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Projet de loi relatif à la régulation économique Outre-mer et portant diverses dispositions relatives à l'Outre-mer

26 septembre 2012 : Outre-mer ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Permettez-moi, tout d'abord, de vous remercier de m'avoir désigné rapporteur pour avis sur ce texte, M. Desplan s'étant aimablement désisté en ma faveur. Le délai qui nous a été imparti était court, trop court : le projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat le 5 septembre, pour être examiné en séance publique le 26. Consultées en urgence, les collectivités d'outre-mer concernées n'ont pu rendre leur avis à temps, de sorte que nous n'en avons pas formellement connaissance dans l'étude d'impact. C'est d'autant plus regrettable que les effets de ce texte ne se feront sentir qu'à moyen et long terme. Il y avait cependant urgence à s'attaquer aux facteurs structurels de la vie chère outre-mer.

Depuis 2009, les outre-mer ont été secoués par des crises sociales, parfois violentes, souvent très dures, dues à la cherté de la vie, et notamment des produits alimentaires. La crise aux Antilles a conduit notre Haute Assemblée à constituer une mission commune d'information sous la présidence de notre collègue Serge Larcher, consacrée à la situation des départements d'outre-mer. La contestation a également éclaté à Mayotte en 2011, puis à la Réunion au début de cette année. Nos trois collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan ont fait le point sur la situation de Mayotte et La Réunion, en approfondissant la question de la vie chère dans leurs deux rapports, à la suite de leur mission en 2012 dans ces deux départements.

Dans son avis du 8 septembre 2009 sur le commerce de détail en outre-mer, l'Autorité de la concurrence estimait que les écarts de prix en magasin avec la métropole étaient supérieurs de 55 % pour plus de la moitié des produits examinés. L'Insee a confirmé cette analyse en 2010, estimant que le coût général des prix à la caisse est supérieur de 6 à 13 % dans les départements d'outre-mer, ce qui peut apparaître peu élevé, mais de 34 à 49 % pour les produits alimentaires.

Ces écarts s'expliquent par l'éloignement, l'insularité, l'étroitesse des marchés ultramarins, mais aussi par l'insuffisance de la concurrence, due à des barrières spécifiques à l'entrée, à des oligopoles, voire des monopoles, en particulier sur l'importation de certains produits, à la présence d'importateurs-grossistes, au cumul des activités d'importation et de distribution dans le commerce de détail, aux marges importantes des distributeurs. L'Autorité de la concurrence avait relevé en 2009 tous ces facteurs structurels : je vous renvoie à mon rapport pour disposer de plus de précisions.

Il faut aussi évoquer la situation budgétaire dramatique des collectivités territoriales d'outre-mer. Comme la Cour des comptes et notre commission l'ont souvent relevé, leurs recettes fiscales sont en grande partie d'origine douanière et dépendent donc étroitement de l'activité économique. En outre, ces collectivités doivent assumer des dépenses de personnel élevées, à la suite de recrutements massifs, politique d'équité sociale qu'elles ont aujourd'hui beaucoup de mal à financer. De nombreuses collectivités d'outre-mer font l'objet de procédures de redressement, de plus en plus difficile à mettre en oeuvre, sous l'égide des chambres régionales des comptes. Faute de ressources, elles sont incapables de réaliser des projets d'investissements pourtant nécessaires. Elles ont donc besoin de nouveaux outils afin de combattre la vie chère et de résoudre leurs problèmes budgétaires.

C'est l'objet de ce projet de loi, qui va dans le bon sens. Il s'attaque aux facteurs structurels limitant la concurrence, qui résident principalement dans les marchés de gros et les conditions d'approvisionnement. Le texte s'inspire largement des préconisations de nos collègues Jean-Pierre Sueur, Christian Cointat et Félix Desplan.

Je vais rapidement présenter les dispositions pour lesquelles je vous propose de formuler un avis, à savoir les articles 1er, 2, 3 et 5. Nous avons en outre reçu une délégation au fond de la commission des affaires économiques pour les articles 8, 9 et 10, qui sont de notre seule compétence. Nous avons également examiné pour avis l'article 11.

