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Proposition de loi relative à la création de la Haute Autorité de l'expertise scientifique et de l'alerte en matière de santé et d'environnement

10 octobre 2012 : Haute Autorité de l'expertise scientifique ( avis - première lecture )

B. L'ENTREPRISE, UN ACTEUR DE LA SANTÉ ET DE L'ÉQUILIBRE ENVIRONNEMENTAL

L'employeur est tenu d'une obligation de sécurité de résultat en matière de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs dans l'entreprise3(*). L'entreprise a également des obligations en ce qui concerne la santé publique ou l'environnement.

1. Les institutions représentatives du personnel et la protection de la santé au travail

La prise en compte progressive des enjeux de la santé au travail a abouti à la fin de la Seconde guerre mondiale à la création de la médecine du travail et d'une institution interne aux entreprises chargée de la protection de la santé des travailleurs, le comité d'hygiène et de sécurité devenu comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), présent dans toutes les entreprises de plus de cinquante salariés.

Cette institution, dont les membres bénéficient de protections spécifiques contre les pressions éventuelles de l'employeur, notamment en matière de licenciement, dispose de pouvoirs de contrôle dont l'effectivité est rendue possible par la régularité de ses réunions et la possibilité de faire appel à une expertise externe à l'entreprise.

Le code du travail prévoit que le CHSCT a pour mission :

1° de contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des travailleurs de l'établissement et de ceux mis à sa disposition par une entreprise extérieure ;

2° de contribuer à l'amélioration des conditions de travail, notamment en vue de faciliter l'accès des femmes à tous les emplois et de répondre aux problèmes liés à la maternité ;

3° de veiller à l'observation des prescriptions légales prises en ces matières.

Pour accomplir ses missions, le CHSCT procède à l'analyse des risques professionnels auxquels peuvent être exposés les travailleurs de l'établissement ainsi qu'à l'analyse des conditions de travail. Il peut susciter toute initiative qu'il estime utile pour la prévention des risques professionnels dans l'établissement. Le refus éventuel de l'employeur de donner suite à ces initiatives doit être motivé.

Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail procède, à intervalles réguliers, à des inspections dont la fréquence est au moins égale à celle des réunions ordinaires du comité (soit au moins une fois par trimestre). Il réalise des enquêtes en matière d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ou à caractère professionnel.

Les compétences du CHSCT s'étendent sur l'environnement de l'entreprise puisqu'il peut demander à entendre le chef d'un établissement voisin dont l'activité expose les travailleurs de son ressort à des nuisances particulières.

Le CHSCT est consulté avant toute décision d'aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail et, notamment, avant toute transformation importante des postes de travail découlant de la modification de l'outillage, d'un changement de produit ou de l'organisation du travail, ou encore avant toute modification des cadences et des normes de productivité liées ou non à la rémunération du travail.

Il peut faire appel à titre consultatif et occasionnel au concours de toute personne de l'établissement qui lui paraîtrait qualifiée.

Les articles L. 4611-2 et L. 4611-3 du code du travail prévoient qu'à défaut d'un CHSCT les missions et moyens de ses membres sont dévolus aux délégués du personnel.

2. L'implication des entreprises dans la protection de la santé publique et de l'environnement

Comparé aux pouvoirs bien définis du CHSCT, le cadre réglementaire apparaît bien plus souple en ce qui concerne les effets hors de l'entreprise, que ce soit sur la santé publique ou l'environnement, des méthodes de fabrication ou des produits utilisés par celle-ci. Il fait peser sur l'autorité administrative la responsabilité en ce qui concerne la surveillance, la veille et la réponse aux alertes.

a) Les pouvoirs publics, premiers garants de la santé publique et de la préservation de l'environnement

A l'heure actuelle, la réponse à une situation de risque sanitaire et environnemental relève de l'Etat et des autorités publiques locales, en vertu de pouvoirs de police administrative généraux ou spécifiques.

