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Projet de loi de finances pour 2012 : Sécurité

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Sécurité ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La mission « Sécurité » s'inscrit dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) du 14 mars 2011, dont les moyens correspondent aux crédits prévus par la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2013.

Pour 2012, le ministère de l'intérieur, prolongeant des tendances amorcées dès le printemps 2011, a décidé de placer l'action des forces de l'ordre sous le signe de la « visibilité ». Les mesures qui découlent de cette stratégie de « visibilité » sont notamment, pour la police, la généralisation du dispositif des patrouilles, formées de deux policiers assurant une présence se voulant rassurante sur la voie publique, ou encore la commande de davantage de véhicules sérigraphiés, c'est-à-dire arborant l'inscription « Police nationale », et pour la gendarmerie un dispositif de « prévention de proximité ».

Comme les années précédentes, les autres orientations stratégiques sont la poursuite du rapprochement de la police et de la gendarmerie nationales, le développement de la vidéosurveillance, le renforcement de la police technique et scientifique pour accompagner les progrès d'une « culture de la preuve » dans le contexte de la réforme de la garde à vue, enfin la lutte contre l'immigration irrégulière.

Pour atteindre l'ensemble de ces objectifs, la police et la gendarmerie nationale disposeront de crédits globalement en légère baisse (pour les crédits de paiement) ou stables (pour les autorisations d'engagement). La déflation du personnel se poursuivra (le plafond d'emplois diminue de 1720 ETPT pour la police nationale et de 1185 ETPT pour la gendarmerie).

Votre commission pouvait, cette année, s'appuyer sur un rapport thématique de la Cour des comptes analysant l'organisation et la gestion des forces de sécurité publique. Par-delà quelques critiques sans doute principalement liées à la période retenue par la Cour pour son analyse (2002-2011), ce rapport équilibré fournit une analyse approfondie et nuancée de l'organisation de la police et de la gendarmerie nationales, des polices municipales et de la vidéosurveillance.

Par ailleurs, votre rapporteur s'est attachée à entendre les principales organisations représentatives de la police nationale, la direction générale de la gendarmerie nationale et celle de la police nationale, afin d'acquérir la vision la plus concrète possible des évolutions en cours.

I. DES RESTRICTIONS BUDGÉTAIRES QUI DEVIENNENT PRÉOCCUPANTES

1. Une baisse importante des crédits affectés à la sécurité publique depuis 2009

La police et la gendarmerie nationales sont soumises depuis 2009, comme l'ensemble des services de l'Etat, à la révision générale des politiques publiques. Pour le programme Gendarmerie, l'application des schémas d'emplois au cours de la période 2009-2011 s'est traduite par la perte de 2 170 ETPT. Selon le ministère de l'Intérieur lui-même, « à objectifs de performance égaux, voire fixés à la hausse, cette évolution a nécessité une révision du service de la gendarmerie ». Pour le programme Police, la mise en oeuvre de la RGPP s'est traduite par la suppression de 3473 ETPT.

Nos concitoyens se plaignent souvent d'une présence insuffisante de la police et de la gendarmerie dans l'espace public. Ce sentiment reflète donc une réalité : la diminution des effectifs de la sécurité publique dans notre pays depuis plusieurs années.

Ainsi, pour prendre l'exemple de la police, les effectifs des directions départementales de sécurité publique en métropole ont augmenté de 2,1% entre 2003 et 2009 (pour atteindre 51 523 policiers en 2010). Le nombre total de fonctionnaires, incluant les agents administratifs, scientifiques et techniques, a augmenté de 3,3%. Toutefois, parallèlement, le nombre d'adjoints de sécurité des DDSP est passé de 9120 au 1er janvier 2003 à 5676 au 1er janvier 2010. De ce fait, le nombre total de policiers (ADS compris) des DDSP a reculé de 4%.

En revanche, comme le souligne la Cour de comptes dans son rapport3(*), la diminution du nombre de policiers fonctionnaires en métropole à partir de 2009-2010 a effacé plus de la moitié de l'accroissement observé entre 2003 et 2009. Le nombre de policiers fonctionnaires dans les DDSP de métropole est ainsi retombé à 50 928 au 1er janvier 2011. Cette diminution a également concerné les gendarmes. Ainsi, les effectifs placés sous l'autorité des commandants de région hors gendarmerie mobile, soit environ 80% des emplois de la gendarmerie nationale, sont passés de 81 259 en 2006 à 80 649 en 2009, soit une baisse de 0,75%. La diminution a touché les unités opérationnelles à partir de 2010, avec la suppression d'escadrons de gendarmerie mobile.

