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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

III. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE VIEILLESSE

A. UNE CONSOLIDATION DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DU FSV

1. Une situation qui demeure dans son ensemble préoccupante
a) L'impact des mesures de recettes adoptées en loi de finances rectificative d'août 2012

Comme l'indique les données de la commission des comptes de la sécurité sociale, en dépit des mesures de consolidation prises dans le cadre de la loi de finances rectificative du 16 août 2012, le déficit de la branche vieillesse dans son sens large (CNAV et FSV) demeure élevé en 2012 : plus de 9 milliards d'euros (5 milliards d'euros pour la CNAV et 4,1 milliards d'euros pour le FSV), soit plus de la moitié du déficit du régime général et du FSV. L'amélioration du solde de la branche par rapport à 2011 est donc assez faible, de l'ordre de 300 millions d'euros.

En revanche, même sans mesures nouvelles, le déficit 2013 de la CNAV et du FSV serait ramené à 7,6 milliards d'euros, en raison notamment de l'effet en année pleine des mesures de recettes adoptées cet été et qui ont principalement bénéficié à la branche « vieillesse ».

Solde de la « branche vieillesse » (CNAV + FSV)

(en milliards d'euros)

 

2011

2012 (p)

2013 (t)

CNAV

- 6,0

- 5,0

- 4,0

FSV

- 3,4

- 4,1

- 3,6

Total

- 9,4

- 9,1

- 7,6

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale - rapport d'octobre 2012

b) Une dégradation des autres régimes obligatoires de base et des régimes complémentaires obligatoires

Comme cela a été indiqué dans l'exposé général du présent rapport, certains régimes obligatoires de base, autres que le régime général, connaissent une situation financière délicate. Ainsi en est-il de :

- la CNRACL qui verse des pensions de vieillesse et d'invalidité aux agents titulaires des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière : la Caisse enregistrera un déficit de 767 millions d'euros en 2012 et de 1,25 milliard d'euros en 2013 (sans mesures nouvelles) ;

- la CNAVPL qui verse les pensions de retraites des personnes ayant exercé une profession libérale : le régime devrait présenter un déficit pour 2012 de 127,2 millions d'euros et de 218 millions d'euros en 2013 (sans mesures nouvelles) ;

- la CNIEG, la Caisse nationale des industries électriques et gazières : le déficit de la section du régime théoriquement couverte par le produit de la contribution tarifaire d'acheminement (et destinée à financer les droits spéciaux des anciens agents des industries électriques et gazières) s'est élevé à 46 millions d'euros en 2011, 130 millions d'euros en 2012 et 180 millions d'euros en 2013 (données prévisionnelles).

Quant aux régimes complémentaires obligatoires (AGIRC et ARRCO), la Cour des comptes a également mis en évidence leur situation financière difficile125(*) : ces deux régimes ont enregistré un déficit technique (avant prélèvement sur réserves) de 3,3 milliards d'euros en 2011.

c) Un important déficit structurel du FSV

Le FSV a pour mission d'assurer le financement des dépenses de retraite à caractère non contributif, relevant de la solidarité nationale (par distinction avec les dépenses relevant d'une logique assurantielle, financées par les cotisations sociales). Sa situation est donc très sensible à la conjoncture économique.

En 2011, le déficit du fonds s'est réduit de 700 millions d'euros (pour atteindre 3,4 milliards d'euros) grâce, comme le précise la commission des comptes de la sécurité sociale, « à l'embellie passagère de la conjoncture à laquelle ses recettes et ses dépenses sont très sensibles ». Il est à rappeler qu'en 2010, son déficit s'était particulièrement creusé sous l'effet conjugué de la crise économique qui avait majoré ses charges et des mesures de la LFSS 2009 qui l'avaient privé d'une partie de ses recettes.

En 2012, le déficit du FSV atteindrait de nouveau plus de 4 milliards d'euros compte tenu de la forte progression de ses charges liées aux revalorisations du minimum vieillesse et à la prise en charge des cotisations des personnes sans emploi. Le déficit du fonds devrait atteindre en 2012 près de 23 % de ses dépenses.

En 2013, avant mesures du présent projet de loi, son solde devrait s'améliorer pour atteindre - 3,6 milliards d'euros, en raison notamment de l'effet, en année pleine, des recettes qui lui ont été affectées dans le cadre de la LFR d'août 2012.

L'évolution des dépenses prises en charge par le FSV et de son panier de recettes

Depuis sa création en 1994, le champ d'intervention du FSV s'est considérablement élargi, le nombre de bénéficiaires des mesures financées par le FSV étant ainsi passé de 11,9 millions de personnes en 1994 à 17,3 millions aujourd'hui.

Les dépenses de solidarité financées par le Fonds sont de deux types :

- des prestations vieillesse (l'ancien « minimum vieillesse » ; les majorations de pension et le minimum contributif depuis 2011), qui sont payées aux assurés par les différents régimes de retraite, et font l'objet d'un remboursement par le FSV auprès de ces régimes, sur justificatifs ;

- des prises en charge de cotisations, évaluées de manière forfaitaire, destinées à compenser pour les régimes de base et de retraite complémentaire le coût de la validation gratuite des périodes d'interruption d'activité (chômage, service militaire et désormais volontariat civil, arrêts maladie et maternité depuis 2010).

Le FSV a également connu une évolution très importante de son panier de recettes, notamment une perte progressive de 0,45 point de CSG, partiellement compensée par une augmentation également progressive de la dotation de la CNAF (désormais égale à 100 % du coût des majorations de pensions pour enfants) et l'adjonction de nombreuses taxes et contributions (C3S, forfait social,...). Le FSV a bénéficié de nouvelles recettes dans le cadre de la réforme des retraites de 2010 destinées à compenser les prises en charge de prestations au titre du minimum contributif.

2. Les mesures proposées dans le cadre du présent projet de loi
a) Les objectifs de dépenses de la branche et du FSV (articles 64, 73 et 74)

L'article 64 du présent projet de loi fixe :

- l'objectif de dépenses de la branche vieillesse 2013, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, à 218,6  milliards d'euros, soit une augmentation de 4 % par rapport à l'objectif rectifié pour 2012 ;

- l'objectif de dépenses de la branche vieillesse 2013, pour le seul régime général, à 115,3 milliards d'euros, soit un accroissement de 4,4 % par rapport à l'objectif rectifié pour 2012.

Evolution de l'objectif de dépenses de la branche vieillesse

Source : commission des finances

Selon les données de la commission des comptes de la sécurité sociale, malgré l'impact du recul de l'âge légal de départ à la retraite décidé dans le cadre de la réforme de 2010, la croissance des prestations vieillesse reste dynamique.

En 2012, les prestations servies devraient ainsi progresser de 4 % environ par rapport à 2011, l'effet de la réforme de 2010 étant « compensé » par une revalorisation plus élevée des pensions que les années passées. En 2013, elles devraient également rester dynamiques, sous l'effet notamment de l'élargissement du dispositif dit « carrières longues ».

L'article 74 du présent projet de loi fixe, quant à lui, les prévisions de charges du FSV pour 2013 à 19,3 milliards d'euros, soit 700 millions de plus par rapport à la prévision pour 2012.

Selon l'exposé des motifs de cet article, cette prévision a été établie en tenant compte de deux effets jouant en sens inverse :

- d'une part, une stabilité du montant de la prise en charge par le Fonds d'une partie du minimum contributif, ainsi que la baisse structurelle des versements effectués au titre du minimum vieillesse compte tenu de la réduction tendancielle des personnes concernées par ce dispositif ;

- d'autre part, une hausse des prises en charge de cotisations au titre des périodes de chômage.

Il est vrai que le respect de la prévision de dépenses du FSV dépendra très fortement de l'évolution de la situation économique en 2013 et, partant, de celle du marché de l'emploi.

Quant à l'article 73 du présent projet de loi, il fixe, conformément à l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, les dépenses liées au minimum contributif prises en charge par le FSV à 3,4 milliards d'euros pour le régime général, 400 millions d'euros pour le régime des salariés agricoles et 100 millions d'euros pour le régime social des indépendants.

Le niveau de ces transferts est donc inchangé par rapport à 2012. La question du partage de l'effort entre le FSV et les régimes obligatoires de base en la matière doit être, de nouveau, abordée dans le cadre de la concertation sur les retraites prévue en 2013.

b) Les autres mesures

Dans la continuité du décret « carrières longues » de juillet dernier, le présent projet de loi propose également de nouvelles mesures ciblées :

- l'attribution de points gratuits de retraite proportionnelle aux exploitants agricoles ayant dû cesser leur activité pour cause de maladie ou infirmité (article 60) ;

- l'accompagnement de l'extinction du mécanisme d'incitation à la cessation anticipée d'activité des médecins (article 61) ;

- les modalités de revalorisation des pensions de réversion des régimes de prestations complémentaires des professions médicales (article 62) ;

- les modalités de répartition de la pension de réversion entre ayants-droit au régime de sécurité sociale des marins (article 63).

S'agissant des autres régimes obligatoires de base dont la situation financière est fortement dégradée (CNRACL, CNAVPL, CNIEG), les mesures suivantes sont proposées :

- l'article 4 propose de transférer à la CNRACL des réserves excédentaires de deux fonds destinés à financer des prestations pour les agents des collectivités locales ;

- l'article 19 prévoit de relever les bornes législatives de la contribution tarifaire d'acheminement qui permet de financer une partie des droits du régime spécial des industries électriques et gazières ;

- par voie réglementaire, il est prévu, d'une part, d'augmenter le taux des cotisations dues par les employeurs (hôpitaux et collectivités territoriales) à la CNRACL de 1,35 point en 2013 et en 2014 et, d'autre part, d'augmenter les taux de cotisations de la CNAVPL de 1,12 point en 2013 et de 0,35 point en 2014.


* 125 Cour des comptes - rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012.