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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

N° 104

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de financement de la sécurité sociale pour 2013,

Par M. Jean-Pierre CAFFET,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

287, 301, 302 et T.A. 29

Sénat :

103 et 107 (2012-2013)

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2013 s'inscrit parmi les nombreux textes « financiers » que votre commission des finances doit examiner cet automne : le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 et le projet de loi de finances pour 2013.

Face au lourd héritage des années 2002-2012, période au cours de laquelle environ 160 milliards d'euros de déficits ont été cumulés, en partie il est vrai en raison de la crise économique, la logique du présent projet de loi n'est pas différente de celle des autres textes, le redressement des comptes sociaux devant pleinement s'inscrire dans la stratégie globale de redressement des finances publiques.

Pour ce faire, un effort complémentaire a été nécessaire dès l'été 2012 en matière sociale : grâce en partie aux mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, les objectifs de soldes prévus par la LFSS 2012 ont été respectés.

Pour 2013, les mesures prévues par le présent projet de loi représentent un nouvel effort d'environ 5,6 milliards d'euros pour le régime général et le fonds de solidarité vieillesse (FSV) (3,4 milliards d'euros en recettes et 2,2 milliards d'euros en mesures d'économies). Globalement, grâce à ces dispositions, le déficit prévisionnel 2013 du régime général et du FSV sera ramené de 19,7 milliards d'euros (son tendanciel) à 14 milliards d'euros.

Alors que les mesures de recettes reposent sur de nouvelles modalités de partage de l'effort au redressement des comptes publics, les économies proposées n'auront pas d'impact sur les assurés.

Dans le cadre du projet de loi de programmation, le Gouvernement a, par ailleurs, défini une trajectoire de rétablissement de la situation financière des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. La trajectoire ainsi définie repose sur un scénario macroéconomique intermédiaire qui, sans être pessimiste, est loin d'être optimiste. Il est à noter que, sans la programmation arrêtée par le Gouvernement, le solde des régimes obligatoires de base évoluerait spontanément vers un déficit de près de 28 milliards d'euros à l'horizon 2017, ce qui ne serait pas soutenable.

Votre commission des finances a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

CHAPITRE PREMIER EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE LOURD HÉRITAGE DES DEUX PRÉCÉDENTES LÉGISLATURES

A. UN DÉFICIT DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE QUI DEMEURE ÉLÉVÉ EN DÉPIT D'UN RECUL PAR RAPPORT À 2010

Les articles 1er (tableau d'équilibre relatif à l'exercice clos 2011) et 5 (tableaux d'équilibre rectifiés de l'année en cours 2012) du présent projet de loi montrent une amélioration globale du déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV par rapport à 2010, année qui avait enregistré un niveau de déficit historique.

Il n'en demeure pas moins à un niveau élevé comparativement à la période antérieure à la crise économique et financière. Surtout, ce niveau a été atteint en dépit d'un important apport de recettes nouvelles sur la période 2009-2012. S'agissant du déficit prévisionnel pour 2012, il peut être relevé qu'il est inférieur à celui initialement prévu en loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 grâce en partie aux mesures votées l'été dernier : ce sont les mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2012 qui ont permis de respecter la prévision fixée à l'automne 2011 par l'ancien Gouvernement.

Enfin, alors que le débat est souvent concentré sur le régime général et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV), votre rapporteur pour avis a également souhaité examiner la situation d'autres régimes obligatoires de base qui sont devenus déficitaires en 2010 et pour lesquels des mesures doivent être prises aujourd'hui (la CNRACL et la CNAVPL), ainsi que les autres catégories des administrations de sécurité sociale (ASSO), qui ne relèvent pas du champ des lois de financement de la sécurité sociale, mais qui ont également vu leur situation se dégrader fortement depuis 2010. C'est, d'ailleurs, la notion d'ASSO qui est devenue la référence dans les engagements européens de la France et les lois de programmation.

1. 2011 : un déficit élevé mais en diminution par rapport à l'année « record » de 2010
a) Une réduction du déficit des régimes obligatoires de base et du FSV de 7 milliards d'euros

Selon les dernières données de la commission des comptes de la sécurité sociale (données qui correspondent au tableau présenté à l'article 1er du présent projet de loi)1(*), en 2011, le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV s'est amélioré de 7 milliards d'euros par rapport à 2010, année qui avait enregistré un déficit « record » de 29,6 milliards d'euros.

