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Projet de loi de finances pour 2012 : Asile

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Asile ( avis - première lecture )

B. DES DIFFICULTÉS CROISSANTES POUR ACCÉDER À L'ALLOCATION TEMPORAIRE D'ATTENTE ET À UN HÉBERGEMENT D'URGENCE

Les demandeurs d'asile qui n'ont pas obtenu d'hébergement en CADA ainsi que ceux qui ne remplissent pas les conditions pour y accéder (demandeurs d'asile en procédure prioritaire et étrangers en instance d'une réadmission dans un autre Etat-membre de l'Union européenne au titre du mécanisme « Dublin » - voir infra) sont en principe éligibles à un hébergement d'urgence ainsi qu'à l'allocation temporaire d'attente (ATA). Dans la pratique, la mise en oeuvre de ces deux prestations soulève des difficultés sérieuses. En outre, les associations s'inquiètent des conséquences d'une éventuelle redéfinition du cahier des charges des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile.

1. Une gestion à l'aveugle du dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile

L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile est composé de deux dispositifs distincts :

- un dispositif à gestion nationale, géré par Adoma et destiné à l'hébergement hors Île-de-France de demandeurs d'asile arrivant en région parisienne (qui représentent plus de 45% des demandeurs) et à la prise en charge des demandeurs d'asile des autres régions qui accueillent une part importante du flux national. Les demandeurs accueillis dans ce dispositif bénéficient, en plus de l'hébergement, d'un accompagnement administratif. 10,46 millions d'euros lui sont affectés par le projet de loi de finances pour 2012, correspondant au financement de 1 756 places pour un coût moyen journalier unitaire de 15,51 euros (auquel s'ajoute une enveloppe forfaitaire correspondant à environ 5%, destinée à la prise en charge des premiers secours) ;

- un dispositif à gestion déconcentrée, qui regroupe des crédits mis à la disposition des préfets afin de financer des dépenses d'hébergement d'urgence en hôtel ou en structures collectives. La dotation prévue dans le projet de loi de finances pour 2012 est de 80,44 millions d'euros, correspondant au financement de 14 652 places pour un coût moyen journalier de 15 euros. Cette dotation constitue un effort de sincérité notable par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2010 sur ce poste budgétaire : 20,86 millions d'euros. Elle demeure toutefois nettement inférieure à l'activité exécutée en 2010 - 99,70 millions d'euros13(*). Durant le dernier trimestre 2010, près de 19 000 places ont ainsi été financées par les services déconcentrés.

La prise en charge de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile se caractérise par une situation de tension chronique causée par l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile, dans un contexte de stagnation et de saturation du nombre de places disponibles en CADA (cf. supra), ainsi que par des phénomènes de concentration des demandeurs dans certains départements d'accueil.

En outre, comme l'ont souligné nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier dans leur rapport précité, il n'existe à l'heure actuelle aucun système d'information permettant d'assurer un suivi des demandeurs d'asile qui ne sont pas hébergés en CADA14(*).

Dans ce contexte, une circulaire en date du 24 mai 2011, adressée à l'ensemble des préfets, a mis l'accent sur la nécessité d'homogénéiser les pratiques, d'organiser la répartition des demandeurs sur l'ensemble du territoire régional et de rationaliser les dépenses, préconisant notamment la prise en charge en structures collectives plutôt qu'à l'hôtel.

La circulaire invite par ailleurs les préfets à ne pas accorder d'hébergement d'urgence, sur les crédits financés par le programme n° 303 : « immigration et asile », aux demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire après une décision de rejet de l'OFPRA, y compris lorsqu'ils ont saisi la CNDA d'un recours en annulation de cette décision de rejet, en raison de l'absence d'effet suspensif de ce dernier.

Enfin, elle préconise la limitation de la prestation offerte à l'hébergement stricto sensu - les prestations d'information, d'orientation et d'accompagnement devant relever exclusivement de la plateforme d'accueil des demandeurs d'asile (voir infra).

En tout état de cause, le dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile est affecté par une crise générale de l'hébergement qui fragilise considérablement des situations d'ores et déjà précaires.

