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Projet de loi de finances pour 2012 : Coordination du travail gouvernemental

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Coordination du travail gouvernemental ( avis - première lecture )
2. Les campagnes d'information et de communication

La Cour des comptes a relevé le poids des campagnes d'information et de communication dans l'ensemble des dépenses de communication, tout en déplorant une pratique insuffisante des « post-tests » et des évaluations qualitatives afin d'en mesurer l'efficacité. A cet égard, le directeur adjoint du service d'information du Gouvernement a indiqué à votre rapporteur qu'un projet de marché mutualisé interministériel pour des évaluations « pré-tests » et « post-tests » était en cours d'élaboration et devrait aboutir en 2012.

Les campagnes sont conçues par les ministères avec l'aide d'agences de communication avec lesquelles ils sont liés par des marchés publics. Le service d'information du Gouvernement, qui peut aussi agir pour le compte de ministères, et les ministères les plus actifs dans ce domaine ont mis en place des marchés pluriannuels à bons de commande avec des agences qui sont en mesure de leur fournir, en fonction de leurs besoins, tous types de prestation, du conseil stratégique jusqu'à la réalisation de supports de communication, dans des délais qui offrent aux ministères une plus grande réactivité que des marchés conclus ponctuellement pour chaque campagne54(*). La Cour estime que ce type de marchés n'a d'intérêt que pour les campagnes à construire dans l'urgence, la procédure de marché ponctuel avec mise en concurrence devant être privilégiée dans les autres cas, afin de préserver les deniers publics. Ces marchés à bons de commande se développent, par commodité de gestion, mais peuvent conduire à une inflation des coûts. Aussi la Cour recommande-t-elle plutôt la pratique des accords-cadres, qui permettent de sélectionner plusieurs prestataires ensuite mis en concurrence pour chaque marché subséquent55(*). Pour votre rapporteur, cette pratique ne peut être généralisée que pour les ministères qui organisent un nombre important de campagnes, les autres devant pouvoir s'adresser aux prestataires retenus dans le cadre d'un accord-cadre mutualisé passé par le service d'information du Gouvernement.

La Cour a relevé enfin plusieurs irrégularités dans les marchés publics conclus avec des agences de communication, notamment aux ministères de l'écologie et de la culture.

3. Les dépenses d'études et sondages

Les études et sondages ne représentent certes qu'une part très limitée de l'ensemble des dépenses de communication des ministères, comme le souligne le rapport de la Cour des comptes, mais leur potentielle utilisation politique exige un contrôle sérieux et approfondi.

En matière de commande de sondages et d'études d'opinion comme en matière de conseil en stratégie de communication, la Cour a mis en lumière des prestations à l'utilité publique douteuse (commande d'études redondantes, parfois par un même ministère, sondages sur l'image politique personnelle et la popularité de certains ministres, et non sur leur action ministérielle, ou sur des sujets sans lien avec l'action du ministère qu'ils dirigent...) et certaines irrégularités au regard des règles de la commande publique. D'un point de vue budgétaire, le service d'information du Gouvernement représente une part significative - plus du tiers en moyenne - de l'ensemble des dépenses d'études et sondages56(*), certains récurrents, de type « baromètre », et d'autres ponctuels. La pratique des ministères est très hétérogène, la plupart des ministères ayant peu recours, directement, à l'achat de prestations d'études et sondages, étant entendu que des sondages peuvent en tout ou partie être commandés par le service d'information du Gouvernement pour le compte de ministères. Dans le choix des prestataires, la diversité du marché des instituts de sondages paraît bien représentée.

La Cour souligne que la procédure d'agrément préalable des études et sondages par le service d'information du Gouvernement, si elle semble globalement respectée par les ministères, est insuffisante pour appréhender les prestations réalisées dans le cadre de marchés à bons de commande : ces marchés permettent à un ministère de sélectionner un ou plusieurs prestataires pour une période donnée puis de commander toutes les études souhaitées, dans la limite du montant du marché, sans aucun contrôle du service d'information du Gouvernement sur chaque étude commandée. Ces marchés à bons de commande, qui semblent les plus nombreux, sont validés au titre de la procédure d'agrément, mais pas les études elles-mêmes. Le rapport de la Cour indique que ces études donnent lieu, « au mieux, à une simple information périodique du SIG ». Plus largement, la Cour déplore la faible mutualisation interministérielle des prestations d'études et sondages, au détriment de leur rationalisation et de l'optimisation de leur coût budgétaire.

Quant à la régularité des procédures de marché, si la Cour signale que les irrégularités relevées ne semblent pas plus fréquentes que pour d'autres types de prestations, elle constate que certains marchés de prestations d'études et sondages ont été passés sans publicité ni mise en concurrence préalables, en violation du code des marchés publics57(*). Sont ainsi concernés les ministères de la culture, de la défense et de l'éducation nationale. D'autres prestations ont été réalisées sans engagement juridique préalable de la dépense et ont donné lieu à une régularisation comptable a posteriori après service fait, en violation des règles de la comptabilité publique. Sont ici visés le service d'information du Gouvernement et surtout le ministère de l'intérieur.

Enfin, la Cour évoque la question des sondages sur l'image et l'action du chef de l'État sollicités par les services de la Présidence de la République. Elle estime que « l'augmentation des dépenses de sondages du SIG découle en partie de cette évolution institutionnelle » engagée en 2007. Ces sondages ont été financés par le service d'information du Gouvernement, d'abord sans base juridique, puis de manière formalisée dans le cadre de conventions passées en 2009 et 2010 prévoyant le remboursement des études58(*), régularisant ainsi la pratique antérieure sous l'impulsion d'un contrôle de la Cour des comptes. Depuis janvier 2011, la Présidence de la République dispose de ses propres marchés en matière d'études et sondages, de sorte que le service d'information du Gouvernement ne commande plus d'études portant sur l'image du chef de l'État. Ceci a été confirmé à votre rapporteur lors de l'audition du directeur adjoint du service d'information du Gouvernement.


* 54 On parle dans ce cas de marchés « boîte à outils ».

* 55 Article 76 du code des marchés publics. Les prestataires sélectionnés sont tenus de présenter une offre pour chaque marché subséquent sous peine de résiliation du contrat-cadre.

* 56 Ces dépenses incluent l'abonnement auprès des instituts de sondages à l'ensemble des sondages publiés, comportant les données détaillées. Ces sondages sont mis à disposition des ministères.

* 57 L'article 28 du code des marchés publics impose les formalités de publicité préalable et de mise en concurrence à partir du seuil de 4000 euros hors taxes. Les prestations de communication ne sauraient entrer dans les cas de dérogation à ces formalités prévus à l'article 35 du code.

* 58 Selon le rapport de la Cour, les remboursements correspondant à la période des conventions, du 1er décembre 2009 au 31 décembre 2010, ont représenté une somme de près de 370 000 euros, à comparer au budget que le service d'information du Gouvernement consacre chaque année aux études et sondages, de l'ordre de 2,38 millions d'euros en 2010 selon ce même rapport.