Le déficit du régime général s'est ainsi élevé à 17,4 milliards d'euros, soit une diminution de 6,5 milliards d'euros par rapport à l'année 2010.

Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a, quant à lui, vu son déficit passer de 4,1 milliards d'euros à 3,4 milliards d'euros, soit une amélioration de 700 millions d'euros.

Le déficit des autres régimes de base s'est, lui, stabilisé à hauteur de 1,7 milliard d'euros (contre 1,6 milliard en 2010).

Soldes des régimes de base et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

2012 (p)

2013 (t)

Régime général

- 23,9

- 17,4

-13,1

-16,1

Autres régimes de base

- 1,6

-1,7

-2,1

-2,5

Ensemble des régimes de base

- 25,5

-19,1

-15,3*

-18,6

FSV

- 4,1

-3,4

-4,1

-3,6

Régimes de base et FSV

- 29,6

-22,6*

-19,3*

-22,3*

* Les écarts constatés tiennent aux arrondis.

(p) : prévisionnel ; (t) : tendanciel

Source : commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2012

b) Un niveau qui demeure deux fois supérieur à ceux enregistrés avant la crise, malgré un apport de recettes conséquent

Le déficit global des régimes obligatoire de base et du FSV en 2011 (22,6 milliards d'euros) demeure cependant deux fois plus élevé que ceux enregistrés sur la période 2006-2008, soit avant la crise économique et financière, comme l'illustre le tableau suivant.

Soldes des régimes de base et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Régime général

- 11,6

- 8,7

- 9,5

- 10,2

- 20,3

- 23,9

- 17,4

Autres régimes de base

0,2

0,9

- 1,8

- 1,9

- 1,3

- 1,6

- 1,7

Ensemble des régimes de base

- 11,4

- 7,8

- 11,3

- 12,0*

- 21,7*

- 25,5

- 19,1

FSV

- 2,0

- 1,3

+ 0,2

0,8

- 3,2

- 4,1

-3,4

Régimes de base et FSV

- 13,4

- 9,1

- 11,1

- 11,2

- 24,9

- 29,6

- 22,6*

* Les écarts constatés tiennent aux arrondis.

Source : d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale

Il est en outre à rappeler que ce niveau de déficit est atteint en dépit d'un important apport de recettes par la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances pour 2011 (soit environ 8 milliards d'euros au total).

c) Un partage de la réduction du déficit du régime général entre les branches maladie et retraites

Comme le montre le tableau ci-après, ce sont les branches maladie et retraites du régime général qui ont bénéficié, à parts quasi égales, (3 milliards d'euros chacune) de la réduction du déficit du régime général en 2011. La Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) et la Caisse national d'assurance vieillesse (CNAV) ont, en effet, été les principales bénéficiaires des recettes nouvelles adoptées dans le cadre des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2011.

Soldes par branche du régime général

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

Ecart

2011-2010

Maladie

- 11,6

- 8,6

+ 3

Accidents du travail

- 0,7

- 0,2

+ 0,5

Retraite

- 8,9

- 6,0

+ 2,9

Famille

- 2,7

- 2,6

+ 0,1

Total Régime général

- 23,9

- 17,4

+ 6,5

Source : commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2012

2. 2012 : un niveau de déficit respecté grâce au complément de recettes apporté par la loi de finances rectificative d'août 2012

L'article 5 du présent projet de loi présente le tableau d'équilibre rectifié pour l'année en cours. Ces données sont légèrement différentes de celles de la commission des comptes de la sécurité sociale, en raison tant des arrondis que des dispositions de l'article 3 qui modifie pour 2012 des affectations de recettes entre la sphère « Etat » et la sphère « sociale » (ce point sera développé dans la suite du présent rapport).

a) Une réduction du déficit des régimes obligatoires de base et du FSV de 3,3 milliards d'euros

En tout état de cause, entre 2011 et 2012, le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV devrait s'améliorer de 3,3 milliards d'euros, passant de 22,6 milliards d'euros à 19,3 milliards d'euros.

