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Projet de loi Programmation des finances publiques

23 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( avis - première lecture )

C. LA DETTE SOCIALE, UN POINT D'ATTENTION PARTICULIER

Le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques ne comporte pas de précision sur une éventuelle reprise des déficits sociaux par la Cades pour ceux qui n'auraient pas fait l'objet des dispositions de l'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 : déficits des branches famille et maladie du régime général à compter de 2012. Sur la période 2012-2017, les projections prévoient pourtant un déficit cumulé de ces deux branches de 34,6 milliards d'euros. Sur la base des estimations de la Cades, le montant total de capital à amortir avant son extinction envisagée vers 2024-2025 se monterait alors à un total, depuis l'origine de la caisse, de 295,6 milliards d'euros.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 ne prévoit pas de reprise de dette au titre de l'exercice 2012 pour les branches famille et maladie du régime général. Dès lors, votre rapporteur général a procédé, sur la base des hypothèses centrales de la Cades13(*), à une estimation des besoins financiers de la caisse pour une reprise ultérieure de la dette sociale selon deux scénarios : reprise au fil de l'eau à compter de 2014 (avec une reprise en 2014 des déficits cumulés 2012-2013) et une reprise totale en 2018, en fin de période de programmation.

En cas de reprise des 34,6 milliards d'euros de dette sociale en 2018, les ressources annuelles nouvelles nécessaires pour amortir la dette sociale en 2024 seraient de l'ordre de 5 milliards d'euros pour une extinction dès 2024, soit l'équivalent de 0,3 point de CRDS, ou de 2,5 milliards d'euros, soit l'équivalent de 0,15 point de CRDS pour une extinction en 2025.14(*)

Dans l'hypothèse d'une reprise au fil de l'eau à compter de 2014 (avec reprise initiale des déficits 2012 et 2013 en 2014), le surcroît nécessaire de recettes nouvelles serait plus limité : de l'ordre de 3,5 milliards d'euros pour une extinction dès 2024, soit l'équivalent de 0,25 point de CRDS ou de l'ordre de 1,8 milliard d'euros par an pour une extinction en 2025, soit l'équivalent de 0,12 point de CRDS.

Il s'agirait là de mesures nouvelles en recettes, non intégrées dans le projet de loi de programmation. Ces mesures nouvelles auraient un impact sur la part des prélèvements obligatoires dans le PIB. L'effet serait réel, mais minime au regard des sommes concernées15(*).

D. LES PROJECTIONS EN TERMES DE SOLDE STRUCTUREL POUR LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITE SOCIALE

La principale novation du projet de loi de programmation 2012-2017 réside, conformément au traité budgétaire sur la stabilité, dans la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne (TSCG), et dans la détermination d'un objectif budgétaire des administrations publiques exprimé en termes de solde structurel. L'intérêt d'un tel objectif structurel tient à la possibilité de tenir compte des effets de la conjoncture, en neutralisant les moins-values de recettes et d'augmentation de dépenses, par exemple sociales, causées par une croissance inférieure à la croissance potentielle de l'économie, mais aussi en écartant les effets d'aubaine budgétaire lorsque la croissance est supérieure à la croissance potentielle.

L'objectif du Gouvernement pour l'ensemble des administrations publiques est l'équilibre structurel des finances publiques. Celui-ci serait atteint en 2016, avec un respect de l'objectif de moyen terme fixé par le traité (- 0,5 %) dès 2015. Contrairement à ce qui est évoqué parfois, il ne s'agit pas en tant que tel d'une « règle d'or » : une telle règle est une convention comptable visant à l'équilibre de la totalité ou d'une section d'un budget sans qu'il puisse être tenu compte des effets macro-économiques de la croissance.

1. Le point de départ de la programmation : des administrations de sécurité sociale en déficit structurel

Selon l'annexe16(*) du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, sur la base des calculs de la direction générale du Trésor, le creusement du déficit des administrations de sécurité sociale sur la période de la crise économique est très majoritairement dû à un creusement du déficit structurel. Ainsi, en 2009, la composante structurelle représentait 60 % du déficit des administrations de sécurité sociale. Pour 2010, cette part atteignait même 75 % ; et, en 2011, le solde structurel représentait encore les deux tiers du déficit des administrations de sécurité sociale.

L'amélioration enregistrée en 2012, avec une forte résorption du déficit structurel (- 0,1 point), est très largement due, outre à la maîtrise de l'Ondam, à l'affectation de nouvelles ressources à la sécurité sociale en loi de finances rectificative du 16 août 2012.

Sur la période de programmation 2012-2017, l'amélioration du solde des administrations de sécurité sociale serait de 1,3 point, dont 1 point au titre du solde structurel et de 0,3 point en raison de l'amélioration conjoncturelle.

Les administrations de sécurité sociale se trouveraient en excédent structurel dès 2013, grâce, essentiellement, aux excédents importants et réguliers de la Cades (cf. supra).

Selon l'annexe du projet de loi de programmation, l'amélioration conjoncturelle du solde des administrations de sécurité sociale serait plus importante que celle du solde de l'Etat du fait du poids plus important de leurs recettes dans le PIB et de la baisse des dépenses chômage liée au retour anticipé de la croissance.


* 13 Ces hypothèses centrales conduisent aujourd'hui à une extinction de la dette sociale dès 2024 et donc à un fort excédent en 2025 (hypothèse de croissance de la ressource CRDS+CSG de 3,5 % par an à compter de 2014 et de taux d'intérêt de 3,5 % jusqu'en 2017 ; 4 % à partir de 2017).

* 14 Hypothèse d'une progression régulière de la CRDS de 3,5 % par an.

* 15 Le PIB est estimé par le Gouvernement à 2 036 milliards d'euros en 2013. Un point de PIB équivaut donc à 20 milliards d'euros. 2 milliards d'euros représentent 0,1 point de PIB.

* 16 Annexe 1. Programme de qualité et d'efficience « Financement ».