2. Des effectifs toujours en baisse en 2012

Les crédits de rémunération des personnels sont toujours en hausse pour 2012. Pour la police nationale, ils passent d'environ 8,12 milliards d'euros à environ 8,25 milliards, soit une progression de 0,13 milliard ou +1,6%, tandis que, pour la gendarmerie nationale, ils passent de 6,5 milliards d'euros 6,66 milliards, soit + 0,16 milliard ou 2,5%.

Ainsi, et comme c'était déjà le cas pour les deux derniers exercices budgétaires, l'essentiel de la progression budgétaire est absorbée par la croissance des dépenses de personnel. Les crédits globaux de la mission sécurité passent en effet, en crédits de paiements, pour la police nationale d'environ 9,083 milliards d'euros en LFI 2011 à 9,21 milliards d'euros en 2012 (soit une hausse de 0,127 milliards = 1,4%), et pour la gendarmerie nationale d'environ 7,72 milliards à environ 7,85 milliards (+0,13 milliards = 1,9%)4(*).

La police nationale

Comme pour 2009 et 2010, l'augmentation des dépenses de personnel n'est pas le reflet d'une politique d'embauche dynamique. Elle est plutôt l'effet du vieillissement de la population policière, lié en particulier à la suppression des limites d'âge automatiques de départ en retraite des corps actifs de la police nationale, à compter du 1er janvier 2010, ainsi que du financement des mesures catégorielles décidées depuis 2004 (passage à la catégorie B du corps d'encadrement et d'application, revalorisation de certaines indemnités dans le cadre de la parité avec la gendarmerie, prime de fidélisation, etc.)

En 2011, le plafond d'emplois avait progressé de 714 équivalents temps plein travaillé, ce qui constituait une stabilisation après la baisse enregistrée les deux années précédentes. Toutefois, la baisse reprend en 2012, année pour laquelle est prévue une baisse de ce plafond de 1720 ETPT, le faisant passer de 145 434 à 143 714 ETPT. Il s'agit ainsi de la plus forte baisse depuis 2009 (1 303 ETPT avaient été supprimés en 2010, 1 432 ETPT en 2009 et de 2 383 ETPT en 2008). Au sein de cette baisse de 1720 ETPT, 147 suppressions résultent cependant d'un transfert vers d'autres programmes ou d'autres missions. Le « schéma d'emploi » du programme (différences entre les entrées et les sorties) devrait connaître quant à lui une réduction de 1 682 ETP, contre une baisse de 712 ETP en 2011.

Cette diminution est encore plus significative si l'on en examine la structure : le plafond d'emploi des corps d'encadrement et d'application de la police nationale connaîtra une diminution de 1886 ETPT tandis que les adjoints de sécurité passeront de 11 115 à 11 793 ETPT, soit une progression de 678 ETPT.

Votre rapporteur souligne que, comme lors des années précédentes, tous les représentants syndicaux entendus lors de la préparation du présent avis ont regretté cette substitution d'ADS aux membres du corps d'encadrement et d'application. L'argument souvent mis en avant par le ministère de l'Intérieur, s'agissant des ADS, est que leur recrutement d'une part rapproche la police de la société, d'autre part participe à la promotion de l'égalité des chances et de l'accès à l'emploi. Toutefois, si les ADS se substituent aux gradés et aux gardiens de la paix, ces effets bénéfiques seront obtenus au prix d'une précarisation de l'emploi dans la police nationale. En outre, il convient de rappeler que les adjoints de sécurité ne possèdent pas un niveau de formation et de compétence équivalent à celui des gardiens de la paix et ne devraient pas se substituer à eux, même dans les tâches subalternes des commissariats.

Enfin, les ADS recrutés en 2012 le seront selon le nouveau régime juridique issu de l'article 112 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite LOPPSI), qui porte la limite d'âge des ADS de 26 à 30 ans et la durée de service de cinq ans à trois ans renouvelable une fois, ce qui constitue une précarisation supplémentaire puisque des contrats pourront ne durer au total que trois ans.

En outre, les syndicats ont exprimé des inquiétudes sur la mise en oeuvre de la réforme de la réserve civile de la police nationale, celle-ci étant désormais ouverte à tous les citoyens et non aux seuls anciens policiers ou gendarmes5(*).

Le budget 2012 offre également plusieurs sujets d'inquiétudes s'agissant d'une part des personnels de la police technique et scientifique, d'autre part des personnels administratifs et techniques.