Cette amélioration globale masque cependant des évolutions contrastées : si le déficit du régime général devrait diminuer de 4,1 milliards d'euros et atteindre 13,3 milliards en 2012, en revanche, les déficits des régimes obligatoires de base, autres que le régime général, et du FSV se creuseraient respectivement de 200 millions d'euros et de 700 millions d'euros.

Soldes des régimes de base et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2011

2012 (p)

CCSS

Ecart 2012-2011 (CCSS)

2012 (p)

PLFSS

Ecart 2012-2011 (PLFSS)

Régime général

- 17,4

- 13,1

+ 4,3

- 13,3

+4,1

Autres régimes de base

- 1,7

- 2,1

- 0,4

- 1,9

+0,2

Ensemble des régimes de base

- 19,1

- 15,3*

+ 3,9

- 15,2

+3,9

FSV

- 3,4

- 4,1

- 0,7

- 4,1

-0,7

Ensemble des régimes de base et du FSV

- 22,6*

- 19,3*

- 3,3

-19,3

-3,3*

* Les écarts constatés tiennent aux arrondis.

CCSS : commission des comptes de la sécurité sociale

Source : d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale

b) Un niveau de déficit fixé en LFSS pour 2012 respecté grâce aux mesures de la LFR d'août 2012 proposées par le nouveau Gouvernement

Malgré une moindre réduction en 2012 qu'en 2011, le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV (19,3 milliards d'euros) devrait donc être moins élevé que le déficit initialement prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (soit 19,7 milliards d'euros).

Soldes des régimes obligatoires de base et du FSV (objectifs de la LFSS pour 2012 et prévisionnel 2012)

(en milliards d'euros)

 

LFSS 2012 (Annexe B - projections pluriannuelles)

Prévisionnel 2012

(PLFSS)

Régime général

- 13,8

- 13,3

Autres régimes de base

- 1,8

- 1,9

Ensemble des régimes de base

- 15,6

- 15,2

FSV

- 4,1

- 4,1

Ensemble des régimes de base et du FSV

- 19,7

- 19,3

Source : données de l'annexe B de la LFSS pour 2012 et article 5 du présent projet de loi

Cet objectif n'aurait cependant pas été respecté sans les mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative de juillet 2012 proposée par l'actuel Gouvernement - soit des mesures de recettes de l'ordre de 1,6 milliard d'euros (ce point sera développé dans la suite du présent rapport).

3. 2013 : une augmentation tendancielle du déficit de 3 milliards d'euros avant mesures nouvelles

Quant au déficit tendanciel 2013, soit le niveau de déficit qui serait atteint sans l'adoption du présent projet de loi de financement, il augmenterait de 3 milliards d'euros par rapport à 2012.

Si le déficit du FSV se réduirait d'environ 500 millions d'euros, ceux du régime général et des autres régimes obligatoires de base se creuseraient au contraire, respectivement, de 3 milliards d'euros et de 400 millions d'euros.

Soldes des régimes de base et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2012 (p)

2013 (t)

Ecart 2013-2012

Régime général

- 13,1

- 16,1

- 3,0

Autres régimes de base

- 2,1

- 2,5

- 0,4

Ensemble des régimes de base

- 15,3*

- 18,6

- 3,3

FSV

- 4,1

- 3,6

+ 0,5

Ensemble des régimes de base et du FSV

- 19,3*

- 22,3*

- 3,0

* Les écarts constatés tiennent aux arrondis.

Source : d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale

L'accroissement du déficit serait concentré sur la branche maladie du régime général qui verrait son déficit passer de 5,5 milliards d'euros à 8,7 milliards d'euros.

Soldes par branche du régime général

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

Ecart

2013-2012

Maladie

- 5,5

- 8,7

- 3,2

Accidents du travail

- 0,1

- 0,2

- 0,1

Retraite

- 5,0

- 4,0

+1,0

Famille

- 2,5

- 3,3

- 0,8

Total Régime général

- 13,1

- 16,1*

- 3,0

* Les écarts constatés tiennent aux arrondis.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2012

4. Une forte dégradation de la situation financière de certains régimes obligatoires de base et des autres catégories d'administrations de sécurité sociale

