Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi relatif à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l'Outre-mer

26 septembre 2012 : Outre-mer ( avis - première lecture )

B. UN PHÉNOMÈNE AUX FACTEURS MULTIPLES

Les études successives de l'INSEE comme l'avis de l'Autorité de la concurrence attestent du caractère structurel des différentiels de prix pratiqués dans les outre-mer par rapport à ceux de la métropole.

Plusieurs facteurs structurels permettent d'expliquer le niveau élevé des prix en outre-mer. L'éloignement, l'insularité et l'étroitesse des marchés domiens, bien que jouant un rôle fondamental dans l'explication de cette situation, apparaissent toutefois insuffisants pour rendre pleinement compte de la situation actuelle. D'autres facteurs permettent de comprendre le niveau élevé des prix, car ils aggravent le manque, voire l'absence, de concurrence des marchés domiens, à l'origine de prix plus élevés : les barrières spécifiques à l'entrée, le niveau de concentration élevé, la présence des importateurs-grossistes et l'application de marges importantes par les distributeurs.

1. Des facteurs explicatifs traditionnels insuffisants
a) L'étroitesse des marchés domestiques domiens

Les marchés constitués par les départements d'outre-mer sont de taille modeste, en raison à la fois de leur faible superficie, de leur population réduite et du niveau relativement bas du revenu médian de leur population, ce qui contribue au nombre limité d'acteurs économiques dans ces territoires. En effet, comme l'avaient souligné nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan, la disparité des revenus en outre-mer est plus importante qu'en métropole et influe sur la politique des prix pratiqués. « Dans les marchés peu concurrentiels, il a été observé que les distributeurs préfèrent s'adresser aux clients aisés plutôt qu'à ceux ayant de faibles revenus, moins « rentables ». Les prix sont donc fixés en fonction de cette clientèle aisée, pour laquelle le prix n'est pas forcément un critère de choix prépondérant. »

Par conséquent, la demande intérieure des DOM est à elle seule souvent insuffisante pour permettre aux entreprises locales d'atteindre une taille minimale de production. Il en résulte un manque d'économies d'échelle. Ainsi, l'Autorité de la concurrence estime-t-elle que l'étroitesse de ces marchés réduit le taux d'utilisation des capacités de production et affaiblit la rentabilité des capitaux investis.

En outre, l'étroitesse des marchés domestiques renforce la difficulté des acteurs économiques à diversifier leurs productions en raison de la rareté des ressources à leur disposition. C'est pourquoi, comme le souligne l'OCDE10(*), le nombre limité d'acteurs facilite également le maintien de cartels et d'arrangements collusifs.

b) Les coûts d'acheminement

Les territoires domiens sont accessibles soit par voie maritime, soit par voie aérienne, en raison de leur insularité (à l'exception notable de la Guyane) et de leur éloignement des marchés. En outre, les DOM importent une large part de leurs biens de consommation de métropole. L'IEDOM11(*) estime que la métropole fournit 58,4 % de la valeur des importations en Martinique, 55 % en Guadeloupe, 46,7 % en Guyane et 58 % à La Réunion en 2007. A Mayotte, 90 % des produits consommés sont importés et 60 % de ces importations proviennent de métropole. C'est pourquoi l'Autorité de la concurrence estime que « l'éloignement géographique des DOM vis-à-vis de leur principale source d'approvisionnement accroît naturellement les prix des marchandises importées ».

S'agissant du fret maritime, les tarifs pratiqués vers les DOM sont plus élevés que ceux appliqués par exemple pour l'Asie, en raison de la faiblesse des volumes transportés. Le volume du chargement des navires à destination des outre-mer est en général faible et les bateaux repartent souvent presque à vide vers la métropole : les compagnies maritimes répercutent logiquement cette moindre rentabilité des chargements sur leurs tarifs. A cela s'ajoute une forte concentration au niveau du fret maritime, ce qui en fait un secteur peu concurrentiel. L'Autorité de la concurrence évalue entre 5 % et 15 % du prix de vente final la part du coût du fret pour la plupart des produits consommés dans les DOM.

c) L'imposition douanière

L'imposition douanière est souvent considérée comme responsable de la cherté des produits alimentaires : les taxes appliquées aux produits importés et en particulier l'octroi de mer apparaissent trop protectionnistes aux yeux des acteurs économiques.

L'exemple de Mayotte, présenté par nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan, montre effectivement l'influence directe des taxes douanières sur les prix. Dans le même temps, celles-ci représentent une part importante des recettes fiscales des collectivités territoriales. Ainsi, une diminution des taxes sur certains produits conduit à une diminution des recettes des collectivités qui doit donc être compensée par une augmentation des taxes applicables à d'autres produits.

L'octroi de mer

L'octroi de mer est une des plus anciennes taxes du système fiscal français. Son origine remonte en effet au XVIIème siècle. Le régime de l'octroi de mer a été consolidé pour une durée de dix ans par la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer, complétée par le décret n° 2004-1550 du 30 décembre 2004.