Si les premiers voient leur plafond d'emploi augmenter de quelques 83 ETPT, cette augmentation semble très insuffisante compte tenu d'une part de la situation actuelle de ces personnels, soumis à des charges de travail très élevées, d'autre part des priorités affichées dans la LOPPSI votée en mars 2011 (la PTS devant devenir le fer de lance d'une police vouée à la « culture de la preuve »).

En ce qui concerne les emplois administratifs et techniques, il semble difficile d'imaginer comment la politique de substitution entre actifs et personnels administratifs, techniques et scientifiques, vantée depuis plusieurs années par le ministère de l'Intérieur comme essentielle pour redonner du sens aux missions des personnels du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, pourrait trouver une traduction concrète si le nombre d'emplois administratifs et techniques diminuent, comme c'est le cas pour la première fois en 2012. Cette pratique de la substitution est pourtant également consacrée par le rapport annexé à la LOPPSI, comme permettant de réaliser de substantielles économies budgétaires. Comme pour la police scientifique et technique, votre rapporteur ne peut que regretter cette incohérence due au caractère simpliste de la RGPP, qui conduit à des diminutions uniformes des effectifs et des moyens sans tenir compte, non seulement des enjeux auxquels sont confrontées les forces de l'ordre, mais aussi des véritables « gisements » d'économies existants.

Enfin, à l'issue des auditions qu'elle a menées et qui lui ont permis d'entendre les principales organisations syndicales de la police, votre rapporteure a exprimé son inquiétude quant à aux critiques exprimées par chaque corps de la police sur les autres, la solidarité de la profession semblant passer à l'arrière plan des rivalités statutaires et indemnitaires entre les commissaires, les officiers et les gardiens de la paix. Si ces rivalités sont nécessairement quelque peu exagérées par les organisations syndicales, elles semblent avoir atteint un niveau préoccupant, auquel la situation de restriction budgétaire générale n'est sans doute pas étrangère.

La gendarmerie nationale

Le plafond d'emplois de la gendarmerie sera de 95 883 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2012, soit une baisse de 1185 ETPT par rapport à 2011, succédant à une baisse de 957 ETPT en 2011).

Cette diminution résulte pour 1033 ETPT du schéma d'emploi. Par ailleurs, les mesures de transfert ont pour conséquence une baisse de 152 ETPT. Selon le directeur général de la gendarmerie nationale, cette diminution n'entraînera pas de suppression de brigade.

Comme dans la police nationale, la gendarmerie compte recourir davantage aux réservistes, qui peuvent signer des contrats d'une durée de deux mois, ou trois mois en cas de crise.

L'augmentation des dépenses de personnel provient essentiellement du compte d'affectation spéciale des pensions, alors que les crédits de rémunération proprement dits diminuent un peu. Ainsi, les crédits de paiement affectés au CAS pensions passent de 3,17 milliards d'euros à 3,37 milliards d'euros (+6,4 %) tandis que les crédits de rémunération passent de 3,30 à 3,26 milliards d'euros.

Une baisse des effectifs insuffisamment réfléchie

Bien qu'il soit important de maintenir un nombre de policiers et de gendarmes compatible avec la forte demande de sécurité de nos concitoyens, les diminutions de personnel constatées depuis plusieurs années seraient moins dommageables si une série de réformes organisationnelles était menée. Il s'agit de mieux utiliser des effectifs moins nombreux, ce qui suppose d'abord une meilleure connaissance de la cartographie de la délinquance (cf. ci-dessous), mais aussi le retour dans les missions « actives » des personnels qui y ont vocation et qui occupent des emplois administratifs, un emploi plus rigoureux des forces mobiles (en particulier les compagnies républicaines de sécurité) et une redistribution plus complète des circonscriptions de sécurité entre les deux forces nationales (notamment le transfert à la gendarmerie de petites CSP enclavées).

3. La poursuite de la diminution des budgets de fonctionnement : une menace pour l'efficacité des forces de l'ordre ?

Pour 2012, des moyens supplémentaires hors titre 2 sont prévus par rapport à la programmation triennale de la loi de programmation des finances publiques, afin de maintenir la capacité opérationnelle des services, pour un montant de 284,3 millions d'euros en AE et de 90 millions d'euros en CP. Ils seront consacrés à des opérations et dépenses immobilières (221,5 millions d'euros en AE et 27,2 millions d'euros en CP), à l'acquisition de véhicules supplémentaires (35,3 millions d'euros en AE et en CP), à l'achat de matériel informatique (7 millions d'euros en AE et en CP) et au fonctionnement courant des services (20,5 millions d'euros en AE et en CP).