A cet égard, le juge des référés du Conseil d'État considère que « si, notamment lorsqu'une première évaluation des besoins spécifiques du demandeur est requise ou lorsque les capacités de logement normalement disponibles sont temporairement épuisées, l'autorité administrative peut recourir à des modalités différentes de celles qui sont normalement prévues, c'est pendant une période raisonnable, aussi courte que possible, et en couvrant les besoins fondamentaux du demandeur d'asile ; qu'il lui appartient, en particulier, de rechercher si des possibilités d'hébergement sont disponibles dans d'autres régions et, le cas échéant, de recourir à d'autres modalités d'accueil » (CE, ordonnance, 25 janvier 2011, recours n°345800). Dans une ordonnance en date du 19 novembre 2010, le juge des référés du Conseil d'Etat avait notamment considéré que, lorsque les capacités de logement normalement disponibles sont temporairement épuisées, le préfet pouvait « recourir à des modalités d'accueil sous forme de tentes ou d'autres installations comparables ».

En tout état de cause, les associations entendues par votre rapporteur pour avis ont indiqué qu'à l'heure actuelle, de nombreux demandeurs d'asile dormaient dans la rue, faute de place disponible dans les dispositifs dédiés, ou étaient pris en charge par l'hébergement généraliste.

2. Des crédits consacrés à l'allocation temporaire d'attente (ATA) qui ne tiennent compte ni des besoins prévisibles, ni de la jurisprudence la plus récente du Conseil d'État

Conformément à la directive « accueil » 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003, l'allocation temporaire d'attente (ATA), créée par la loi de finances pour 2006 n°2005-1719 du 30 décembre 2005, est versée aux demandeurs d'asile ne pouvant être hébergés en CADA pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la CNDA. Rappelons que les demandeurs d'asile ne sont, sauf exception, pas autorisés à travailler et que le versement de cette prestation doit contribuer à assurer la subsistance du demandeur, conformément à l'article 13 de la directive précitée. La gestion de l'ATA relève de la compétence de Pôle Emploi.

Le projet de loi de finances pour 2012 prévoit d'affecter 89,65 millions d'euros au financement de cette prestation dont le montant s'élèvera en 2012 à 10,99 euros par jour et par personne. La dotation prévue permettrait ainsi de verser cette allocation à 21 565 bénéficiaires, pour une durée moyenne de versement de 12 mois. A cela s'ajoutent près de 3 millions d'euros versés à Pôle Emploi au titre des frais de gestion (31,43 euros par nouveau dossier et 8,62 euros par dossier et par mois).

Cette dotation reste inférieure à l'activité réellement exécutée en 2010. Alors que 53 millions d'euros avaient été ouverts sur ce poste budgétaire en loi de finances initiale pour 2010, la consommation a atteint 104,98 millions d'euros en 2010, avec plus de 28 000 bénéficiaires de cette allocation en moyenne mensuelle15(*). La prévision d'exécution en 2011, s'agissant de cette seule allocation, s'élèverait à 154 millions d'euros. Là encore, en dépit des efforts poursuivis pour diminuer les délais d'examen des demandes d'asile, les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2012 seront très probablement insuffisants pour couvrir le besoin de financement de cette allocation au cours de l'année prochaine.

Or, outre l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile, ces besoins devront tenir compte de la jurisprudence la plus récente du Conseil d'État.

En effet, dans deux arrêts datés respectivement du 16 juin 2008 puis du 7 avril 2011, le Conseil d'Etat a considéré que l'ensemble des demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire devaient avoir accès à l'ATA jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA.

Lors de son audition par votre rapporteur pour avis, M. Pierre Henry, directeur général de France Terre d'Asile, s'est inquiété de l'absence de traduction réglementaire et budgétaire de l'arrêt du Conseil d'État daté du 7 avril 2011, qui concerne les demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire pour cause de menace à l'ordre public ou pour demande d'asile jugée frauduleuse ou abusive16(*).

Interrogé par votre rapporteur pour avis lors de son audition par votre commission des lois, M. Claude Guéant, ministre de l'Intérieur, a évalué à environ 9 millions d'euros l'impact budgétaire de cette décision.

Il a également annoncé qu'un groupe de travail réfléchissait actuellement à une modification du code du travail afin de tenir compte de cette jurisprudence du Conseil d'État.

En effet, en l'état du droit, l'article L. 5423-8 du code du travail réserve l'ATA aux « ressortissants étrangers dont le titre de séjour ou le récépissé de demande de titre de séjour mentionne qu'ils ont sollicité l'asile en France ». Or, privés de droit au séjour, les demandeurs d'asile en procédure prioritaire ont, d'après les informations communiquées par les représentants de la Coordination française pour le droit d'asile, les plus grandes peines à obtenir de Pôle Emploi le versement de l'ATA, s'ils n'accompagnent pas leur demande d'une copie de la décision du Conseil d'État démontrant qu'ils sont éligibles à cette allocation.

Votre commission ne peut qu'inviter le Gouvernement à clarifier très rapidement le droit applicable et à donner les instructions nécessaires pour que les décisions du Conseil d'État, qui s'appuient sur les prescriptions du droit communautaire, soient pleinement mises en oeuvre.

3. Un projet de redéfinition des missions des plateformes d'accueil pour demandeurs d'asile qui suscite l'inquiétude des associations

Les plateformes d'accueil pour demandeurs d'asile assurent une fonction de guichet unique auprès des demandeurs d'asile, proposant une première évaluation sociale, la délivrance d'une information juridique et administrative, l'ouverture des droits, l'orientation vers une solution d'hébergement d'urgence, voire dans certains cas une domiciliation.

Depuis le 1er janvier 2010, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est chargé du financement et de la coordination du réseau de ces plateformes.

En 2011, le budget du réseau des plateformes d'accueil s'est élevé à 10,8 millions d'euros, dont 5,7 millions relevant de l'OFII, 3,7 millions du Fonds européen pour les réfugiés (FER) et le reste des collectivités territoriales.

Subventions allouées aux plates-formes associatives en 2010 et 2011

 

FER

Collectivités

locales

Programme 303

Autres *

OFII

TOTAL

2011

3 640 817

638 449

0

213 525

6 200 000

10 692 791

%

34,0%

6,0%

0,0%

2,0%

58,0%

100,0%

2010

3 638 528

646 283

300 000

342 093

5 478 275

10 405 179

%

35,0%

6,2%

2,9%

3,3%

52,6%

100,0%

Evolution 2011/2010

0,1%

-1,2%

-100,0%

-37,6%

13,2%

2,8%

(*) dont ressources propres, valorisations diverses, autres dons ou subventions.

Source : ministère de l'Intérieur (secrétariat général à l'immigration et à l'intégration)

L'OFII met en oeuvre, durant une période transitoire qui s'achèvera au 31 décembre 2011, ses responsabilités suivant trois modalités alternatives :

- par ses propres personnels et ses crédits de fonctionnement dans cinq régions et 18 départements, représentant 26% du flux métropolitain de l'asile ;

- en combinant la mobilisation de ses moyens et le recours à neuf opérateurs qu'il subventionne pour une partie des prestations dans sept régions représentant 17% du flux métropolitain de l'asile ;

- enfin, en subventionnant 15 opérateurs délégués dans dix régions représentant 57% du flux métropolitain de l'asile.

Afin de préparer la sortie de la période transitoire et d'harmoniser les subventions attribuées aux opérateurs délégués, un audit des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile a été confié par l'OFII à un cabinet privé. L'objectif est de définir, dans un cahier des charges opposable, le détail des activités d'accueil, d'information et d'orientation des demandeurs d'asile susceptibles de bénéficier d'un financement de l'État, dans un souci de rationalisation de l'allocation des deniers publics.

Lors de leur audition par votre rapporteur pour avis, les représentants de la Coordination française pour le droit d'asile et de Forum Réfugiés ont craint que le projet élaboré par ce cabinet d'audit privé ne conduise à réduire très significativement l'assistance apportée aux demandeurs d'asile. En particulier, ils se sont alarmés d'une possible exclusion du cahier des charges de ces plateformes de l'aide au récit - qui est pourtant essentielle pour permettre aux demandeurs de présenter à l'OFPRA un récit complet et précis, en langue française, des motifs justifiant leur demande de protection.

Interpellé sur ce point par votre rapporteur pour avis lors de son audition par votre commission des lois, M. Claude Guéant, ministre de l'Intérieur, a indiqué que le Gouvernement n'entendait en aucun cas exclure l'aide au récit des prestations fournies par les plateformes d'accueil.


* 13 Cette distorsion entre les crédits ouverts en loi de finances initiale et les besoins réellement constatés avait rendu nécessaires trois abondements de crédits en cours d'année, dans le cadre de la levée de la réserve de précaution, du décret d'avance n°2010-1147 du 29 septembre 2010 et de la loi de finances rectificative n°2010-1658 du 29 décembre 2010. Source : rapport annuel de performances de la mission « immigration, asile et intégration » annexé au projet de loi de règlement pour 2010.

* 14 Rapport précité, page 20.

* 15 Voir le rapport annuel de performances de la mission « immigration, asile et intégration » annexé au projet de loi de règlement pour 2010.

* 16 L'arrêt du 16 juin 2008 avait déjà élargi l'accès à l'ATA aux demandeurs d'asile ressortissants des pays d'origine sûrs.