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Projet de loi de finances pour 2012 : Justice judiciaire et accès au droit

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )
2. Une sous-budgétisation des frais de justice dont les conséquences ne peuvent plus être ignorées
a) Une gestion marquée, depuis 2009, par une sous-budgétisation des frais de justice

Évolution de la dotation initiale et solde
par rapport aux crédits effectivement consommés de 2000 à 2010

En millions d'euros

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Dotation initiale

283,3

277,2

293

310

338,2

358,1

370,1

390,1

405

409

393,3

Dotation finale

264,7

271,1

288

338

357,8

373,6

372,7

378,5

396,6

428,5

464,5

Consommation réelle

258,4

262

290,1

341,4

419,1

487,4

379,4

388,6

401,7

432,5

467,8

Solde de la dotation initiale
par rapport aux crédits consommés

24,9

15,2

2,9

-31,4

-80,9

-129,3

-9,3

1,5

3,3

-23,5

-74,5

Source : ministère de la justice et des libertés

L'examen sur les dix dernières années, de l'écart entre la dotation ouverte initialement pour couvrir les frais de justice et les crédits finalement consommés fait apparaître deux ruptures de tendance importantes :

- alors que de 2000 à 2002, la consommation reste inférieure aux crédits initialement ouverts, brusquement, à partir de 2003, les frais de justice augmentent très sensiblement, dégradant très fortement le solde ;

- le passage, en 2006, de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs, permet une amélioration de la situation, qui se retourne une nouvelle fois en 2009, sous l'effet du fort dynamisme de la dépense de frais de justice. 2009 et 2010 se signalent par une sous-dotation constatée du budget des frais de justice à hauteur respectivement de 23,5 millions d'euros et de 74,5 millions d'euros.

Cette sous-budgétisation chronique a notamment été relevée par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget 2010, qui a appelé à y porter remède. Elle a imposé l'adoption d'abondements en cours de gestion, par redéploiement interne ou par décrets d'avance, ou des retards de paiements importants (cf. infra).

Différence entre les crédits de la dotation initiale des frais de justice
et ceux finalement consommés
(en millions d'euros)

Source : commission des lois

b) Une sous-budgétisation reconduite, contre l'évidence

L'enveloppe allouée en loi de finances initiales (LFI) pour l'année 2011 au titre des frais de justice s'élevait à 459,6 millions d'euros en crédits de paiement. Mais elle a déjà été abondée à plusieurs reprises pour être portée fin août à 462,7 millions d'euros en CP. Mme Véronique Malbec, directrice des services judiciaires a indiqué à votre rapporteur, lors de son audition, qu'à la fin du mois d'octobre la consommation constatée s'élevait à 369 millions d'euros et qu'il était probable que la consommation annuelle dépasse les 500 millions d'euros.

L'enveloppe allouée aux frais de justice pour l'année 2012 s'élèverait à 470 millions d'euros, soit une augmentation de 8 millions d'euros. Elle inclurait le financement de dépenses nouvelles, pour un montant total d'au moins 49,2 millions d'euros au titre :

- de la revalorisation du tarif des huissiers de justice audienciers (coût évalué à 1,96 millions d'euros) ;

- de l'augmentation des frais d'enlèvement et de gardiennage des véhicules consécutifs au renforcement de la lutte contre la délinquance routière opérée par la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure du 14 mars 2011 (dite LOPPSI 2). En effet cette loi a étendu les possibilités d'immobilisation du véhicule en cas de délit routier (coût évalué à 17,2 millions d'euros) ;

- de la budgétisation de la part employeur des cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public de la justice (coût évalué à 30 millions d'euros).

En outre, deux réformes intervenues en 2011 devraient aussi grever largement le budget des frais de justice, bien que la Chancellerie n'ait pas été en mesure d'en fournir une évaluation précise. Il s'agit de la réforme de la médecine légale entrée en vigueur le 15 janvier 2011 et de la réforme de l'hospitalisation d'office18(*).

La réforme de la médecine légale

La réforme de la médecine légale fait suite au rapport de l'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des services judiciaires sur l'organisation de la médecine légale.

Une nouvelle organisation territoriale

Cette réforme, entrée en vigueur le 15 janvier 2011, met en place des structures hospitalières, organisées autour de la thanatologie et de la médecine du vivant.