Lors de l'examen des lois de financement de la sécurité sociale, le débat est souvent concentré sur le régime général. Pourtant des évolutions préoccupantes sont également observées au niveau des autres régimes obligatoires de base - qui relèvent également des LFSS - et des autres composantes des administrations de sécurité sociale (ASSO) qui n'entrent, elles, pas dans le champ des LFSS, soit les régimes de retraite complémentaires obligatoires et l'assurance chômage. Un point sur la situation financière des hôpitaux paraît également important.

a) Une dégradation des régimes de base autres que le régime général (champ des LFSS)

Selon les données de la commission des comptes, le solde des régimes autres que le régime général connaîtrait une dégradation continue sur la période 2011-2013, soit globalement : -1,7 milliard d'euros en 2011, - 2,1 milliards d'euros en 2012 et - 2,5 milliards d'euros en 2013.

Cette situation tient, pour une part, au déficit du régime des exploitants agricoles qui atteindrait 1,2 milliard d'euros en 2012 et 900 millions d'euros en 2013.

Néanmoins, de façon plus « inhabituelle », d'autres régimes obligatoires de base, autrefois excédentaires, ont vu, sur la période 2010-2013, leur situation se dégrader fortement. Ainsi en est-il de :

- la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), dont le déficit apparu en 2010 atteindrait 767 millions d'euros en 2012 et 1,25 milliard d'euros en 2013 ;

- la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), dont le déficit également apparu en 2010 se dégraderait de 53 millions d'euros en 2011, de 54 millions d'euros en 2012 et de 91 millions d'euros en 2013, année où il atteindrait 218 millions d'euros.

Cette situation explique les mesures proposées :

- dans le cadre du présent projet de loi de financement : l'article 4 propose de transférer à la CNRACL des réserves excédentaires de deux fonds destinés à financer des prestations pour les agents des collectivités locales ;

- ou par voie réglementaire : il est prévu, d'une part, d'augmenter le taux des cotisations dues par les employeurs (hôpitaux et collectivités territoriales) à la CNRACL de 1,35 point en 2013 et de 1,35 point en 2014 et, d'autre part, d'augmenter les taux de cotisations de la CNAVPL de 1,12 point en 2013 et de 0,35 point en 2014.

b) Un déficit technique de près de 3,3 milliards d'euros des régimes de retraite complémentaires (hors champ des LFSS)

Même s'ils ne relèvent pas du champ des lois de financement de la sécurité sociale2(*), il peut être relevé que les régimes de retraite complémentaires obligatoires ARRCO et AGIRC connaissent, eux aussi, une importante dégradation de leur situation financière sur la même période.

Selon les données de la Cour des comptes, dans son rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques, ces deux régimes ont enregistré un déficit technique (avant prélèvement sur les réserves) de 3,3 milliards d'euros en 2011.

Pour la Cour, « leur déficit technique se dégrade du fait du nombre élevé de départs en retraite et le résultat financier excédentaire provenant du placement de leurs réserves ne permet plus de le compenser, d'autant qu'il est lui-même en forte baisse en 2011 ».

c) L'assurance chômage

Toujours selon les données précitées de la Cour des comptes, si le déficit du régime d'assurance chômage s'est légèrement amélioré en 2011, il devrait fortement se dégrader en 2012 pour s'élever à 3 milliards d'euros en 2012.

Situation financière de l'assurance chômage

(en milliards d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Résultat annuel

0,3

3,5

4,6

- 1,2

- 3,0

- 1,6

- 3,0

Source : Cour des comptes, rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques

L'endettement bancaire de l'assurance chômage serait, quant à lui, de 11 milliards d'euros à la fin de l'année 2011, soit un doublement en deux ans.

d) Une situation financière des hôpitaux inquiétante

Quant aux établissements publics de santé, leur besoin de financement atteindrait, selon la Cour des comptes dans son rapport précité, 1,3 milliard d'euros en 2011. Leur dette atteindrait 30,7 milliards d'euros en 2011, en raison principalement de leur politique d'investissement. Ce point sera développé dans la suite du présent rapport.

Dette des hôpitaux

(en milliards d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

Dette

18,4

21,6

24,9

28,1

30,7

Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques


* 1 Commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2012.

* 2 Les régimes complémentaires obligatoires de retraite font, en revanche, partie de la catégorie des administrations de sécurité sociale.