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Projet de loi Programmation des finances publiques

23 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( avis - première lecture )

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 octobre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017,

Par M. Yves DAUDIGNY,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, Mme Chantal Jouanno, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mme Michelle Meunier, M. Alain Néri, Mme Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

234, 246 et T.A. 28

Sénat :

69 (2012-2013)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'article 34 de la Constitution prévoit que les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Ces orientations présentent deux caractéristiques : elles concernent l'ensemble des administrations publiques (Etat, sécurité sociale, collectivités territoriales : caractère consolidé des lois de programmation) et elles dessinent une trajectoire fixe (caractère non glissant des lois de programmation) sur une période donnée.

Lois de programmation, elles n'ont pas, en vertu de la Constitution, de portée juridique supérieure à celle des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. La souveraineté du Parlement sur les choix budgétaires annuels est constitutionnellement garantie.

Conformément au traité budgétaire sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne (TSCG) dont la ratification a été autorisée par le Parlement, le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit néanmoins les instruments et procédures susceptibles de garantir le respect des objectifs de moyen terme en matière de finances publiques. Le traité prévoit une limite inférieure de déficit structurel de - 0,5 point de PIB pour les Etats dont la dette est supérieure à 60 % du PIB, ce qui est le cas de la France.

A ce titre, pour permettre le respect des objectifs de moyen terme de la France, le projet de loi organique prévoit un enrichissement substantiel des lois de programmation pour ce qui concerne le solde structurel des administrations, une vérification annuelle au cours de l'examen des projets de loi de finances des écarts éventuels avec les soldes (effectif et structurel) fixés par la programmation pour l'ensemble des administrations publiques (Etat, sécurité sociale, collectivités territoriales) et l'examen par un Haut Conseil indépendant de la trajectoire des finances publiques par rapport aux objectifs à moyen terme. Le Gouvernement et le Parlement demeurent libres de prendre en considération ou non les correctifs éventuels à apporter par rapport aux engagements européens de la France.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit un double cap conforme aux engagements européens du Président de la République : une limitation du déficit public à 3 % du PIB en 2013 et un solde structurel ramené à 0,5 % du PIB en 2015, et à l'équilibre en 2016 et 2017.

En application de l'article 22 du Règlement du Sénat, votre commission des affaires sociales procède à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Elle se saisit donc systématiquement pour avis des projets de loi de programmation des finances publiques renvoyés au fond à la commission des finances. Il en a été ainsi du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et de celui pour les années 2011 à 2014.

Les administrations de sécurité sociale représentaient en effet une dépense de 531,5 milliards d'euros en 2011, soit 26,6 % du PIB, dont 440,8 milliards d'euros au titre des régimes obligatoires de base, c'est-à-dire du champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale. En recettes, elles représentaient 519,1 milliards d'euros en 2011, soit 26 % du PIB en 2011. Les projections du Gouvernement soulignent une progression tendancielle de la part des recettes des administrations de sécurité sociale dans la richesse nationale : elle atteindrait 26,8 % du PIB en 2017.

Au total, les administrations de sécurité sociale représentent 46,5 % des dépenses publiques et 54,4 % des prélèvements obligatoires (chiffres 2011).

Trois ensembles de dispositions du projet de loi de programmation 2012-2017 concernent principalement votre commission des affaires sociales :

Articles 1er, 2, 2 bis et 3

L'article 1er propose l'approbation du rapport annexé qui présente les hypothèses macro-économiques et les mesures sous-jacentes à la programmation des finances publiques.

L'article 2 fixe la trajectoire de moyen terme en termes de solde effectif et de solde structurel pour l'ensemble des administrations publiques, avec une décomposition du solde effectif entre les administrations publiques centrales, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale.

L'article 2 bis, introduit lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale, fixe l'objectif d'effort structurel pour l'ensemble des administrations publiques.

L'article 3 détermine les objectifs de dépenses, de prélèvements obligatoires, de dette pour l'ensemble des administrations publiques, de manière consolidée.

La compréhension des déterminants de cette trajectoire pour les finances sociales passe nécessairement par le rapprochement des éléments du projet de loi de programmation avec l'annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général pour les quatre années à venir.

Article 9

L'article 9 fixe l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour l'ensemble de la période de programmation.

Le détail par branche de l'objectif de dépenses est fourni, non dans le projet de loi de programmation, mais à l'annexe B du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

Articles 13, 14, 15, 16, 17 et 19 bis

Les articles précités déterminent des règles de bonne gouvernance en matière de finances publiques.

L'article 13 détermine une règle relative à l'évolution des recettes publiques en encadrant les montants des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires.

L'article 14 prévoit une affectation des éventuels surplus de prélèvements obligatoires par rapport aux prévisions à la réduction du déficit public.

L'article 15 limite la durée des niches fiscales et sociales.

L'article 16 fixe le principe d'une évaluation socio-économique préalable des investissements civils financés par l'Etat, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire avec, au-delà d'un seuil, une contre-expertise indépendante.

L'article 17 prévoit une évaluation chaque année de l'efficience et de l'efficacité des niches fiscales et sociales.

L'article 19 bis, ajouté à l'Assemblée nationale, détermine le calendrier de présentation du coût des dépenses fiscales pour l'exercice clos, l'exercice en cours et l'exercice à venir.

