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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

B. AIDER L'ÉLEVAGE À SURMONTER SES DIFFICULTÉS.

1. L'élevage au coeur de la « ferme France ».
a) Un poids important dans les territoires et dans l'économie agricole.

L'élevage est un maillon essentiel de l'agriculture française. Dans ses différentes composantes, il contribue de manière majeure à l'emploi et au revenu agricoles, mais aussi à l'occupation du territoire, en particulier dans les zones intermédiaires et les zones de montagne.

Sur les 490 000 exploitations agricoles recensées en France métropolitaine en 201017(*), 268 000 soit 55 % d'entre elles étaient orientées vers les activités d'élevage. La production totale de l'élevage représentait, hors subvention, 25,4 milliards d'euros, pour une valeur totale de la production agricole de 67,6 milliards.

Panorama de l'élevage en France

La statistique agricole classe les exploitations selon leur orientation technique (OTEX). Une majorité d'exploitations est aujourd'hui tournée vers l'élevage avec les spécialisations suivantes :

- Polyculture-élevage : 61 000 exploitations.

- Bovins viande : 60 000 exploitations.

- Bovins lait : 50 000 exploitations.

- Bovins mixtes (lait et viande) : 11 000 exploitations.

- Ovins : 56 000 exploitations.

- Élevages spécialisés (porc, volaille ...) : 30 000 exploitations.

Les éleveurs contribuent aussi largement à la production végétale : ils produisent pour la consommation de l'exploitation, mais ils achètent aussi une large part des céréales produites pour l'alimentation du bétail. On estime ainsi que la moitié des productions végétales en France sont consommées par l'élevage. Les trois quarts du mais sont destinés à l'alimentation animale. L'alimentation du bétail représente, hors taxes, près de 15 milliards d'euros par an, en constante progression depuis dix ans. L'élevage est donc le premier débouché de la production céréalière.

Il a aussi un effet d'entraînement sur l'activité industrielle de transformation : abattoirs, ateliers de préparation et de conditionnement des viandes sont situés à proximité des zones de production. L'industrie laitière comme celle de la viande tire sa force d'un approvisionnement abondant assuré par le tissu des éleveurs présents sur le territoire français.

Enfin, l'élevage contribue à l'occupation d'une majeure partie du territoire agricole français et façonne les paysages. Les prairies représentent près de 10 millions d'hectares soit un tiers de la surface agricole utilisée (SAU). Et sur les 18,4 millions d'hectares de terres arables, une bonne part est cultivée pour des productions fourragères.

b) Une grande diversité des élevages en France.

Mais parler de l'élevage comme d'un tout homogène ne correspond pas à la réalité. Les productions animales s'avèrent extrêmement diverses.

L'élevage laitier s'est modernisé, avec la généralisation des robots de traite et l'augmentation de la taille des troupeaux. Concentré dans les régions Bretagne, Pays de la Loire et Basse-Normandie, il repose sur un cheptel de 3,7 millions de vache produisant entre 23 et 25 millions de tonnes de lait par an. La fin des quotas laitiers constitue un véritable défi pour l'organisation des relations économiques entre acteurs de la filière, qui pourrait perdre encore une partie des 76 000 producteurs actuellement recensés, en particulier ceux installés en dehors du bassin laitier, où l'éloignement des fermes renchérit les coûts de collecte. Après la crise de 2009, les prix du lait se sont redressés en 2010 et 2011. S'ils se tassent aujourd'hui, ils restent au dessus des 300 euros la tonne.

L'élevage bovin spécialisé sur les races à viande assure 20 % de la production européenne de viande bovine (1,8 million de tonnes équivalent carcasse), ce qui est considérable. Concentré dans les régions de l'Est et du Massif central, il concerne plus de 100 000 exploitations18(*) qui gèrent un cheptel de plus de 15 millions de bêtes. Il existe une grande diversité dans la taille des exploitations, même si le modèle dominant est celui de l'exploitation familiale de taille moyenne, et si la taille des troupeaux ne cesse de progresser. Les revenus des éleveurs de bovins viande restent très largement inférieurs à la moyenne des revenus agricoles (13 700 euros en 2011 contre une moyenne de 30 900 euros).

L'élevage ovin et caprin, avec 7,6 millions de têtes, a décliné depuis le début des années 2000 mais connaît une nette reprise. Le bilan de santé de la PAC de 2008 a réorienté certaines aides vers ce secteur. Les éleveurs ovins et caprins, avec un revenu annuel 15 500 euros en 2011, ne sont pas parmi les agriculteurs les plus prospères, mais leur situation s'améliore. Avec 52 000 exploitations, il revêt une importance particulière dans les zones de montagne. Les éleveurs y sont d'ailleurs confrontés au problème du loup. Le budget 2013 prévoit d'ailleurs pas moins de 6,5 millions d'euros de crédits, complétés par des crédits européen de même montant provenant du 2ème pilier, soit deux fois plus qu'en 2012, pour financer des mesures de gardiennage des troupeaux, des clôtures, des chiens de protection. Le programme 113 « paysages, eau et biodiversité » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » prévoit en outre 1,5 millions d'euros de crédits destinés à l'indemnisation des éleveurs victimes d'attaques, qui se sont multipliées. On compte 1 324 attaques en 2011, contre moins de 500 en 2005. La prolifération des loups est un vrai problème pour l'élevage ovin, qui coûte de plus en plus cher aux finances publiques.

L'élevage porcin est soumis à une rude concurrence internationale et connaît une situation difficile. Concentrés dans le grand Ouest - 56 % du cheptel de 14 millions de têtes environ se situe dans la seule région Bretagne - les élevages porcins se sont beaucoup agrandis depuis le début des années 2000. Confrontée au renforcement des normes - concernant l'espace disponible pour les truies gestantes dans les porcheries, et les quantités de nitrates dans les effluents d'élevage - la filière porcine produit environ 25 millions de porcs par an, dans plus de 10 000 exploitations. Le modèle porcin est celui de l'élevage hors sol, l'essentiel de l'alimentation étant achetée à des fournisseurs d'aliments pour bétail. La filière est confrontée au manque de compétitivité de l'aval, les abattoirs étant aujourd'hui en sous-capacité. Comme indiqué par le ministre délégué à l'agroalimentaire, Guillaume Garot, lors de son audition au Sénat le 14 novembre 2012, un plan stratégique pour l'avenir de la filière porcine est en cours d'élaboration et sera présenté en janvier 2013.

L'élevage avicole compte plus de 9 000 exploitations qui répondent à un modèle industriel où prédomine une organisation intégrée. La production dépend donc largement de l'outil de transformation. Or, celui-ci souffre : le groupe Doux, l'un des principaux acteurs de l'abattage-découpe de poulets en France, a déposé son bilan en juin 2012 et est actuellement en procédure de redressement judiciaire. Les mises aux normes des cages de poules pondeuses ont aussi fragilisé le secteur, en poussant des producteurs d'oeufs à arrêter leur activité plutôt que d'investir.

Les autres formes d'élevage - canards, lapins, oies - présentent également leurs spécificités. L'élevage équin s'est orienté vers des fonctions récréatives, qui prennent le pas sur la fonction de production de viande chevaline. D'ampleur plus modeste, ils contribuent aussi à façonner le territoire et l'économie du monde rural.

2. L'élevage : un secteur en faiblesse structurelle.
a) Une cause commune : la hausse des prix de l'alimentation animale.

Derrière la diversité de l'élevage français, il existe un point commun : la fragilité économique du secteur, confronté à la hausse des prix des céréales.

Rares sont en effet les exploitations totalement autonomes sur le plan alimentaire. Les élevages spécialisés, qu'ils soient porcins ou avicoles, sont particulièrement touchés : 60 à 70 % du coût de production du porc vient de l'alimentation. C'est encore plus élevé pour le poulet de batterie. Or l'indice des prix d'achat des moyens de production agricole (IPAMPA), qui permet de suivre les évolutions du coût des intrants et en particulier du coût de l'alimentation qui pèsent lourdement dans l'indice, s'inscrit dans toutes les filières animales en hausse sensible sur les dix dernières années. Depuis 2005, l'IPAMPA a augmenté d'environ 30 %. La baisse de 2009-2010 a été de courte durée et plus qu'annulée en 2011 et 2012.

Par ailleurs, les évènements climatiques comme la sécheresse du printemps 2011 fragilisent les exploitations fonctionnant à l'herbe, en entraînant un déficit de fourrages.

Face à cette situation, les professionnels ont organisé un début de solidarité inter-filières. En octobre 2012, l'association générale des producteurs de maïs (AGPM), l'association générale des producteurs de blé (AGPB), Coop de France et la Fédération du négoce agricole (FNA) ont décidé de créer un Fonds de modernisation céréaliers éleveurs (FMCE) alimenté par une contribution volontaire de 2 euros/tonne destiné à financer des actions d'amélioration de la productivité de la filière élevage : amélioration des conditions de travail, modernisation d'exploitations...

Vos rapporteurs pour avis saluent la mise en place d'un tel outil de solidarité entre filières même s'ils sont conscients de ses faiblesses. La cotisation étant volontaire, l'enveloppe collectée n'est aujourd'hui ni connue ni garantie. Par ailleurs, la gouvernance du fond devra fournir les garanties suffisantes d'indépendance dans la distribution des soutiens aux éleveurs.

b) Des productions peu valorisées et un pouvoir de marché réduit pour les éleveurs.

L'autre facteur de faiblesse structurelle du secteur de l'élevage vient de la faible évolution des prix de vente des productions animales sur le long terme. Dans son rapport d'information de juillet 2011, notre collègue Gérard Bailly, président du groupe d'études sénatorial de l'élevage, notait que les prix des carcasses à l'entrée des abattoirs dans le secteur de la viande bovine n'avaient progressé que de 15 % entre 1998 et 201119(*).

Les travaux de l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires indiquent par ailleurs que la part des dépenses alimentaires des ménages qui sert à rémunérer le producteur est faible : à peine 8 %. D'une manière générale, les producteurs très atomisés, peu regroupés, n'ont pas les moyens de peser sur les prix et subissent les conditions économiques que leur impose l'aval : transformation et distribution.

3. Le maintien en 2013 d'un effort public important en faveur de l'élevage.
a) L'importance des aides européenne à l'élevage.

Le bilan de santé de la PAC a eu un effet globalement positif sur l'élevage en réorientant une partie des aides européennes sur l'élevage, à travers le soutien aux surfaces toujours en herbe ou encore les aides couplées à la production ovine. Le bilan de santé a opéré une redistribution des aides des filières végétales vers les filières animales20(*).

Outre l'aide découplée sous forme de droits à paiements uniques, qui représente environ 3,5 milliards d'euros pour les exploitations pratiquant l'élevage, celles-ci bénéficient encore d'une aide couplée majeure : la prime à la vache allaitante : la part européenne représente 253 millions d'euros, et est complétée par une part nationale à hauteur de 165 millions d'euros, provenant de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».

Le bilan de santé a permis, en prélevant sur l'enveloppe destinée aux aides directes, de distribuer des aides aux productions ovines et caprines pour 135 millions d'euros, au lait de montagne pour 45 millions d'euros, à l'engraissement pour 8 millions d'euros et à la production de veaux sous la mère pour 4,6 millions d'euros.

Les aides du second pilier bénéficient aussi principalement à l'élevage :

L'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) représente 303 millions d'euros de crédits du FEADER, complétés par 248millions d'euros de crédits nationaux, inscrits au programme 154 cette année encore.

- La prime herbagère agro-environnementale (PHAE) est aussi reconduite en 2013 : elle représente 180 millions d'euros de crédits européens, complétés par 54 millions d'euros de CP prévus en 2013 dans le budget de l'État.

Au total, cette enveloppe représente plus de 5 milliards d'euros.

b) Les dispositifs nationaux préservés.

Si l'essentiel de l'appui à l'élevage relève des aides européennes, avec des cofinancements nationaux, et correspond à une logique d'aide au fonctionnement des exploitations, le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) ou le plan de performance énergétique (PPE), qui permet notamment de soutenir les projets de méthaniseurs, soutient l'investissement dans les fermes et l'amélioration des techniques d'élevage.

Le projet de loi de finances pour 2013 est marqué par la diminution des moyens consacrés au PMBE, qui reste à 30,9 millions d'euros en CP (contre 35 millions d'euros en 2012) mais baisse de plus de 50 %, passant de 31,4 millions d'euros à 15 millions d'euros en AE. Vos rapporteurs pour avis se sont inquiétés de cette réduction de voilure sur un dispositif, aidé également par les crédits du FEADER, qui, depuis sa création en 2005, a répondu à un besoin de rénovation important des bâtiments d'élevage dont le parc était ancien, bénéficiant à 45 000 éleveurs pour un montant total cumulé fin 2011 de 943 millions d'euros.

Le Gouvernement s'est toutefois engagé à répondre aux besoins exprimés sur le territoire en matière de soutien à la modernisation des bâtiments d'élevage en prélevant sur les autres enveloppes, l'ensemble des crédits de modernisation, ceux concernant le PMBE, le PPE et le plan végétal pour l'environnement devant faire l'objet d'une gestion fongible. Or, les crédits du PPE progressent, passant de 9 à 12 millions d'euros en AE.

Enfin, vos rapporteurs pour avis saluent la prolongation jusqu'en 2016 du crédit d'impôt remplacement, qui bénéficie essentiellement aux exploitations d'élevage, par un amendement adopté lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2013 à l'Assemblée nationale21(*), qui représente un coût de 12 millions d'euros par an.


* 17 Source : Graphagri - Edition 2012.

* 18 Source : Institut de l'élevage - Chiffres clef de la production bovine.

* 19 Filière viande bovine : agir maintenant pour sauvegarder nos territoires - Rapport d'information n° 734 (2010-2011) de M. Gérard Bailly, adopté par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, le 6 juillet 2011.

* 20 Voir Agreste primeur n° 259 - Avril 2011 - Le bilan de santé de la Pac - Une redistribution des aides en faveur des élevages d'herbivores.

* 21 Article 56 sexies du projet de loi de finances pour 2013