Implantée au niveau régional, la thanatologie concerne les autopsies. Ces examens sont effectués dans des structures dédiées, dotées d'un personnel formé aux besoins judiciaires.

Concernant la médecine du vivant, la réforme porte sur les examens de garde à vue et les examens des victimes. Ces examens sont réalisés par des structures hospitalières, dont la taille est proportionnée à l'activité judiciaire. Ces structures animent, par ailleurs, un réseau de médecins libéraux intervenant sur les zones géographiques dans lesquelles la mise en place d'une structure dédiée à la médecine légale ne se justifie pas.

Des nouvelles modalités de financement des frais médicaux

Ce schéma d'organisation s'accompagne également d'une refonte des modalités de financement de la médecine légale.

Avant la réforme, le paiement s'effectuait à l'acte. La mise en place de la réforme s'est traduite par une mise à plat de ces modalités de financement de la médecine légale. En effet, les structures hospitalières dédiées (établissements publics) sont désormais directement financées par le ministère de la justice.

Continueront cependant à être rémunérés à l'acte : les autopsies réalisées par l'IML de Paris ainsi que les examens de médecine du vivant pratiqués par l'UMJ de Paris et ceux effectués par les médecins appartenant au réseau de proximité.

Le montant de la participation du ministère de la justice au titre de la réforme a été fixé à 54,2 millions d'euros en année pleine, soit 12 millions d'euros environ pour la thanatologie et 42 millions d'euros environ pour la médecine du vivant.

Compte tenu des difficultés de mise en oeuvre de la réforme, la dépense induite par la médecine légale devrait augmenter en 2012.

En effet, certaines structures ne sont pas opérationnelles ou ont réduit leur périmètre d'intervention en ne réalisant pas des examens de garde à vue. Cette situation a pour conséquence la prise en charge sur le budget de frais de justice des cours d'appel d'examens qui auraient dû être financés au titre des crédits délégués aux établissements de santé.

En outre, le programme 166 doit financer en 2012 des équipes mobiles destinées à assurer des examens médicaux des gardés à vue dans les locaux des commissariats ou des unités de gendarmerie.

Lors de son audition, Mme Clarisse Taron, présidente du syndicat de la magistrature a attiré l'attention de votre rapporteur sur le fait que le forfait négocié par la Chancellerie dans le cadre de la réforme de la médecine légale, n'incluait pas un certain nombre d'actes qui restaient à la charge des juridictions, comme le transport aller et retour du corps jusqu'aux salles d'autopsie, l'ensemble des examens complémentaires (radiologiques, anatomopathologiques, biologiques etc.) ou le transport des magistrats qui assistent aux autopsies.

Quant à la réforme de l'hospitalisation d'office, elle implique le recours à un plus grand nombre d'expertises psychiatriques et donc une augmentation des frais médicaux acquittés par les juridictions.

Au vu de ses nouvelles dépenses qu'on doit, au minimum, évaluer à 50 millions d'euros, l'enveloppe budgétaire proposée pour les frais de justice de 2012, qui n'augmente que de 8 millions d'euros, paraît irréaliste, comme M. Michel Mercier, ministre de la justice et des libertés en a convenu au cours de son audition par la commission des lois.

Si l'on peut s'attendre à ce que les dispositifs de maîtrise des frais de justice mis en place les années précédentes produisent leur effet, les économies qu'ils sont susceptibles de dégager n'atteindront vraisemblablement pas le niveau des charges nouvelles.

Votre rapporteur déplore, qu'une nouvelle fois, le budget des frais de justice soit si nettement sous évalué, contre l'évidence-même.

L'objectif de maîtrise des frais de justice est légitime. Mais votre rapporteur considère que la sous-budgétisation ne doit pas tenir lieu à la Chancellerie de politique de maîtrise des coûts. Celle-ci est vouée à l'échec. L'expérience enseigne que la pénurie qu'elle organise, au détriment des juridictions, ne peut constituer une règle de bonne gestion. Surtout, cette sous-budgétisation délibérée met en péril la liberté de prescription des magistrats, condition de leur indépendance dans l'exercice de leurs missions.

c) Une sous-budgétisation aux conséquences préoccupantes
(1) L'affectation de la majorité des crédits de paiement d'une année au règlement des dépenses contractées les années antérieures

En 2012, comme les années précédentes, près de la moitié des crédits de paiement ouverts au titre des frais de justice, serviront à payer des dépenses ouvertes les années précédentes. À eux seuls, les frais de justice représentent 58,1 % du total des crédits de paiement demandés en 2012 pour honorer des engagements antérieurs. Seuls 53 % des mémoires de frais sont payés dans l'année où l'expertise a été effectuée.

Les représentants de l'union syndicale de la magistrature considèrent que ce chiffre s'explique de trois façons différentes.

Tout d'abord, ce décalage est inéluctable, dans la mesure où les frais ne sont acquittés qu'une fois la prestation réalisée. Or son accomplissement peut demander un certain temps, par exemple lorsqu'il s'agit d'une expertise ou d'une enquête sociale.

Ensuite, la mise en place de CHORUS a entraîné des nombreux retards dans le traitement des paiements. Cette difficulté devrait se résorber prochainement.

Enfin, et surtout, il est fréquent que les régies ne soient plus en état, dès septembre, faute de moyens financiers, de payer les experts. Le paiement des mémoires est alors différé, dans l'attente du versement des fonds au titre de l'année suivante. Ainsi, en 2011, le reste à payer sur des engagements antérieurs à 2010 s'élevait à 29,2 millions d'euros. Le montant total des restes à payer des années antérieures était évalué à 262,9 millions d'euros. Il sera de 296 millions d'euros en 2012.

La sous-budgétisation de l'enveloppe allouée au paiement des frais de justice demeure ainsi la principale cause de ces retards de paiement qui, en s'accumulant, font boule de neige et provoquent de nouveaux retards, aux effets délétères.

(2) Des retards préjudiciables aux prestataires et collaborateurs occasionnels de la justice

D'importants retards de paiements des frais de justice aux prestataires et collaborateurs occasionnels du service public de la justice ont été constatés en 2011, comme les années précédentes.

Si les jurés, considérés comme des créanciers prioritaires, paraissent relativement épargnés par ce phénomène, les experts et interprètes sont particulièrement touchés. La Chancellerie a recommandé aux chefs de cour d'être attentifs à la situation des prestataires personnes physiques.

Le ministère de la justice et des libertés ne dispose pas d'outils permettant d'évaluer avec précision le montant et le nombre de factures concernées.

Toutefois, les exemples fournis par les services de la Chancellerie à votre rapporteur montrent que ces créances sont susceptibles d'atteindre des montants importants. Ainsi, une entreprise postale s'est plainte à l'administration d'impayés relatifs à l'affranchissement, d'un montant total de 8,5 millions d'euros, deux laboratoires d'analyse génétique de deux créances impayées de 2,6 et 1,5 millions d'euros, une association oeuvrant dans le domaine pré-sententiel (enquêtes sociales rapides, enquêtes de personnalité, etc.), d'impayés s'élevant à 3,6 millions d'euros et une société de location de matériel d'interception, d'une créance non acquittée de 2,5 millions d'euros.

De tels retards de paiement grèvent lourdement la trésorerie des entreprises qui en sont victimes, menaçant leur survie économique. Ils pourraient aussi donner lieu au paiement de pénalités contractuelles, voire à une résiliation du contrat.

En outre, les difficultés de paiement que rencontrent les experts ou les interprètes traducteurs risquent de dissuader les intéressés de continuer à collaborer au service public de la justice.

Les efforts engagés pour revaloriser les tarifs applicables, afin d'encourager les vocations, sont ainsi contrariés par les retards de paiement récurrents auxquels les intéressés sont confrontés. Cette évolution est préoccupante : à mesure que les experts se détournent de la justice, le niveau moyen de compétence baisse et il devient plus difficile aux chefs de juridictions de désigner des experts en nombre suffisant pour répondre aux prescriptions des magistrats.

La réforme du circuit de la dépense des frais de justice engagée par la Chancellerie permet un meilleur pilotage des frais de justice. Le ministère de la justice et des libertés a par ailleurs mis en place un plan d'apurement, destiné à réduire le nombre des créances de plus de trois mois et à abaisser le report de charge à deux mois seulement.

Cependant les progrès à accomplir restent considérables et il est probable que le stock important des retards accumulés entravera les efforts qui seront engagés : votre rapporteur observe que l'amélioration durable de la situation dépend de la réponse qui sera apportée à la sous-budgétisation des frais de justice.


* 18 Loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011, relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge.