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Projet de loi de finances pour 2013 : Engagements financiers de l'État

22 novembre 2012 : Budget - Engagements financiers de l'État ( avis - première lecture )

ANNEXE I : EXAMEN EN COMMISSION (MERCREDI 14 NOVEMBRE 2012)

La commission examine le rapport pour avis sur les crédits du compte spécial « Participations financières de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État » du projet de loi de finances pour 2013.

M. Alain Chatillon, rapporteur pour avis. - C'est la première fois aujourd'hui que j'ai l'honneur de vous présenter les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.

Tous mes prédécesseurs ont souligné que cette mission était une sorte de « boite noire budgétaire » et je constate que l'année 2013 n'apporte strictement aucune visibilité supplémentaire au Parlement à cet égard.

Néanmoins, la Cour des comptes, au fil de ses rapports annuels, hausse progressivement le ton de ses critiques : elle en est venue, en mai 2012, à demander au Gouvernement de respecter le principe de sincérité budgétaire :

- en faisant apparaitre les financements destinés à colmater la « défaisance » du Crédit Lyonnais - il s'agit de 4,5 milliards d'euros qui devront être remboursés avant le 31 décembre 2014 par l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR);

- et en affichant de façon plus plausible le montant prévisionnel de cessions, presqu'invariablement fixé à 5 milliards d'euros chaque année, ainsi que celui des dépenses de désendettement prévues à hauteur de 4 milliards d'euros, quoiqu'il arrive par la suite.

Au-delà de ces développements traditionnels, je me suis efforcé, cette année, de placer mon approche sous le signe du pragmatisme ainsi que de l'urgence du redressement industriel.

La première partie de ma présentation se résume à une constatation : ce compte d'affectation spéciale n'affecte plus aucune somme au désendettement de l'État depuis 2008.

Nous examinons un compte qui, par définition, retrace les recettes tirées des participations de l'État et leur utilisation. Il comprend deux programmes distincts : le programme 731, consacré aux opérations en capital intéressant les participations financières de l'État, et le programme 732, relatif au désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État.

J'illustrerai concrètement ces définitions juridiques en vous donnant quelques ordres de grandeur : les participations de l'État avoisinent 65 milliards d'euros. Or la dette publique représentait, fin 2011, 1 700 milliards d'euros. Cela situe mieux la portée de la fonction de désendettement du compte que nous examinons. A supposer que le « portefeuille » de titres géré par l'Agence des participations de l'État soit intégralement cédé, le produit ne couvriraient qu'environ 4 % de la dette publique. Autant dire que l'un des principaux objectifs de ce compte qui est le désendettement est désormais limité au moment précis où notre pays en a le plus besoin. Je m'empresse d'ajouter que cette hypothèse de cession massive est purement théorique puisque :

- d'une part, juridiquement, la loi oblige l'État à conserver un seuil minimal de participations (plus de 70 % pour EDF et plus de 33 % pour GDF-Suez, par exemple), ce qui rétrécit à environ 23 milliards d'euros le montant des cessions envisageable à droit constant ;

- et d'autre part, la faible valorisation boursière de ces titres n'incite pas à procéder à d'éventuelles cessions.

J'estime évidemment peu opportun de tirer de ce constat la recommandation de supprimer le programme 732 consacré au désendettement, mais il nous faut, à tout le moins, prendre conscience des limites de son potentiel.

Le deuxième axe de ma présentation  s'interroge sur ce qui apparait comme une gestion peu active des participations de l'État.

Le portefeuille de titres de l'État est une résultante de notre histoire économique récente et des vagues successives de privatisations. C'est pourquoi vous trouverez, dans le rapport écrit, à la fois le détail des 58 entités aujourd'hui incluses dans le périmètre de l'État actionnaire et le bilan des principales opérations de cessions ou d'acquisitions conduites par l'Agence des participations de l'État depuis sa création en 2003.

A cet égard, j'observe que la gestion par l'APE de ses participations est beaucoup moins active que celle d'un fonds d'investissement ou de capital risque, et je me demande si, dans une optique de soutien des entreprises françaises innovantes, notre commission ne serait pas fondée à suggérer un peu plus de dynamisme.

On nous répondra sans doute que cet objectif relève plutôt de la mission du Fonds Stratégique d'Investissement (FSI), c'est-à-dire, selon toute vraisemblance, de la future Banque Publique d'Investissement (BPI) appelée à intégrer l'ensemble des organismes publics qui entrent dans le capital des entreprises de taille moyenne ou grande. Cependant, nos entreprises industrielles vivent une période particulièrement difficile et il me semble qu'une plus grande flexibilité de gestion pourrait favoriser l'internationalisation et la création d'emploi dans nos PME et nos entreprises de taille intermédiaire (ETI), et c'est aujourd'hui surtout sur celles-ci - quatre fois moins nombreuses en France qu'en Allemagne - qu'il faut mettre l'accent. Je signale au passage que l'Agence des participations de l'État détient 49 % du capital du FSI et la Caisse des Dépôts 51 %, ce qui montre que les investisseurs publics sont d'ores et déjà articulés entre eux.

Le troisième temps de mon exposé se résume à un souhait : que l'État puisse agir en « investisseur avisé » à la fois en préservant les intérêts patrimoniaux des français et en donnant un nouveau souffle à notre politique industrielle.

Les considérations précédentes amènent directement à approfondir le sujet qui me parait essentiel : comment l'État actionnaire peut-il contribuer de façon pertinente à la réindustrialisation et à la compétitivité de notre pays ?