Dans son chapitre Ier relatif à la régulation économique, le projet de loi institue des dispositifs spécifiques à l'outre-mer dans le domaine du droit de la concurrence, qui trouvent leur fondement - pour ce qui est des DOM - dans les adaptations autorisées par l'article 73 de la Constitution. Le Gouvernement pourra prendre des mesures de régulation des marchés de gros. Dans les contrats commerciaux, les clauses attribuant des droits exclusifs d'importation à un opérateur seront interdites. Les régions d'outre-mer et certaines collectivités d'outre-mer pourront saisir l'Autorité de la concurrence, et celle-ci délivrer une injonction structurelle en cas de position dominante conduisant à des prix ou marges abusifs dans le secteur du commerce de détail. L'Autorité sera aussi chargée de contrôler et de sanctionner les infractions instituées par le projet de loi.

On a longtemps cherché à réglementer les prix de détail ; cette nouvelle stratégie, qui consiste à s'attaquer aux facteurs structurels de la cherté, me semble plus économe des deniers publics et plus efficace à long terme. On ne doit cependant pas renoncer à agir sur les prix de détail dans certains secteurs.

L'essentiel de mes préoccupations, tant rédactionnelles que sur le fond, ayant été prises en compte par la commission des affaires économiques, je ne vous présenterai pas d'amendements sur ces premiers articles. Le rapporteur de la commission de l'économie, Serge Larcher, et moi-même avons travaillé en bonne intelligence.

J'en viens aux articles qui nous ont été délégués au fond, au sein du chapitre 2 du projet de loi, qui comporte diverses dispositions relatives à l'outre-mer. Ils ont d'abord pour objet d'étendre et adapter à Mayotte la législation métropolitaine : le Gouvernement nous propose à l'article 11 de ratifier la plupart des ordonnances prises sur le fondement de l'article 33 de la loi du 7 décembre 2010. Dans la perspective de l'accession de ce département au statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne, prévue en 2014, il nous demande à l'article 9 une nouvelle habilitation afin d'étendre et d'adapter la législation sociale et de modifier l'ordonnance relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte.

L'article 8, quant à lui, exonère certaines collectivités d'outre-mer et notamment les DOM, des dispositions de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales qui fixe une participation minimale de 20 % pour le financement des projets d'investissement dont une collectivité est maître d'ouvrage. L'application de ce principe, introduit par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, interdit, de fait, à de nombreuses collectivités ultramarines de conduire des projets d'investissement, en raison de leur situation budgétaire dégradée.

L'article 10 tend à homologuer, afin d'autoriser leur entrée en vigueur, des peines d'emprisonnement instaurées par l'assemblée de Polynésie française et le congrès de la Nouvelle-Calédonie pour sanctionner des infractions ressortissant à leur domaine de compétence. Nous avons examiné avec le plus grand soin ces peines, qui doivent respecter l'échelle nationale des peines et ne pas excéder celles de droit commun. Certaines d'entre elles datent de plus de dix ans : le Gouvernement doit être plus diligent à l'avenir car, faute d'homologation, les infractions concernées ne peuvent être sanctionnées que par des amendes.

Enfin, l'article 11 propose de ratifier vingt-six ordonnances, dont six de la compétence de notre commission. Après examen, ces six ordonnances ne posent aucun problème particulier à l'exception de celle relative à l'extension des dispositions de la loi du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna. Sur ce chapitre II, je vous soumettrai plusieurs amendements.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - En ce qui concerne l'article 9, MM. Desplan, Cointat et moi-même avons pu prendre la mesure des migrations depuis les Comores vers Mayotte. Des mesures doivent être prises rapidement, s'inspirant des conclusions de la mission Christnacht. Je ne suis pas hostile à ce que le Gouvernement procède par ordonnances mais nos collègues et moi-même, qui entendrons prochainement les ministres de l'intérieur et des affaires étrangères ainsi que l'ambassadeur de France aux Comores à ce sujet, continuerons à suivre de près cette question cruciale.

M. Alain Richard. - Pour améliorer l'efficacité des marchés, le plus important est de mettre fin aux clauses d'exclusivité. Mais cela s'appliquera-t-il aux contrats en cours ? Une mesure transitoire est-elle prévue ? Il y a là un problème d'intégrité des contrats.

Mme Éliane Assassi. - Merci à Thani Mohamed Soilihi pour ce premier et excellent rapport. La situation de l'outre-mer nous concerne tous, et nous avons suivi avec attention les récents mouvements sociaux. Ce texte, s'il ne saurait suffire, est une première étape dans le rétablissement de l'égalité des prix entre l'outre-mer et la métropole : nous le voterons.

M. Christian Cointat. - Le rapporteur a tout dit. Mais l'article 6 bis nouveau, qui autorise l'encadrement des prix, me semble rompre avec la philosophie initiale du texte, plutôt incitative.

M. François Pillet. - J'ai été très heureux d'entendre Thani Mohamed Soilihi présenter ce rapport, moi qui ai jadis été son professeur.

M. Christian Cointat. - C'est pour cela qu'il est bon !

M. François Pillet. - Peut-on avoir quelques éclaircissements sur le problème de l'immigration clandestine à Mayotte ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Pour répondre à Alain Richard, l'article 12 donne quatre mois aux parties aux contrats en cours pour se mettre en conformité avec la loi.

Je remercie Eliane Assassi de son soutien.

Christian Cointat pose la question du « bouclier qualité-prix » : il donnera lieu à des négociations annuelles entre le préfet et les représentants de la grande distribution.

M. Christian Cointat. - En cas d'échec des négociations, le préfet pourra-t-il décider seul ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Oui.

Cher collègue François Pillet, qui fûtes mon professeur, vous m'interrogez sur l'immigration à Mayotte : c'est là, sur ce territoire de 374 kilomètres carrés, qu'ont lieu la moitié des reconduites à la frontière en France ! Cela nous fait perdre du temps et nous empêche de nous consacrer pleinement aux projets de développement. Le rapport Sueur-Cointat-Desplan ouvre des pistes. On a beaucoup parlé de coopération régionale, il est temps d'agir : que les ministres de l'intérieur et des affaires étrangères coopèrent est une bonne chose. Ce problème ne concerne pas seulement les Mahorais, mais tous les Français.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les reconduites à la frontière d'immigrés clandestins comoriens coûtent chaque année 50 millions d'euros, qu'il serait sans doute possible d'employer plus efficacement. Des passeurs gagnent beaucoup d'argent en convoyant des gens sur des embarcations de fortune, les « kwassas kwassas », ce qui occasionne souvent des tragédies. Une fois arrivés à Mayotte, les clandestins, s'ils ne passent pas entre les mailles du filet, sont placés dans un centre de rétention que je vous conseille de visiter, puis reconduits à la frontière... avant de revenir. Il est indispensable de renforcer notre coopération avec les Comores, et de surmonter les réticences dues à l'Histoire.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 8

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 12 vise à prendre en compte les projets d'investissement lancés par les collectivités territoriales ultramarines depuis 1er janvier 2012, c'est-à-dire à compter de l'entrée en vigueur de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

L'amendement n° 12 est adopté.

Article 9

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 13 encadre l'habilitation donnée au Gouvernement pour adapter l'ordonnance du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte. Le rapport Sueur-Cointat-Desplan a montré l'urgence d'une nouvelle législation applicable à Mayotte en la matière ; le visa Balladur, mis en place en 1995 et qui n'a pas mis fin aux drames des kwassas kwassas, doit être remplacé par un nouveau visa plus réaliste et mieux adapté, car il y a des gens à qui on refuse sans raison un visa d'entrée régulière alors qu'ils repartiraient sans difficulté. En revanche, les clandestins représentent près de la moitié de la population locale, ce qu'aucun territoire ne peut supporter.

M. Christian Cointat. - Cet encadrement est judicieux.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre rapport a donné lieu à une polémique parfaitement déplacée. Nous disions simplement qu'il était absurde d'imposer des conditions aussi strictes pour obtenir un visa, alors que la frontière est une passoire. Il faut un dispositif plus efficace, et l'amendement va dans ce sens.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - L'enjeu est bien de diminuer autant que possible l'immigration clandestine, sans pour autant fermer totalement les frontières.

M. André Reichardt. - Le troisième alinéa de l'article 9 autorise le Gouvernement à modifier par ordonnance « les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives à l'adoption, à l'allocation personnalisée d'autonomie et à la prestation de compensation du handicap ». De quoi est-il question ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - L'objectif est d'étendre à Mayotte certaines prestations sociales, comme l'a déjà fait le précédent Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les dépenses sociales ne représentent que 7 à 8 % du budget de Mayotte : c'est dire le retard à rattraper. Or, la situation financière du département est très délicate.

Mme Éliane Assassi. - Nous avons combattu le visa Balladur. Le remplacer par un autre visa nous gêne. Pour l'heure, nous nous abstiendrons sur cet amendement.

M. Alain Richard. - Tout système de contrôle du droit au séjour suppose des reconduites à la frontière. Sinon, on ouvre complètement les frontières.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre rapporteur ne propose pas de supprimer tout visa, mais de substituer au visa Balladur un autre visa. Ne rien prévoir serait irresponsable.

L'amendement n° 13 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je souhaite la bienvenue à Cécile Cukierman, que le groupe CRC a désignée pour remplacer l'irremplaçable Nicole Borvo Cohen-Seat, démissionnaire de son mandat de sénateur.

Article 10

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 14 précise et rectifie des références, et autorise l'homologation de la peine prévue à l'article 15 de la délibération du 20 avril 2011 du congrès de Nouvelle-Calédonie, relative à la définition des aires protégées dans l'espace maritime de l'archipel et sur les îles appartenant à son domaine public.

Mme Hélène Lipietz. - De quelles peines s'agit-il ?

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Les peines d'emprisonnement prévues par les délibérations du congrès de Nouvelle-Calédonie sont similaires à celles de métropole.

M. Alain Anziani. - Ces peines peuvent être inférieures, mais non supérieures à celles du code pénal.

L'amendement n° 14 est adopté.

Article 11

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Mon amendement n° 15 met fin à l'extension de la loi du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, prévue par l'article 3 de l'ordonnance du 15 décembre 2011 que le présent projet de loi tend à ratifier. Le président de l'Assemblée de Polynésie française s'en est ému, considérant que l'Etat excédait sa compétence encadrée par la loi organique. En effet, la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie sont compétentes en matière de procédure civile, tandis que l'État reste compétent en matière d'organisation judiciaire. Les règles relatives aux experts judiciaires relèvent-elles de la procédure civile ou de l'organisation judiciaire ? Telle est la question. Elle se double d'une difficulté pratique puisque la Polynésie française a adopté à ce sujet la délibération du 22 avril 1999. Depuis l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 15 décembre 2011, un conflit de normes existe donc en Polynésie française entre un acte local et la loi nationale. A notre connaissance, la délibération de 1999 n'a pas été contestée devant le juge administratif par le représentant de l'État, ce qui peut plaider en faveur de la compétence de la Polynésie française.

M. Christian Cointat. - Que le représentant de l'Etat n'ait pas contesté cette délibération ne doit pas être considéré comme une source de droit, car un oubli est toujours possible. Cela dit, il est normal que les transferts de compétences aillent à leur terme, dans l'esprit des accords de Nouméa et de la loi organique.

L'amendement n° 15 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS

Article 9

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - La commission doit enfin se prononcer sur les amendements aux articles qu'elle est chargée par délégation d'examiner au fond. Par l'amendement n° 1 qui nous est parvenu hier soir, le Gouvernement nous demande de nouvelles habilitations afin d'étendre la législation française à Mayotte, pour tenir compte de son changement de statut au niveau national et européen. Pourquoi une demande d'habilitation par voie d'amendement déposé au dernier moment au lieu d'une inscription dans le projet de loi initial ? Je suis surpris... Par cette méthode, nous ignorons quelles sont les intentions du Gouvernement en la matière. La commission restera vigilante sur les habilitations.... Sous cette réserve, je vous propose de donner à l'amendement un avis favorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Votre conclusion, me semble-t-il, ne s'accorde pas avec les réserves que vous avez exprimées...

M. Christian Cointat. - Je me félicite de la continuité gouvernementale, mais j'aimerais qu'elle s'exerçât de façon plus positive ! Il est toujours pénible d'avoir à se prononcer sur un amendement de dernière minute, comme si le ministère n'y avait pas réfléchi plus tôt. Cela dit, je suivrai le rapporteur, qui sait ce qu'il fait.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Vous avez bien perçu mon manque d'enthousiasme. Réflexion faite, je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Christian Cointat. - Je ne sais plus à quel saint me vouer !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cet amendement, présenté au dernier moment et qui ajoute des ordonnances aux ordonnances, ne m'enthousiasme pas non plus. Je suggère plutôt de lui donner un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

M. Christian Cointat. - Pouvez-vous m'éclairer sur la procédure ? Il me semblait que notre commission, s'étant vu déléguer l'examen au fond de ces articles, devait en élaborer sa propre rédaction.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Non, seule la commission saisie au fond de l'ensemble du projet de loi adopte le texte qui doit être examiné en séance.

Articles additionnels après l'article 8

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Nous en venons aux amendements sénatoriaux. L'amendement n° COM-20 étend l'exemption dont bénéficieraient les collectivités territoriales d'outre-mer en vertu de l'article L. 1111-10, modifié par l'article 8 du projet de loi. Il fait référence aux projets financés par le Fonds européen de développement régional ou le Fonds social européen. Mais les règles applicables aux projets ainsi financés sont définies par les règlements européens, la France ne saurait les modifier, étant tenue par ses engagements internationaux. D'où un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° COM-20.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - L'amendement n° COM-4 tend à demander au Gouvernement un rapport sur les concours financiers de l'Etat aux collectivités ultramarines. Est-ce bien utile ? La commission des finances pourrait se saisir de cette question. Avis défavorable.

M. Jean-Jacques Hyest. - S'il faut modifier certaines pratiques, modifions-les, au lieu d'exiger un énième rapport ! Peut-être serait-il intéressant d'étudier auparavant ce qui ne va pas, mais nous n'avons pas besoin pour cela d'un rapport gouvernemental.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° COM-4.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - La commission des affaires économiques a adopté hier un amendement qui étend aux infractions à l'interdiction des droits exclusifs d'importation outre-mer les peines d'emprisonnement et d'amende prévues par le code de commerce en cas d'entente ou d'abus de position dominante. Mais l'Autorité de la concurrence pourra déjà prononcer des sanctions financières. Compte tenu de l'échelle des sanctions réprimant les pratiques anticoncurrentielles, cette mesure me paraît contraire au principe constitutionnel de proportionnalité des délits et des peines : une telle infraction nuit moins qu'un cartel ou un abus de position dominante à l'ordre public économique.

Je veux encore réfléchir à la question, mais je vous demande de me donner mandat pour déposer au nom de la commission un amendement de suppression, si mon analyse se confirme.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Quel est votre sentiment, chers collègues ?

M. Philippe Bas. - Positif !

M. Alain Richard. - Le problème de proportionnalité est évident.

M. Christian Cointat. - Je suis moi aussi d'accord avec le rapporteur pour avis.

La proposition de M. le rapporteur pour avis fait l'objet d'un assentiment général.

Examen des amendements du rapporteur

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 8

Exemption des collectivités territoriales d'outre-mer du principe de participation minimale au financement des projets dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage

12

M. Thani Mohamed Soilihi

Adopté

Article 9

Habilitation du Gouvernement à étendre ou adapter plusieurs législations en vue de rapprocher du droit commun les règles en vigueur à Mayotte

13

Adopté

Article 10

Homologation de peines d'emprisonnement édictées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie et l'assemblée de la Polynésie française

14

Adopté

Article 11

Ratification de diverses ordonnances relatives à l'outre-mer

15

Adopté

Examen des amendements extérieurs

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 9

Habilitation du Gouvernement à étendre ou adapter plusieurs législations en vue de rapprocher du droit commun les règles en vigueur à Mayotte

1

Gouvernement

Défavorable

Article additionnel après l'article 8

Règles de financement des projets d'investissement des collectivités

Com 20

M. Jean-Etienne Antoinette et plusieurs des ses collègues

Défavorable

Remboursement du FCTVA

Com 4

M. Georges Patient et plusieurs de ses collègues

Défavorable