I. LE CAP PRÉVU EN MATIÈRE DE FINANCES SOCIALES

Le cap prévu en matière de finances sociales s'inscrit dans la trajectoire globale des finances publiques. En termes de solde effectif, celui-ci s'établirait à - 3 % en 2013, - 2,2 % en 2014, - 1,3 % en 2015, - 0,6 % en 2016 et - 0,3 % en 2017. A l'issue de la période, seules les administrations publiques centrales (l'Etat et ses agences) ne seraient pas en excédent1(*).

A. UNE PROGRAMMATION SUR LA BASE DE CONVENTIONS MACRO-ÉCONOMIQUES QUI NE SONT PAS IRRÉALISTES

La programmation des finances publiques 2012-2017 repose sur deux séries de paramètres macro-économiques.

La première série concerne l'exercice 2013 où le scénario du Gouvernement repose sur un exercice de prévision macro-économique.

La seconde série porte sur les exercices postérieurs de la programmation où les hypothèses sont par nature conventionnelles : peu d'instituts de conjoncture sont susceptibles de se hasarder à un exercice de prévision macro-économique précis sur la période 2014-2017.

Pour ce qui concerne la prévision macro-économique au titre de 2013, votre rapporteur général renvoie utilement au rapport de votre commission des finances saisie au fond.

S'agissant des hypothèses conventionnelles de la période 2014-2017, deux variables intéressent principalement les finances sociales : la croissance du PIB en valeur et l'évolution de la masse salariale privée. Votre rapporteur général a procédé sur ces deux variables à une analyse de cohérence sur la base de « l'erreur manifeste d'appréciation ».

La convention prise par le Gouvernement dans le présent projet de loi de programmation au titre de l'évolution du PIB en valeur se décompose entre une croissance en volume de 2 % et une hypothèse d'inflation de 1,75 %. Cette convention est identique à celle du programme de stabilité et de croissance 2012-2016 (avril 2012), élaboré par le précédent gouvernement. Elle est significativement inférieure aux conventions qui avaient été adoptées pour les deux lois de programmation précédentes. L'hypothèse de croissance en volume avait alors été fixée à 2,5 %, bien au-delà des réalisations concrètes de la période 2010-2012. La convention actuelle est donc à tout le moins bien plus plausible que celle des exercices de programmation antérieurs.

Pour ce qui est de la croissance de la masse salariale du secteur privé, celle-ci comprend deux paramètres principaux (emploi et rémunérations). Elle est liée aux hypothèses de croissance et de taux de chômage. Elle constitue l'assiette prédominante des recettes des administrations de sécurité sociale (cotisations sociales, CSG sur les revenus d'activité, forfait social etc.). La convention retenue par le Gouvernement est de 4 % sur la période 2014-2017.

Ce choix peut susciter trois séries de remarques :

- la convention est assurément beaucoup plus prudente que les hypothèses associées aux deux lois de programmation précédentes, qui s'établissaient respectivement pour la période 2009-2012 à 4,6 % et pour la période 2011-2014 à 4,5 % ;

- elle est proche du rythme annuel moyen de la masse salariale privée constaté entre 1998 et 2007 (+ 4,1 %), c'est-à-dire avant la crise. Le Gouvernement reconnaît néanmoins qu'elle suppose « une croissance de la rémunération du travail salarié légèrement plus rapide que le PIB en valeur (4 % contre 3,75 %) » ;

- les hypothèses de croissance de la masse salariale privée et des recettes des administrations de sécurité sociale apparaissent globalement cohérentes entre elles. Pour ce qui est de l'évolution des recettes en effet, celles-ci devraient évoluer, à périmètre courant, à un rythme légèrement supérieur à celui du PIB en valeur. Or l'on sait que l'élasticité globale des prélèvements obligatoires affectés aux administrations de sécurité sociale au PIB a été de 1,1 en 2011, soit légèrement supérieure à 12(*). Elle varie entre 0,9 et 1,1 sur moyenne période.

Sous le bénéfice de ces observations, les risques associés à la non-réalisation de l'hypothèse de masse salariale du secteur privé peuvent être évalués à environ 2,5 milliards d'euros de moins-values de cotisations sociales si la croissance de cet agrégat venait à être inférieure d'un point3(*) aux objectifs du Gouvernement. Il faudrait y ajouter l'impact sur le produit de la CSG.

Enfin, le dernier paramètre macro-économique essentiel pour la programmation 2014-2017 est celui de la croissance potentielle. En effet, elle détermine désormais un objectif de solde structurel. Or le solde structurel se définit, en l'état, à l'article 1er du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, comme le solde corrigé des variations conjoncturelles4(*). Il faut donc établir la variation conjoncturelle en référence à une trajectoire de croissance potentielle, qui est celle du « niveau soutenable de l'économie sans tension sur les facteurs de production ». Compte tenu des difficultés économiques actuelles, la croissance potentielle est exprimée à un niveau bas par le Gouvernement : 1,1 % en volume en 2011 avec un redressement progressif à 1,6 % en 2016.


* 1 Il convient de garder en mémoire que, depuis 2011, l'ensemble FRR et Cades, a été transféré en comptabilité nationale du champ des administrations centrales au champ des administrations de sécurité sociale, avec une amélioration correspondante de leur solde.

* 2 Rapport sur les prélèvements obligatoires pour 2013.

* 3 Le rapport des comptes de la sécurité sociale de septembre 2012 évalue l'impact d'une variation d'un point de la masse salariale privée sur le régime général à près de 2 milliards d'euros sans préciser si ce chiffrage prend en compte les cotisations sociales et la CSG. Le chiffre de 2,5 milliards d'euros est issu de la direction générale du Trésor.

* 4 Déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires.