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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. LES MESURES RELATIVES AUX TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS (ARTICLE 11)

Comme l'indique l'étude d'impact relative à l'article 11 du présent projet de loi, les 2,6 millions de travailleurs indépendants non agricoles (dont 800 000 auto-entrepreneurs) recouvrent des professions très hétérogènes (artisans, commerçants, professions libérales, gérants de société...).

Cet article propose de pallier certaines inégalités qui demeurent entre les ressortissants du régime des travailleurs indépendants et les autres régimes de sécurité sociale, ainsi qu'au sein même du régime social des indépendants.

1. Déplafonnement de la cotisation maladie et introduction d'une réduction dégressive de la cotisation minimale maladie

En vertu de l'article L. 612-4 de la sécurité sociale, les cotisations « maladie » des ressortissants du régime social des indépendants sont fixées dans la limite d'un plafond déterminé par décret. Le régime des travailleurs indépendants non agricoles est le seul régime où s'applique encore ce plafonnement s'agissant des cotisations maladie.

Le taux des cotisations « maladie » des travailleurs indépendants est ainsi aujourd'hui de 6,5 %, calculé comme suit :

- 0,6 % dans la limite de 36 372 euros (soit un plafond de la sécurité sociale ou PASS) ;

- et 5,9 % dans la limite de 5 PASS (181 860 euros).

Au-delà de 5 PASS, les revenus ne sont plus assujettis aux cotisations.

La cotisation maximale annuelle est donc de 10 948 euros environ [(36 372*0,60 % = 218,2 euros) + (181 860*5,9 % =10 730) = 10 948 euros].

Une cotisation minimale forfaitaire d'un montant de 945 euros est, par ailleurs, prévue pour les travailleurs dont les revenus sont déficitaires ou inférieurs à 40 % du PASS (soit 14 549 euros en 2012).

L'article 11 du présent projet de loi propose, en premier lieu, de supprimer le dispositif de plafonnement ; un seul taux, fixé par décret, s'appliquera désormais à la totalité du revenu d'activité déclaré par le travailleur indépendant, soit un taux de 6,5 % selon l'étude d'impact. Ce dispositif devrait générer une recette de 410 millions d'euros.

L'article maintient, en second lieu, le principe d'une cotisation minimale maladie, mais instaure un mécanisme de réduction linéairement dégressive de cette cotisation pour les faibles revenus.

Cette réduction sera maximale pour les revenus d'activité négatifs ou nuls, soit 307 euros selon l'étude d'impact ; la cotisation minimale due sera alors de 638 euros. La réduction s'annulera pour les revenus atteignant le niveau de l'assiette minimale de cotisations (14 549 euros).

Deux limites à ce dispositif sont, en outre, introduites :

- d'une part, cette réduction ne peut pas être cumulée avec d'autres dispositifs de réduction ou d'abattement (notamment la réduction dont peuvent bénéficier les cotisants en début d'activité) ;

- d'autre part, la définition du chiffre d'affaires retenu permettra d'exclure les personnes qui utilisent des pratiques comptables et fiscales de nature à minorer leur revenu d'activité.

Selon les données de l'étude d'impact, le coût de ce dispositif s'élèverait à 90 millions d'euros en 2013.

2. Suppression de la déduction pour frais professionnels

Les travailleurs indépendants dont la rémunération est soumise à l'impôt sur le revenu au titre de la catégorie des « traitements et salaires » peuvent aujourd'hui déduire de leur assiette fiscale leurs frais professionnels (abattement forfaitaire de 10 % ou déduction des frais réels).

Or les cotisations sociales des indépendants non agricoles sont assises sur le revenu d'activité retenu pour le calcul de l'impôt, donc le revenu dont il est déduit les frais professionnels. Ces dispositions permettent ainsi d'opérer deux déductions au titre des frais professionnels (une déduction de l'assiette fiscale et une déduction de l'assiette sociale).

La soumission de leurs rémunérations à l'impôt sur le revenu permet aussi aux travailleurs indépendants de bénéficier du dispositif de déduction, pour leur montant réel, des frais, droits et intérêts d'emprunt versés pour acquérir ou souscrire des parts ou des actions d'une société.

L'article 11 du présent projet de loi propose de ne plus tenir compte des déductions pour frais professionnels dans le revenu retenu pour le calcul des cotisations sociales, autrement dit de réintégrer les frais professionnels dans l'assiette de cotisations sociales. Il propose le même mécanisme pour les frais, droits et intérêts d'emprunt versés pour acquérir ou souscrire des parts ou des actions d'une société.

