évolutions récentes ne pourront que renforcer cette perception.

Il en va ainsi du rôle sans cesse accru de l'agence Frontex, parfois accusée de repousser les frontières de l'Union européenne jusqu'aux cotes des pays méditerranéens, des accords de réadmission signés par l'Union avec les autorités des pays tiers, ainsi que des autres aspects de la politique de co-développement dont un des volets consiste en la prise en compte par les pays partenaires des exigences de l'Union en matière de contrôle des franchissements de frontières. Le passage du premier « Système d'information Schengen » à un « SIS II » apte à traiter efficacement les données biométriques, la généralisation de la biométrie pour les visas et les projets d'ouvrir Eurodac (le système de prise d'empreintes des demandeurs d'asile) aux recherches des forces de police, constituent d'autres aspects de ce renforcement des contrôles exercés sur les ressortissants des pays tiers.