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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

II. DES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE QUI PRÉSERVENT LES PRINCIPALES PRIORITÉS DE LA POLITIQUE AGRICOLE DE LA FRANCE.

A. L'INSTALLATION : UNE PRIORITÉ RÉAFFIRMÉE.

1. Le renouvellement des générations : un enjeu essentiel pour l'agriculture française.
a) Le défi du renouvellement des générations : une préoccupation ancienne.

Les interrogations des pouvoirs publics sur le vieillissement des agriculteurs ne sont pas nouvelles. L'enjeu du renouvellement des générations se pose de manière récurrente depuis plusieurs décennies.

La pyramide des âges des exploitants et coexploitants agricoles est en effet déséquilibrée : en 2010, 61 % d'entre eux avaient entre 40 et 60 ans, et la part des plus de 60 ans était équivalente à celle des moins de 40 ans2(*).

Comme le constatent les Jeunes agriculteurs (JA) dans leur rapport d'orientation adopté lors de leur 46ème Congrès national de juin 2012 à Pontarlier, « le nombre d'installations de chefs d'exploitations est en diminution depuis les années 1980 ».

Entre 1997 et 2010, le nombre d'installations a baissé de 38 %, passant de 21 500 à 13 243 installations par an. Avec environ 16 000 installations par an entre 2001 et 2008, un nouveau palier a été atteint en 2009 avec à peine plus de 13 000 installations, malgré les efforts des pouvoirs publics pour les soutenir, à travers une série de dispositifs.

Le rythme des départs d'exploitants ayant lui aussi baissé, le taux de renouvellement des exploitations (rapport entre le nombre d'installations aidées et le nombre de départs de chefs d'exploitation) s'améliore mécaniquement, passant de 40% en 2006 à 60% en 2010. Mais beaucoup de ces installations s'inscrivent hors du cadre prévu par les pouvoirs publics puisque moins d'une installation sur deux est aujourd'hui aidée par l'État.

Ce phénomène s'observe pour toutes les filières agricoles, qu'elles soient animales ou végétales, même si celles qui connaissent des difficultés conjoncturelles souffrent encore plus, car les jeunes ne souhaitent naturellement pas s'orienter vers des voies sans issue : de ce point de vue, la reprise des exploitations porcines ou avicoles, compte tenue de la crise des élevages hors sol, est problématique.

Or, cette insuffisance du renouvellement des générations en agriculture est néfaste à long terme pour l'agriculture française. La voie privilégiée de reprise des terres est l'agrandissement des exploitations déjà existantes, au détriment du modèle de petite agriculture familiale. L'absence de renouvellement freine aussi la diffusion des nouvelles techniques et de nouvelles pratiques en agriculture.

b) La jeunesse mise au coeur de la politique agricole.

Lors de son audition du 7 novembre 2012 devant la commission des affaires économiques du Sénat, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Stéphane Le Foll, a rappelé que la jeunesse était la « première priorité » de la politique agricole.

Le soutien à l'installation n'est d'ailleurs pas la seule expression de cette priorité : l'augmentation du budget de l'enseignement technique agricole - programme qui se situe hors périmètre de la MAAFAR - en est une illustration forte.

Alors que l'enseignement technique agricole, qui accueille 174 000 élèves et étudiants, a perdu depuis 2007 plus d'un millier d'emplois passant de 15 642 ETPT en 2007 à 14 706 ETPT en 2012, la création de 250 postes a été décidée dans le cadre du renforcement des moyens consacrés à l'école, dont 50 dans le collectif budgétaire pour 2012 et 200 dans le présent projet de loi de finances pour 2013. Le rythme de création de postes devrait être de 250 par an environ, d'après les annonces faites par le Gouvernement lors de la rentrée scolaire 2012-2013.

L'enseignement agricole a vocation à être l'un des levier du changement des pratiques agricoles. Pour le ministre Stéphane Le Foll : « il faut que l'enseignement agricole, lieu de débat, lieu de transfert du savoir, soit un lieu où on fasse évoluer cette idée que, pour réussir demain, il faudra combiner une performance économique absolument nécessaire avec une performance écologique qui ne l'est pas moins »3(*).

2. Les baisses de crédits en faveur de l'installation répondent à la diminution du rythme des installations.
a) L'exigence d'inscriptions budgétaires plus sincères.

Le budget 2013 ne remet pas en cause l'arsenal de dispositifs en faveur de l'installation. Les enveloppes de crédits sont en revanche revues pour correspondre plus fidèlement au rythme réel des nouvelles installations.

Le projet de loi de finances pour 2012 avait en effet retenu l'hypothèse d'un volume de 6 000 installations aidées. Or, on enregistre à peine 5 000 porteurs de projet, nécessitant des crédits moindres. Seuls ceux-ci doivent donc être inscrits, en application du principe de sincérité budgétaire.

b) Les aides directes à l'installation : dotation jeunes agriculteurs et prêts bonifiés.

Cofinancée à 50 % par le budget de l'État et le second pilier de la PAC dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), la dotation jeunes agriculteurs (DJA) est l'un des outils traditionnels de l'aide à l'installation. Réservée aux agriculteurs de moins de 40 ans qui s'installent pour la première fois, la DJA est une aide au démarrage, qui varie de 8 000 à 35 900 euros par exploitation (8 000 à 17 300 euros en zone de plaine, 10 300 à 22 400 euros en zone défavorisée et 16 500 à 35 900 euros en zone de montagne). Elle est subordonnée au fait de s'intégrer dans un parcours normé, qui passe par la signature d'un plan de professionnalisation personnalisé (PPP) et l'élaboration d'un plan de développement de l'exploitation (PDE) qui garantisse la viabilité du projet à cinq ans.

Alors que 55 millions d'euros en AE et CP avaient été prévus dans le projet de loi de finances pour 2012, les crédits de la DJA ont été réduits de 7,3 % pour s'établir à 51 millions d'euros en 2013, ce qui devrait cependant permettre de satisfaire aisément l'ensemble des demandes. En 2011, seulement 37,8 millions d'euros en AE et 36,6 millions d'euros en CP avaient été réellement consommés4(*) et d'après les informations transmises à vos rapporteurs, à peine 20 millions d'euros avaient été réellement engagés en 2012 à la fin du mois d'août.

Les prêts bonifiés dits « prêts MTS-JA » complètent le dispositif des aides budgétaires directes à l'installation. L'aide, cofinancée par l'État et le FEADER à hauteur de 50 %, consiste en une prise en charge des intérêts d'emprunt souscrits par les jeunes agriculteurs, pour ramener le taux réel qu'ils supportent à 1 % en zone de montagne ou défavorisée et à 2,5 % en zone de plaine. Les crédits nécessaires dépendent naturellement grandement des taux d'intérêt pratiqués par les banques. L'aide apportée est plafonnée et ne peut pas présenter un avantage supérieur à 11 800 euros en zone de plaine et 22 000 euros en zone de montagne ou défavorisée.

Là encore, la ligne budgétaire pour 2013 est réduite : après 88,5 millions d'euros en 2011 et 94,4 millions d'euros en 2012, les AE tombent à 54 millions d'euros en 2013 et après 54,3 millions d'euros et 52,6 millions d'euros respectivement pour 2011 et 2012, les CP plafonnent pour leur part à 18,9 millions d'euros. Cette baisse est spectaculaire mais répond elle aussi à un besoin budgétaire réduit : en 2011, seulement 41,2 millions d'euros en AE et 21,3 millions d'euros avaient été consommés5(*).

Au-delà de ces aides directes, les jeunes agriculteurs bénéficient également de bonifications dans divers dispositifs de droit commun : plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE), plan de performance énergétique (PPE) et plan végétal pour l'environnement (PVE).

c) L'accompagnement à l'installation.

A côté des aides directes, la politique de l'installation s'appuie sur des instruments d'accompagnement, qui connaissent aussi un nouveau calibrage de leurs moyens en 2013, pour correspondre à la réalité des besoins.

Le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA) connaît lui aussi une réduction de ses crédits, qui passent de 11,5 millions d'euros à 7,5 millions d'euros, tant en AE qu'en CP. Or le FICIA alimente le programme pour l'installation et le développement des initiatives locales (PIDIL), destiné à faciliter la transmission par des aides au conseil, des aides à la formation, des aides à l'investissement, ainsi que des aides aux cédants et bailleurs. Les aides mises en oeuvre dans le cadre du PIDIL sont souvent cofinancées par les collectivités territoriales. Craignant que cette enveloppe soit insuffisante, les JA avaient demandé le maintien de ces crédits pour 2013. Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt s'est ainsi engagé le 10 octobre dernier - et a confirmé cet engagement devant la commission des Affaires économiques lors de son audition du 7 novembre dernier - à abonder de 4 millions d'euros cette enveloppe, en prélevant des disponibilités sur les autres lignes budgétaires du ministère de l'agriculture. S'ils saluent ce geste en faveur de l'installation, vos rapporteurs espèrent cependant que cette solution nécessitant des mouvements internes de crédits en cours d'exercice ne devienne pas la norme et que la ligne budgétaire prévue au prochain budget reflète plus fidèlement les intentions du Gouvernement.

Assez logiquement, les crédits pour les stages effectués dans le cadre des PPP sont réduits de 6 millions d'euros à 5 millions d'euros. A peine 4,4 millions d'euros avaient réellement été engagés en 2011 sur cette ligne budgétaire.

Enfin, les Associations départementales d'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA) ont vu leurs missions d'accompagnement, d'information et de conseil être reprises par les chambres d'agriculture. Après avoir baissé de 17 millions d'euros en 2009, à 14 millions d'euros en 2010, puis 8 millions d'euros en 2011 jusqu'à 2 millions d'euros en 2012, les crédits correspondants disparaissent et les chambres d'agriculture devront trouver sur leurs moyens propres les sources de financement de ces missions.

d) Des aides fiscales et sociales maintenues.

Le projet de loi de finances pour 2013 ne marque pas de rupture dans les dispositifs fiscaux et sociaux favorables aux nouveaux installés, qui ne sont pas touchés, malgré un contexte de chasse aux niches fiscales et sociales.

L'abattement de 50 % sur les bénéfices imposables durant les soixante premiers mois d'activité et la défiscalisation complète de la DJA lors de son année de perception représentent une dépense fiscale de 42 millions d'euros et demeure en 2013.

Le dégrèvement de 50 % de taxe foncière sur les propriétés non bâties dans les cinq années suivant l'installation est également maintenue : il représente 12 millions d'euros.

Les réductions de droits de mutations pour les installations en zone de revitalisation rurale (ZRR) sont également conservées.

3. Les assises de l'installation, prélude à une réforme de la politique d'installation.
a) Des assises pour refondre la politique d'installation.

L'importance du sujet de l'installation pour l'avenir de l'agriculture française justifie l'organisation par le Gouvernement d'assises de l'installation, annoncée le 17 septembre 2012 par le Stéphane Le Foll à Lautrec (Tarn), destinées à associer tous les acteurs afin d'améliorer les dispositifs actuels.

L'objectif des assises consiste à élaborer des propositions qui seraient reprises dans la future loi d'avenir de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

Une réflexion sur l'installation doit au demeurant intégrer également les installations qui s'effectuent en dehors du parcours normé, qui représentent désormais plus de la moitié du total. De multiples raisons expliquent que des agriculteurs n'entrent pas dans le dispositif des installations aidées : soit ils ne remplissent pas les conditions d'âge (moins de 40 ans) ou de diplôme, soit ils considèrent la procédure comme trop contraignante et préfèrent se passer des aides en conservant leur liberté, pouvant parfois bénéficier d'aides concurrentes au dispositif national provenant des collectivités territoriales.

On peut d'ailleurs se demander si la politique d'installation n'a pas jusqu'à présent conduit à suivre la mode plutôt que de préserver la diversité du paysage agricole français. Ainsi, dans la presse agricole6(*), le porte-parole de la Confédération paysanne, Philippe Collin, estimait que « lorsque l'on regarde la politique d'installation depuis 20 ans, on se rend compte qu'elle n'a marché que dans les secteurs rentables. Il y a eu la période porc-maïs, puis celle où le lait attirait les jeunes ».

b) Lever les freins à l'installation.

L'analyse montre que le problème de l'installation n'est pas uniquement budgétaire : des lignes de crédits existent mais elles sont sous-consommées. Pour réussir le renouvellement des générations il faudra bien sûr y consacrer de l'argent public mais pas seulement.

Le dernier rapport d'orientation des JA, précité, identifie une série d'obstacles à l'installation qu'il s'agira de lever un à un dans le cadre d'une politique globale plus efficace :

- La concurrence pour les terres est l'un des freins les plus évidents. Les jeunes qui souhaitent s'installer ne sont pas les seuls à porter des projets de mise en valeur des terres. La libéralisation du contrôle des structures à la suite de la loi d'orientation agricole (LOA) de 2006 a probablement facilité l'agrandissement d'exploitations déjà existantes au détriment de projets de reprise. Mais la concurrence pour les terres n'est pas seulement entre agriculteurs. L'urbanisation croissante, les projets d'aménagements routiers ou ferroviaires consomment des terres agricoles à grande vitesse et la taxe sur les terres agricoles rendues constructibles est encore trop récente pour exercer un rôle réellement dissuasif.

La taxe sur les cessions des terres agricoles rendues constructibles

Prévue à l'article 55 de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010, cette taxe s'applique à la plus-value réalisée par les propriétaires de terrains nus cédés à titre onéreux et rendus constructibles, après le 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par un autre document.

Le produit de cette taxe est affecté à un fonds pour l'installation des jeunes agriculteurs inscrit au budget de l'Agence de services et de paiement (ASP), dont la mission est de financer des mesures en faveur des jeunes agriculteurs, sous forme d'appels à projets.

En 2011, la taxe a rapporté à 3,3 millions d'euros. Sur les sept premiers mois de 2012, la recette s'élève à 6,4 millions d'euros. En 2013, elle pourrait atteindre 20 millions d'euros. Au-delà de ce montant, l'article 26 du projet de loi de finances prévoit le reversement du surplus au budget général de l'État, en faisant rentrer la taxe dans le champ du plafonnement des taxes affectées.

- L'importance croissante du capital à mobiliser pour s'installer constitue un autre frein à l'installation, non sans lien avec la difficulté d'accéder au foncier, car celui tend à se renchérir, année après année. Entre 1997 et 2010, les prix des terres labourables et prairies naturelles auraient augmenté de 66 % en euros courants et de 35 % en euros constant en France métropolitaine (hors Corse)7(*). D'après l'Observatoire national installation transmission, le coût moyen d'installation en individuel, tous systèmes de production confondus, serait passé de 87 600 euros en 2005 à 125 400 euros en 2009. En grandes cultures, en lait ou en élevage spécialisé, l'installation sous forme de reprise d'une exploitation déjà existante, nécessite un capital de départ très élevé. Cette réalité oblige à réfléchir, dans le cadre des assises de l'installation, à des formes nouvelles d'apport en capital.

- Une autre difficulté de la politique d'installation est plus récente et vient du manque d'exploitations à reprendre, les départs de chefs d'exploitation étant tombés de près de 35 000 par an au début des années 2000 à moins de 20 000 en 2010.

- Le manque de maîtres exploitants qui accueillent les jeunes lors des stages et les accompagnent dans leur projet d'installation est également pointé comme une faiblesse par les JA.

- Enfin, les secteurs dans lesquels les perspectives d'activité sont incertaines et les contraintes fortes - comme l'élevage laitier - attirent moins les candidats à l'installation.

Au final, la politique d'installation nécessite une remise à plat, et l'année 2013 s'annonce plutôt comme une année de transition, dans un contexte budgétaire difficile mais sans sacrifice des moyens consacrés à l'installation.


* 2 Source : Graphagri - Edition 2012.

* 3 Agrapresse n° 3364 du 10 septembre 2012.

* 4 Source : rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2011.

* 5 Source : rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2011.

* 6 Agrapresse n° 3372 du 5 novembre 2012.

* 7 Source : Agreste Primeur n° 265 - Août 2011 - La valeur vénale des terres agricoles entre 1997 et 2010.