L'octroi de mer est une taxe à laquelle est soumise toute personne qui exerce de manière indépendante une activité de production en Guadeloupe, Guyane, Martinique et à La Réunion, quels que soient son statut juridique et sa situation au regard des autres impôts. Cette taxe frappe l'importation de marchandises ainsi que les livraisons de biens effectuées à titre onéreux par des personnes qui exercent des activités de production dans l'une de ces quatre collectivités. L'extension de l'octroi de mer à Mayotte est prévue au 1er janvier 2014 par la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

La loi du 2 juillet 2004 a déterminé une série d'exonérations qui peuvent différer selon le territoire concerné. Sont ainsi exonérées les livraisons dans la région de La Réunion de biens expédiés ou transportés hors de cette région par l'assujetti, par l'acquéreur qui n'est pas établi dans cette région, les livraisons dans le territoire du marché unique antillais de biens expédiés ou transportés hors de ce territoire par l'assujetti, par l'acquéreur qui n'est pas établi dans ce territoire (exonération qui ne s'applique pas aux livraisons de biens expédiés ou transportés hors de ce territoire à destination de la région de Guyane), les livraisons dans la région de Guyane de biens expédiés ou transportés hors de cette région par l'assujetti, par l'acquéreur qui n'est pas établi dans cette région (exonération qui ne s'applique pas aux biens expédiés ou transportés hors de cette région à destination du territoire du marché unique antillais) ainsi que les importations dans la région de Guyane de produits dont la livraison a été taxée dans l'une des régions formant le marché unique antillais (Guadeloupe et Martinique) et les importations dans le territoire du marché unique antillais de biens dont la livraison a été taxée dans la région de Guyane.

Sont également exonérées de l'octroi de mer les livraisons de biens faites par des personnes dont le chiffre d'affaires relatif à l'activité de production est inférieur à 550 000 euros pour l'année civile précédente (montant qui s'apprécie en faisant abstraction de la taxe sur la valeur ajoutée et de l'octroi de mer lui-même).

Toutefois, lorsqu'une telle exonération a pour effet d'impliquer une réduction d'un taux d'octroi de mer perçu à l'importation, les conseils régionaux peuvent ne pas procéder à une exonération afin d'éviter cette réduction de taux.

En outre, les conseils régionaux peuvent exonérer l'importation de certaines marchandises (matériels d'équipement destinés à l'industrie hôtelière et touristique ainsi que de produits, matériaux de construction, engrais et outillages industriels et agricoles, matières premières destinées à des activités locales de production, équipements destinés à l'accomplissement des missions régaliennes de l'État, équipements sanitaires destinés aux établissements de santé publics ou privés, etc.).

Les conseils régionaux peuvent également exonérer les livraisons des autres types de biens à condition qu'ils soient produits localement par des entreprises, sous la forme d'un taux réduit ou d'un taux zéro.

Les taux de l'octroi de mer sont fixés par délibération du conseil régional. Toutefois un mécanisme d'élasticité est prévu, c'est-à-dire que la différence entre ce taux et l'éventuel taux réduit ou taux zéro que le conseil régional décide d'appliquer est limitée.

Le produit de l'octroi de mer est affecté, après prélèvement des frais d'assiette et de recouvrement par les services fiscaux de l'État, à une dotation globale garantie répartie entre les communes, ainsi que pour le solde éventuel au fonds régional pour le développement et l'emploi. S'y ajoute un octroi de mer régional, affecté au conseil régional.

Source : Rapport d'information n° 675 (2011-2012)

Toutefois, une analyse conjointe de l'imposition douanière en outre-mer et des charges de fret ne suffit pas, selon l'Autorité de la concurrence, à expliquer l'intégralité des écarts de prix observés.

Extrait de l'avis de l'Autorité de la Concurrence du 8 septembre 2009

« 77. A nouveau, une analyse conjointe des taux d'octroi de mer et des charges de fret conduit à la conclusion que ces frais d'approche, et l'octroi de mer en particulier, ne suffisent pas à expliquer l'intégralité des écarts observés. Sur l'échantillon des produits « importés », les taux médians d'octroi de mer et d'octroi de mer régional sont en effet de 17,5 % pour la Guadeloupe, 22,5 % en Martinique, 20 % en Guyane et 18 % à La Réunion. Pour que l'octroi de mer et le fret expliquent conjointement et à eux seuls l'intégralité des écarts observés supra, le fret devrait représenter 46 % du prix de l'industriel en Guadeloupe et en Martinique, 52 % en Guyane et 38 % à La Réunion. Or [...], les charges de fret sont, pour la plupart des produits, largement inférieures à ces niveaux. En revanche, les différentiels de taux d'octroi de mer entre la Guadeloupe et la Martinique permettent d'expliquer, en partie, les différentiels des écarts de prix constatés entre ces DOM et la métropole pour des produits identiques. »

2. Des facteurs explicatifs spécifiques aux outre-mer

Si les facteurs traditionnels jouent un rôle certain dans la fixation du niveau élevé des prix dans les DOM, ils apparaissent toutefois insuffisants pour expliquer, à eux seuls, cet écart structurel avec ceux de la métropole. Il apparaît en réalité que certains facteurs, caractéristiques des marchés domiens, permettent d'expliquer cet écart de prix par le manque de concurrence dans ces territoires ultramarins.

a) Les barrières à l'entrée

On constate des barrières à l'entrée spécifiques aux marchés des DOM, liées entre autres à la rareté et aux prix élevés du foncier commercial, voire, dans certains cas, du gel de ce foncier par les groupes de distribution déjà implantés. Cette situation ne contribue pas à l'arrivée de nouveaux acteurs sur des marchés moyennement attractifs, permettant aux enseignes déjà implantées de disposer d'une situation d'oligopole, voire d'un monopole de fait dans certaines zones de chalandise.