Votre commission des lois a déjà souligné, à l'occasion des deux derniers exercices budgétaires, que les crédits de fonctionnement de la police et de la gendarmerie nationale étaient les premiers à faire les frais de la révision générale des politiques publiques.

Sur ce point, votre commission est rejointe par la Cour des comptes qui, dans son rapport, pointe la baisse du budget de fonctionnement des forces de l'ordre et la juge préoccupante.

Malgré le « coup de pouce » par rapport à la LPFP, les dépenses de fonctionnement (crédits de paiement) de la police nationale passeront entre 2011 et 2012 de 761 millions d'euros à 744 millions d'euros, soit une diminution de 17 millions d'euros (-2,23%). Pour la gendarmerie nationale, les dépenses passeront de 1054 millions d'euros à 1061 millions d'euros, soit une très faible hausse de 7 millions d'euros (+0,66%).

Analysant les données sur la période 2006-2010, la Cour constate que les dépenses de rémunération ont progressé de 14,6% pour la police et de 7,4% pour la gendarmerie tandis que les autres dépenses (fonctionnement et investissement) diminuaient de 10,2% pour la police et de 17,8% pour la gendarmerie, soit au total, pour la mission sécurité, une diminution de 10,6 % des « autres dépenses ».

Pour la police, la diminution des dépenses de fonctionnement courant des DDSP de métropole est particulièrement frappante : après avoir augmenté de 7,8% en 2007, elles ont été réduites de 2,1% en 2008, puis stabilisées en 2009 mais réduites de 25% en 2010. Plus que la diminution elle-même, c'est la manière dont elle a été obtenue qui suscite des remarques de la part de la Cour. En effet, les crédits de fonctionnement attribués aux DDSP de nombreux départements (tels ceux du Rhône, des Bouches-du-Rhône, des Hauts-de-Seine et de Seine-Saint-Denis) étaient en 2009 manifestement insuffisants pour couvrir des dépenses même fortement comprimées. Dès lors, les DDSP deviennent tributaires des crédits supplémentaires que l'on veut bien leur octroyer. Selon la Cour, « ce mode de réduction des crédits dont la gestion, de surcroît, ne relève plus à partir de 2010 des DDSP, peut avoir un effet déresponsabilisant ». La même pratique a été constatée en 2010 ; les crédits initiaux ont été en effet fixés à un niveau fortement inférieur à celui des crédits consommés l'année précédente et ont été dépassés en exécution.

De manière plus précise, ce sont les acquisitions de matériels et les travaux de maintenance des locaux qui ont connus les restrictions les plus fortes. Ainsi, selon la Cour, « au sein des crédits généraux de fonctionnement et d'équipement, certains postes (...) ont connu des évolutions qui ne pourraient pas être sans risque pour l'efficacité de l'action des services, à organisation inchangée » : il en est ainsi des crédits d'acquisition des moyens de protection et d'intervention, qui sont passés de 1,8 millions d'euros en 2008 à 790 000 euros en 2010, ou encore des achats de fournitures pour la police technique et scientifique (PTS) de 4,2 millions d'euros à 3,6 millions d'euros.

Cette dernière baisse est pour le moins paradoxale étant donné l'accent mis depuis plusieurs années sur l'utilisation croissante de la PTS. Ainsi, le rapport annexé à la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) prévoit pour la période 2009-2013 d' « accroître la modernisation des forces de sécurité en intégrant pleinement les progrès technologiques. Cette modernisation porte également sur la protection des policiers et gendarmes, le renforcement des moyens de police technique et scientifique et le développement des outils d'investigation technique, de recueil et de traitement du renseignement ».

Il est vrai que, comme l'a souligné le DGPN lors de son audition par votre rapporteur, certaines dépenses pour la PTS effectuées au cours des cinq dernières années ont permis une modernisation dont les bénéfices se font sentir actuellement : il en est ainsi de la modernisation du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED) ou du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) depuis 2007. Ces dépenses ne sont plus à faire.

Les syndicats de policiers entendus par votre rapporteur ont toutefois bien souligné les difficultés liées à la diminution des moyens de fonctionnement, d'autant que la réforme de la garde à vue est, selon eux, coûteuse en consommables et en espace.

Certains ont en particulier pointé le défaut d'entretien de certains équipements tels que les gilets pare-balles et les véhicules. Pour ceux-ci, il est arrivé que les concessionnaires résilient les contrats d'entretien faute de paiement par l'administration.

La Cour des comptes indique que « la DGPN n'a pas été en mesure de préciser à la Cour les mesures d'organisation prévues pour réduire ses dépenses de fonctionnement sans compromettre les capacités d'intervention de ses unités ». Les réponses au questionnaire budgétaire indiquent en revanche que « chaque fois que possible, des outils technologiques susceptibles de simplifier les processus de travail ont été mis à disposition des unités. Par ailleurs, la perspective de mise en place de moyens modernes laisse supposer des gains résultant des performances offertes par les nouvelles technologies (Procès Verbal électronique, dispositif de Lecture Automatisée des Plaques d'Immatriculation, visioconférence...). Un processus de simplification et de rationalisation des fonctions support a été privilégié afin de préserver la performance des services opérationnels. ». Ces éléments restent cependant peu explicites.

Votre rapporteur reprend ainsi à son compte la recommandation suivante de la Cour des comptes : « anticiper, dans les services de la police, comme de la gendarmerie, l'impact de la réduction des crédits de fonctionnement et d'équipement sur l'activité opérationnelle des services afin d'adapter leurs objectifs en conséquence ».

4. La réforme des transfèrements : une amélioration annoncée qui peine à se traduire dans les faits

En octobre 2010, le ministre de l'Intérieur a annoncé que la charge des transfèrements des détenus entre leur cellule et les palais de justice ainsi que les missions d'escorte (hors le cas des détenus signalés comme dangereux) et de garde des détenus hospitalisés dans les unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) serait transférée au ministère de la justice à compter du 1er janvier 2011. Selon le ministre, cette opération devait se traduite par un gain net de 400 emplois pour la police et la gendarmerie nationale : en effet, ces missions occupaient selon lui 1200 ETPT et seulement 800 emplois seraient transférés à la justice.

Un décret du 2 septembre 2011 modifiant le code de procédure pénale et relatif à l'exécution des translations et extractions requises par les autorités judiciaires a déjà permis le transfert de ces missions à partir de septembre 2011 au sein des régions Lorraine (Cour d'appel de Metz et Nancy) et Auvergne (Cour d'appel de Riom). Il s'étendra à la Basse-Normandie en décembre 2011 puis aux autres départements en 2012 et 2013. La préfecture de police, afin de rationaliser la prise en compte des transfèrements des détenus, a redéfini les compétences de la compagnie des transferts, escortes et protections sur le ressort des quatre départements composant l'agglomération parisienne (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne). Pour la gendarmerie, la mise en oeuvre de la réforme fait l'objet d'une planification triennale de transfert par zone géographique. Ainsi, trois régions de gendarmerie sont concernées en 2011, 14 régions en 2012, les dernières régions procédant au transfert en 2013.

Si la reprise de ces missions par l'administration pénitentiaire s'accompagne effectivement d'un transfert de la mission « Sécurité » vers la mission « Justice » de 800 ETPT, dont 520 ETPT pour la gendarmerie, les conditions de cette opération sont loin d'être satisfaisantes et ne semblent pas devoir se traduire finalement par des gains d'emplois pour les forces de l'ordre.

En effet, d'une part l'administration pénitentiaire est censée faire autant avec moins de personnels (même si des gains de productivité sont attendus d'une utilisation plus intensive de la visioconférence, ce qui n'est cependant pas de nature à améliorer la qualité de la justice). Alors que les policiers et les gendarmes sont polyvalents et peuvent reprendre leurs missions habituelles après avoir assuré un transfèrement, l'administration pénitentiaire estime que ces missions devront être assurées par un corps spécial, ce qui implique un temps de mise en application plus long de la réforme. D'autre part, selon les syndicats de police interrogés par votre rapporteur, le gain de postes virtuel pour la police et la gendarmerie est noyé dans la diminution générale des effectifs, d'autant que les forces de police ou de gendarmerie sont pour le moment souvent requises par les magistrats faute de personnel disponible de la pénitentiaire.

Certains syndicats ont par ailleurs prôné devant votre rapporteur le transfert à la justice de la police des audiences au sein des tribunaux.


* 3 « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique », Rapport public thématique, Cour des comptes, juillet 2011, La documentation française.

* 4 Une partie de cette hausse est due au glissement vieillesse technicité (GVT) pour les montants suivants : le GVT positif est estimé à 1,60%, ce qui représente une progression de la masse salariale, hors CAS pensions, de 67,5 millions d'euros. Le GVT négatif minore la masse salariale de 43,2 millions d'euros. Le GVT solde ressort ainsi à 24,3 millions d'euros.

* 5 La réforme est issue de la LOPPSI et du décret n° 2011-1372 du 27 octobre 2011 relatif à la réserve civile de la police nationale.