EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UN TEXTE QUI ILLUSTRE LES DÉFAUTS DES LOIS DE SIMPLIFICATION
Les lois de simplification répondent à un objectif à valeur constitutionnel d'intelligibilité et d'accessibilité du droit, posé par le Conseil constitutionnel en 1999 1 ( * ) et confirmé depuis à plusieurs reprises. Le Conseil a estimé que l'égalité des citoyens et la garantie des droits consacrées par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 « ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile ».
Toutefois, par-delà cet objectif louable en soi, les lois de simplification que le Parlement a été amené à examiner ces dernières années présentent des faiblesses qui leur semblent inhérentes.
A. UNE SUCCESSION DE LOIS DE SIMPLIFICATION DISPARATES
La présente proposition de loi relative à la simplification et à l'allègement des démarches administratives s'inscrit dans la continuité d'une série de lois de simplification dont le contenu est, par nature, dépourvu de toute unité.
1. Les lois de simplification de 2003 et 2004
Les deux premiers textes législatifs de simplification ont été des projets de lois d'initiative gouvernementale , qui comportaient quelques dispositions d'application directe, mais surtout de très nombreuses habilitations du Parlement au Gouvernement à légiférer par ordonnances, notamment pour poursuivre l'effort de codification.
La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit visait, notamment, à alléger les formalités dans le domaine sanitaire et social ainsi que les démarches des usagers et des entreprises. Elle comportait des habilitations à prendre 53 ordonnances. Sur son fondement, quatre nouveaux codes sont entrés en vigueur 2 ( * ) .
La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit mêlait également des mesures d'application directe et des habilitations du Gouvernement à légiférer. Ainsi, elle comportait des habilitations à prendre 79 ordonnances. Sur son fondement, sept codes ont été refondus ou sont entrés en vigueur 3 ( * ) .
Le Parlement s'est donc dans un premier temps dessaisi, dans une large mesure, du travail législatif de simplification et de codification.
2. Les lois de simplification de 2007 et 2009
Les textes législatifs de simplification suivants ont été des propositions de loi d'initiative parlementaire . En effet, la commission des lois de l'Assemblée nationale a décidé de faire de la simplification du droit l'un des fils conducteurs de son action pour toute la durée de la XIII ème législature. Son président, M. Jean-Luc Warsmann, a été nommé parlementaire en mission auprès du Premier ministre sur le thème de la simplification du droit.
Cette mission l'a conduit à s'interroger sur le sens et les modalités de la démarche de simplification et à proposer dans son rapport des propositions concrètes de simplification. En outre, M. Jean-Luc Warsmann a affiché l'ambition de déposer régulièrement des propositions de loi de simplification.
La première de ces propositions de lois est devenue la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit , qui a abrogé cent vingt-six lois obsolètes. Dans le domaine économique, elle a, notamment, supprimé la déclaration des rémunérations passibles de la taxe d'apprentissage ainsi que la déclaration de la participation au financement de la formation professionnelle continue pour les entreprises de moins de dix salariés et simplifié les règles applicables aux avenants aux marchés publics. Elle ne comportait que deux articles habilitant le Gouvernement à prendre des ordonnances, pour adopter la partie législative du code des transports et modifier les codes de la recherche et de l'éducation.
La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures traitait principalement du droit des collectivités locales et de la législation pénale. Dans le domaine économique, elle a, notamment, créé un guichet unique pour l'accès aux informations sur les réseaux de transport et de distribution de gaz, allégé des procédures en matière agricole, créé l'agence unique de service et de paiement et FranceAgriMer, simplifié les règles applicables aux installations classées. Elle ne comportait qu'une seule habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, pour modifier la liste des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale.
3. La loi de simplification de 2011
Issue de la troisième proposition de loi déposée par M. Jean-Luc Warsmann, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit est encore plus disparate que les textes précédents.
Dans le domaine économique, elle a, notamment, encadré les relations commerciales entre opérateurs de services de communications électroniques et consommateurs, supprimé la différence de traitement entre les souscripteurs de contrats préliminaires, simplifié le dispositif de déclaration pour la redevance pour obstacle sur un cours d'eau, supprimé l'agrément par l'État des organismes de contrôle des espèces canines et félines, simplifié le régime applicable au déversement à l'égout d'eaux usées assimilables à des rejets domestiques provenant d'activités économiques, simplifié les règles applicables aux opérateurs réalisant les diagnostics et les contrôles relatifs au plomb, simplifié l'accès à l'activité de direction ou de gérance d'une auto-école, modifié les règles de révision des loyers de certaines catégories de logements locatifs conventionnés, simplifié le régime d'avances entre organismes HLM, simplifié le régime de la commande publique pour les organismes HLM, abrogé une disposition relative aux stations services redondante avec le régime des installations classées, prorogé l'affichage séparé des coûts de collecte et de recyclage des déchets d'équipements électriques et électroniques.
* 1 Décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 sur la loi n° 99-1071 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.
* 2 Codes du patrimoine, de la recherche, du tourisme et de l'organisation judiciaire.
* 3 Code général de la propriété des personnes publiques, code du sport, refonte complète du code de justice militaire et du code de l'organisation judiciaire, refonte partielle des codes de commerce, rural et de procédure pénale.