L'Autorité de la concurrence a, en outre, souligné que « l'arrivée de nouveaux opérateurs sur ces marchés s'est essentiellement effectuée au travers d'un changement d'enseignes des magasins existants plutôt que par l'implantation de nouvelles surfaces commerciales ».

b) Le niveau élevé de concentration économique

Le secteur de la distribution dans les cinq DOM présente des niveaux de concentration relativement élevés. L'Autorité de la concurrence avait relevé, en 2009, que « à La Réunion, en Guyane et en Guadeloupe, certains groupes de distribution détiennent ainsi des parts de marché, en surfaces commerciales, supérieures à 40 %, soit sur la totalité du département concerné, soit sur une ou plusieurs zones de chalandise ».

Ce constat est à l'origine du jeu restreint de la concurrence dans les départements d'outre-mer. Pourtant, comme l'ont relevé nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan pour Mayotte et La Réunion, « il est peu aisé, selon les secteurs concernés, de trouver un juste équilibre entre la nécessité d'agrandir la taille de l'entreprise pour lui permettre de produire à moindre coût et celle de maintenir un nombre suffisant d'acteurs sur le marché pour faire jouer la concurrence ».

En outre, il est nécessaire de rappeler que la question de l'emploi est inextricablement liée à celle du développement de la concurrence. La mission commune d'information du Sénat sur les DOM de 2009 avait évoqué l'hypothèse de la libéralisation de la distribution du carburant afin d'aboutir à la baisse des prix à la pompe. Toutefois, la libéralisation, qui impliquerait le développement du libre-service, pourrait remettre en cause jusqu'à 80 % des emplois actuels de pompistes, soit environ 2 900 personnes pour les DOM (hors Mayotte). En d'autres termes, dans de nombreux secteurs, nos collègues estiment que « l'impact social de la libéralisation ou de la déconcentration du marché est potentiellement trop fort, et freine le développement de la concurrence ».

c) Le rôle des importateurs-grossistes

Les marchés d'outre-mer présentent un circuit d'approvisionnement spécifique, appelé « circuit long » ou « intermédié », faisant appel aux importateurs-grossistes. Ces derniers fournissent aux distributeurs locaux des prestations allant de la centrale d'achat à l'animation commerciale. Le recours à ces acteurs permet de faire face aux contraintes de gestion de stocks inhérentes à des importations régulières mais dont les volumes n'atteignent pas une taille critique permettant de faire des économies d'échelle.

L'importateur-grossiste représente un acteur incontournable de la chaîne d'approvisionnement, dont le rôle est de mutualiser les achats. Il est surtout un acteur supplémentaire qui réalise des marges, ce qui constitue un maillon supplémentaire dans la hausse des prix en outre-mer. L'Autorité de la concurrence avait expliqué le choix des distributeurs domiens de recourir à ces intermédiaires au détriment des plates-formes régionales, comme c'est le cas pour les hyper et les supermarchés de métropole, « par les services rendus par ces derniers dans la gestion des stocks, les prises de commande, la mise en rayon, et l'animation commerciale, qui leur permettraient de réduire leurs coûts de main d'oeuvre ».

Nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan, ont souligné que « Cette situation est d'autant plus paradoxale que, en toute logique, l'importance des volumes des commandes et la mutualisation des moyens logistiques pratiqués par les importateurs-grossistes devraient avoir un effet bénéfique sur les coûts d'approvisionnement. » Or, la concurrence entre importateurs-grossistes, qui permettrait de limiter le montant des marges perçues par ces opérateurs, est en réalité limitée par plusieurs obstacles, notamment la quasi-exclusivité, en pratique voire en droit, de clientèle dont ils bénéficient de la part des fabricants. Par ailleurs, les marges qu'ils prélèvent sont particulièrement élevées. Selon l'Autorité de la concurrence, « Elles oscillent de 20 à 60 % sur un grand nombre de références, et peuvent approcher ou dépasser 100 % pour certaines références. »

Ainsi, cette analyse succincte de l'organisation des marchés domiens de la grande distribution fait apparaître une faible intensité de la concurrence dans les collectivités ultramarines, liée à la concentration élevée du secteur de la grande distribution et à l'existence de barrières à l'entrée importantes qui sont peu favorables au dynamisme concurrentiel.


* 10 « Small economies and competition policy : a background paper », OECD Global Forum on Competition, 7 février 2003.

* 11 Institut d'émission des départements d'outre-mer.