Selon l'étude d'impact, le gain attendu de cet élargissement d'assiette s'élève à 575 millions d'euros.

3. Assujettissement des revenus distribués aux cotisations sociales

Actuellement, il existe une différence de traitement entre les sociétés d'exercice libéral (SEL) (cf. encadré suivant) et les autres sociétés, s'agissant de leurs revenus distribués (soit les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital, les sommes ou valeurs mises à la disposition des associés, actionnaires...).

Ainsi, les revenus distribués par les SEL sont soumis à cotisations et contributions sociales, et donc assimilés à des revenus du travail, quand ils représentent plus de 10 % des capitaux propres de la société.

Dans les autres types de sociétés, les revenus distribués sont assimilés à des revenus du capital et donc soumis aux seuls prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine, au taux global de 15,5 %.

L'article 11 du présent projet de loi propose d'élargir, à l'ensemble des sociétés, quelle que soit leur forme juridique, le dispositif en vigueur aujourd'hui dans les seules SEL. Désormais, si les dividendes versés dépassent 10 % des capitaux propres, ils sont réintégrés dans l'assiette des cotisations sociales, et donc assimilés à des revenus du travail et non plus à des revenus du capital.

Cette mesure devrait apporter 75 millions d'euros de recettes nouvelles.

Définition des sociétés d'exercice libéral (SEL)

Les SEL sont définies par la loi n° 90-1258 du 31 décembre 1990 relative à l'exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et aux sociétés de participations financières de professions libérales.

Elles offrent la possibilité aux membres des professions libérales d'exercer leur activité sous forme de sociétés de capitaux telles que :

- les sociétés à responsabilité limitée, et notamment des sociétés unipersonnelles ;

- les sociétés anonymes (sous leurs deux formes : société à conseil d'administration et société à directoire et conseil de surveillance) ;

- les sociétés en commandite par actions ;

- les sociétés par actions simplifiées.

4. Hausse des taux forfaitaires de cotisations applicables aux auto-entrepreneurs

Le régime micro-social simplifié ou régime de l'auto-entrepreneur a été introduit par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie. Son bénéfice est subordonné à l'option pour le régime fiscal de la micro-entreprise. Il est donc soumis aux mêmes plafonds de chiffre d'affaires et de recettes que ceux prévus par le code général des impôts40(*).

Ce régime concerne aujourd'hui 800 000 travailleurs indépendants (professions artisanales et commerciales ou professions libérales relevant de la caisse interprofessionnelle d'assurance vieillesse - CIPAV).

Comme le rappelle l'annexe 5 au présent projet de loi, ce dispositif poursuit trois objectifs :

- « constituer un tremplin pour le développement de l'activité non salariée, en proposant un système simplifié et adapté à la naissance et à la croissance des entreprises individuelles dans leurs premières années d'existence ; »

- « permettre à des actifs occupés (salariés, fonctionnaires) ou non occupés (chômeurs) et à des inactifs (retraités, étudiants) de compléter leurs revenus via l'exercice d'une petite activité non salariée ; »

- « légaliser une partie de l'activité dissimulée ».

Aux termes des articles L. 133-6-8 et suivants du code de la sécurité sociale, le régime de l'auto-entrepreneur permet un règlement libératoire de l'ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale théoriquement dues, via le versement d'un montant égal à un pourcentage du chiffre d'affaires ou des recettes des travailleurs indépendants :

- 12 % pour les activités d'achat/revente ou de fourniture de logement ;

- 21,3 % pour les autres activités (prestations de services commerciales ou artisanales) ;

- 18,3 % pour les professions libérales.

Comme l'indique la Commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre 2011, « ces taux sont inférieurs (en moyenne de 15 %) aux taux applicables aux travailleurs indépendants dans le droit commun ».

La perte de recettes qui en résulte pour la sécurité sociale est partiellement compensée par l'Etat, par le biais de dotations budgétaires retracées au sein du programme « Accompagnement des mutations économiques » de la mission « Travail et emploi ».

L'article 11 du présent projet de loi pose le principe selon lequel doit être désormais garanti un niveau équivalent entre le taux effectif des cotisations et contributions sociales versées par les auto-entrepreneurs et celui acquitté aux mêmes titres par les travailleurs indépendants.

Selon l'étude d'impact, sur ce fondement législatif, les taux appliqués aux auto-entrepreneurs seront relevés par décret :

- de 12 % à 14 % pour les commerçants ;

- de 21,3 % à 24,6 % pour les artisans ;

- de 18,3 % à 21,3 % pour les professionnels libéraux.