Le maire, en premier lieu, est chargé de la police municipale dont l'objet est, selon l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), d'assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Il peut donc, en cas de danger grave ou imminent, prescrire l'exécution de toute mesure exigée par les circonstances (article L. 2212-4 du même code).

Le préfet est, quant à lui, compétent, dès lors que le champ d'application des mesures à prendre excède le territoire d'une seule commune. Surtout, ses pouvoirs sont étendus en cas d'urgence. Il a la possibilité de « réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées » (article L. 2215-1 du CGCT). Il peut donc s'appuyer sur tous les acteurs locaux et coordonner leur action pour répondre à une situation de crise ou d'accident sanitaire ou environnemental.

Au-delà de ces pouvoirs généraux conférés par la loi au maire ou au représentant de l'Etat dans le département, plusieurs agences et organismes publics, ainsi que les services déconcentrés de l'Etat, ont pour mission de réaliser une veille sanitaire et environnementale, de répondre aux situations de danger grave et imminent et d'examiner les signalements et alertes dont ils sont destinataires. Les agences régionales de santé (ARS) comptent, parmi leurs attributions, l'organisation de la veille sanitaire et le traitement des signalements d'événements sanitaires (article L. 1431-2 du code de la santé publique). Elles concentrent les moyens de l'Etat en région pour y répondre et comportent, en leur sein, une cellule de veille, d'alerte et de gestion sanitaire (CVAGS).

De plus, en application de l'article L. 1413-15 du même code, les services de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements et les professionnels de santé sont tenus de signaler au directeur général de l'ARS « les menaces imminentes pour la santé de la population dont ils ont connaissance ainsi que les situations dans lesquelles une présomption sérieuse de menace sanitaire leur paraît constituée ». Ce signalement est ensuite transmis à l'Institut de veille sanitaire (InVS) et au préfet. Il existe donc un véritable chaînage dans la réponse aux événements sanitaires, selon leur gravité et leur caractère imminent ou non, qui implique tous les échelons de l'organisation administrative de l'Etat et les professions concernées. Au niveau central, un département des urgences sanitaires au sein de la direction générale de la santé (DGS) organise une réponse nationale aux crises les plus graves et aux alertes les plus sérieuses.

Les entreprises restent peu associées, en tant qu'acteurs à part entière, à ces différents dispositifs. Seul l'InVS peut leur demander, pour améliorer la connaissance et la prévention des risques sanitaires en milieu professionnel, les informations qu'il juge nécessaires à l'exercice de ses missions (article L. 1413-4 du code de la santé publique).

La prévention et la réparation des dommages causés à l'environnement correspondent à une logique différente et reposent sur le principe général du pollueur-payeur (article L. 160-1 du code de l'environnement). Il appartient à l'exploitant d'une activité économique de prendre, en amont, toutes les mesures nécessaires pour limiter les effets potentiels d'une menace imminente de dommage sur l'environnement et de tenir l'autorité administrative informée de ses initiatives et de leurs conséquences. En cas d'atteinte avérée à l'environnement, les mesures de réparation doivent, après approbation par le préfet, supprimer tout risque d'atteinte grave à la santé humaine et, éventuellement, rétablir les espaces naturels dans leur état initial. Elles sont à la charge de l'exploitant.

En cas de défaillance ou de malveillance de l'exploitant, le préfet dispose de pouvoirs de police administrative étendus, qui l'autorisent à réagir aux risques de dommages selon leur gravité.

Lorsque des mesures de prévention ou de réparation s'imposent, il peut mettre en demeure l'exploitant de les réaliser ou y faire procéder d'office, aux frais de celui-ci (article L. 162-14 du code de l'environnement). En cas d'urgence et en l'absence de responsable immédiatement identifiable d'un dommage, différents acteurs comme les collectivités territoriales et les associations de protection de l'environnement peuvent prendre eux-mêmes les mesures nécessaires. Surtout, l'article L. 162-16 du même code donne un pouvoir très large au préfet en cas d'urgence ou de danger grave : il peut alors, à tout moment, « prendre ou faire prendre, aux frais de l'exploitant défaillant, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires ». La formulation volontairement très large de cet article, en lien avec la responsabilité qu'a l'Etat d'assurer le maintien de l'ordre public et la protection des populations, constitue la garantie que, quel que soit le cas de figure, l'autorité administrative aura les moyens de réagir.

b) Le régime des installations classées prévoit des obligations spécifiques

La soumission de certaines activités économiques représentant un danger potentiel pour les populations à un régime d'autorisation administrative ou de déclaration préalable trouve son origine dans un décret impérial du 15 octobre 1810. La loi du 19 juillet 19764(*) a fixé le cadre général du régime des installations classées tel qu'il est encore, après plusieurs modifications, en vigueur. L'article L. 511-1 du code de l'environnement dispose aujourd'hui qu'il concerne les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée qui peuvent présenter « des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, [...] soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages [...] ».

Dans le cadre de ce régime de police administrative spéciale, les installations présentant de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts précités sont, en application d'une nomenclature établie par voie réglementaire, soumises à une autorisation préfectorale. Celles qui font peser un danger moins important ou qui peut être prévenu dans de meilleures conditions sont soumises à un enregistrement ou, le cas échéant, à une simple déclaration.

En réponse à des accidents industriels de grande importance, notamment l'explosion de l'usine AZF de Toulouse le 21 septembre 2001, le législateur a renforcé le régime de l'autorisation et a prévu une meilleure information des salariés de ces installations, notamment sur le plan environnemental. La loi dite « Bachelot » du 30 juillet 20035(*) a élargi le champ d'action du CHSCT dans ces structures. Ainsi, tous les documents établis pour obtenir l'autorisation préfectorale, comme l'étude d'impact environnemental et sanitaire, l'étude de dangers et la description des procédés de fabrication utilisés, doivent lui être communiqués (article L. 4612-15 du code du travail). Le comité émet un avis sur le dossier de demande d'autorisation, qui est transmis au préfet (article R. 4612-4 du même code). De manière plus générale, l'employeur doit l'informer des prescriptions imposées par les autorités chargées de la protection de l'environnement (article R. 4612-6).

Le CHSCT dispose donc, dans les établissements comportant au moins une installation classée, d'une information et d'une compétence en matière de prévention des risques écologiques liés à l'activité de l'entreprise, au-delà de la simple protection de la santé et de la sécurité du travailleur. Toutefois, alors que les dangers qui pèsent sur l'environnement et la santé publique du fait des activités économiques se font, malgré le cadre réglementaire existant, de plus en plus nombreux, les employés et leurs représentants n'ont, dans les entreprises soumises au droit commun, aucun moyen d'agir à ce sujet.

Le constat de l'insuffisance des dispositions existantes n'est pourtant pas nouveau : l'article 53 de la loi Grenelle I du 3 août 20096(*) invitait déjà les partenaires sociaux à négocier sur « la possibilité d'ajouter aux attributions des institutions représentatives du personnel une mission en matière de développement durable [et] d'étendre la procédure d'alerte professionnelle interne à l'entreprise aux risques d'atteinte à l'environnement et à la santé publique ». Auparavant, un document d'orientation transmis aux partenaires sociaux à la suite de la conférence tripartite sur l'amélioration des conditions de travail du 4 octobre 2007 proposait de soumettre à la négociation la définition des risques qui seraient concernés par la mise en place d'un dispositif d'alerte et les conditions dans lesquelles celui-ci serait déclenché, ainsi que la question de l'auteur de l'alerte et de sa protection.

Face à l'impossibilité d'aboutir, par le dialogue social, à un accord permettant de mieux prendre en compte la protection de la santé et de l'environnement dans l'activité économique et d'assurer la protection de ceux qui ont le courage de dénoncer le danger que représentent les méthodes de production de certaines entreprises, il est du devoir du législateur d'agir.


* 3 Cour de Cassation, Chambre sociale, 28 février 2006.

* 4 Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement.

* 5 Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

* 6 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.