Le rendement de la mesure est évalué à 130 millions d'euros. Les pertes de recettes résultant du dispositif actuel étant compensées par l'Etat, la mesure est neutre pour la sécurité sociale, mais constitue une économie pour l'Etat.

L'Assemblée nationale a adopté :

- plusieurs amendements rédactionnels, à l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt, rapporteur des recettes et de l'équilibre général au nom de la commission des affaires sociales ;

- un amendement, à l'initiative du Gouvernement, tendant à indiquer explicitement que l'introduction d'une réduction linéairement dégressive de la cotisation minimale maladie des travailleurs indépendants constitue une exonération de cotisations sociales non compensée par l'Etat. L'étude d'impact précisait déjà ce point. Cependant, il résulte des articles LO 111-3 (IV) et L. 131-7 (dernier alinéa) du code de la sécurité sociale que, pour qu'une mesure d'exonération ne donne pas lieu à une telle compensation, une disposition législative doit le prévoir expressément.

Impact global de l'article 11

(en millions d'euros)

Dispositif

« Bénéficiaires »

Impact

Déplafonnement de la cotisation maladie

RSI et FSV

+ 410

Exonération de cotisation minimale maladie

RSI et FSV

- 90

Suppression de la déduction des frais professionnels de l'assiette de cotisations sociales

Tous les régimes d'indépendants non agricoles, FSV, CNAM, CNAF, CADES, CNSA

+ 575

Extension du régime social des SEL en matière de revenus distribués

Tous les régimes d'indépendants non agricoles

+ 75

Relèvement des taux de cotisations des auto-entrepreneurs

Etat (moindre compensation de la sécurité sociale)

+ 130

Total

 

+ 1 100

Source : étude d'impact au présent projet de loi

5. Position de votre rapporteur pour avis

Votre rapporteur pour avis approuve l'ensemble de ces mesures qui introduisent plus d'équité entre les ressortissants des différents régimes de sécurité sociale et au sein même du régime des travailleurs indépendants non agricoles.

L'effort est loin d'être négligeable - 1,1 milliard d'euros toutes administrations publiques confondues. Mais il s'effectue dans l'équité. Alors que le déplafonnement de la cotisation maladie permettra de faire contribuer les travailleurs indépendants à hauteur de leurs moyens pour les plus aisés d'entre eux, l'introduction d'une réduction dégressive de la cotisation minimale maladie bénéficiera aux travailleurs indépendants aux revenus les plus modestes.

Ainsi, comme l'indique le dossier de presse du Gouvernement, si ces mesures accroîtront les prélèvements de 850 000 travailleurs (notamment à cause du déplafonnement de la cotisation maladie), elles les allègeront également pour 450 000 autres (grâce à l'introduction de la réduction dégressive de la cotisation maladie minimale). C'est sans doute ce qui explique en partie le vote favorable du conseil d'administration du régime social des indépendants sur le présent projet de loi.

S'agissant de l'extension à l'ensemble des sociétés, quelle que soit leur forme juridique, des règles applicables aujourd'hui aux seuls revenus distribués par les SEL, elle constitue également une mesure d'harmonisation bienvenue. Quand un certain pourcentage du chiffre d'affaires est versé sous forme de dividendes (au delà de 10 % des capitaux propres de la société), il est possible de considérer qu'il ne s'agit plus de revenus du capital mais de revenus salariaux. En tout état de cause, la différence actuelle de traitement entre les SEL et les autres sociétés ne peut se justifier.

Enfin, en ce qui concerne le relèvement des cotisations des auto-entrepreneurs à un niveau équivalent à celui des autres travailleurs indépendants, cette mesure permettra également d'éviter les distorsions de concurrence entre les différentes formes d'exercice de l'activité indépendante, tout en maintenant une certaine attractivité pour ce régime (déclaration et paiement des cotisations sociales simplifiés, acquittement de l'impôt sur le revenu sous forme de versement libératoire).


* 40 Ce statut s'applique tant que le chiffre d'affaires annuel hors taxe (CAHT) annuel ne dépasse pas les seuils du régime fiscal de la micro-entreprise : 81 500 euros pour les activités de commerce et de fourniture de logement (hôtels, chambres d'hôtes, gîtes ruraux, meublés de tourisme), 32 600 euros pour les prestations de service et les professions libérales relevant des BNC et des BIC. Si le CAHT dépasse les seuils autorisés, sans toutefois dépasser respectivement 89 600 euros et 34 600 euros, il est possible de conserver ce statut l'année de dépassement des seuils et les deux années civiles suivantes.