J'ai pris connaissance du plaidoyer du rapporteur de l'Assemblée nationale sur cette mission, M. Guillaume Bachelay, en faveur de la réorientation de l'État actionnaire vers la compétitivité de l'industrie, qui s'accompagne d'une certaine défiance à l'égard d'une approche patrimoniale. Je me limiterai à trois remarques sur ce sujet.

Tout d'abord, dans son principe, la suggestion de Guillaume Bachelay me semble satisfaite par le droit en vigueur. En effet, le décret constitutif de l'Agence des participations de l'État du 9 septembre 2004 a été modifié le 31 janvier 2011 dans le sens d'une véritable stratégie industrielle globale de l'État. Ce texte prévoit explicitement que le commissaire aux participations de l'État, sous l'autorité du ministre chargé de l'économie, anime la politique actionnariale de l'État, sous ses aspects économiques, industriels et sociaux.

Ensuite, je me demande si nous ne devons pas redouter d'éventuels effets pervers dans la mise en oeuvre de ce très légitime objectif. De façon très précise j'attire l'attention sur un très récent arrêté du 29 juin 2012 qui organise une sorte de double tutelle de l'APE par les deux ministres en charge de l'économie et du redressement productif. Il me semble que ce texte comporte de très subtiles distinctions et je me demande s'il ne contient pas en germe quelques conflits de compétence. Son article 2 prévoit que les seules positions de l'APE « qui sont relatives à la stratégie industrielle de l'entreprise concernée ou qui soulèvent une question liée à la conduite de la politique industrielle sont arrêtées par le ministre de l'Économie et des Finances en association avec le ministre du Redressement productif. » et il précise aussitôt que ce dispositif ne s'applique pas aux entreprises relevant du secteur bancaire ou des assurances.

Très concrètement, on peut, par exemple, s'interroger sur les incidences de cette organisation sur la politique de dividendes de l'État actionnaire. Le ministre en charge du redressement productif a émis à plusieurs reprises, et en particulier lors de son audition par notre commission, des réserves dans ce domaine. En même temps, je rappelle que la distribution de dividendes fait partie des principaux indicateurs de performance de la mission budgétaire que nous examinons : 4,5 milliards de dividendes ont étés encaissés par l'État en 2011 au titre de ses participations et 4,4 milliards sont prévus pour 2012. L'enjeu est donc de taille - et je complète mon propos par deux observations.

- La première s'appuie sur une annonce ponctuelle : la presse a souligné la baisse du dividende de France télécom pour 2013 et ses conséquences : moins 430 millions d'euros pour l'État. De façon plus générale, il me semble légitime que le Parlement se demande si la « maximisation » des dividendes reste bien une préoccupation de l'État actionnaire.

- De façon plus technique, j'ai constaté que les dividendes versés à l'État actionnaire donnaient lieu à deux traitements budgétaires différents selon les cas : si le dividende est versé en espèces, il est affecté au budget général et non pas au compte d'affectation spéciale. En revanche le dividende versé en action vient alimenter le patrimoine de l'État actionnaire. Je pense qu'il y a là matière à réflexion : faut-il harmoniser les mécanismes et affecter l'intégralité des sommes au compte d'affectation spéciale ? J'aurai tendance à suggérer cette solution si et seulement si l'arbitrage entre le désendettement de l'État et le financement de projets industriels pouvait être éclairé par des personnalités incontestables du monde industriel.

Sur ces bases, je suggère à la commission d'appuyer mon intention d'interroger le Gouvernement sur le fonctionnement de la tutelle de l'APE, non pas dans un but polémique :

- mais pour souligner notre volonté de clarifier les orientations de l'État stratège industriel ainsi que la gouvernance de l'Agence des participations de l'État ;

- et parce que les représentants des élus locaux sont peut être les mieux placés pour souligner les risques et les complications de l'enchevêtrement des tutelles.

Par exemple, la presse vient d'évoquer, à propos d'EADS, la possibilité d'un désengagement de l'actionnaire industriel Lagardère et il est fondamental que l'État ait une vision stratégique dans ce secteur, alors même, je le souligne, que l'Allemagne étudie cette question depuis quatre ans avec Daimler.

En troisième lieu : à mon sens, j'y insiste, la meilleure manière de donner un souffle nouveau à l'État actionnaire est de faire appel à des talents reconnus du monde industriel. On l'a bien vu à l'occasion de la présentation du rapport de M. Louis Gallois : dès qu'une personnalité incontestable s'investit dans un sujet, l'intérêt du pays a tendance à prendre le dessus sur les clivages partisans ou les postures.

En tant que rapporteur pour avis de cette mission, plutôt que de me contenter de déplorer l'information insuffisante du Parlement sur les données chiffrées et sur les orientations de l'État actionnaire, j'ai employé le procédé d'investigation qui consiste à consulter les organigrammes de l'APE et des représentants de l'État dans les conseils d'administration. J'en retire la conviction qu'un élan nouveau pourrait être donné à la réindustrialisation en faisant appel à des personnalités reconnues du monde industriel. Plusieurs noms me viennent immédiatement à l'esprit : encore faut-il que les procédures de recrutement de l'APE qui ont été assouplies, nous dit-on, mais pas encore suffisamment, le permettent. L'occasion est propice à donner un contenu encore plus tangible au principe de « professionnalisation » du personnel de cette agence qui figure en bonne place dans ses divers rapports d'activité. Telle est la principale suggestion que je soumets à notre commission pour renforcer le volet industriel de la stratégie de l'État actionnaire.

Sur le plan financier, j'estime souhaitable, de réfléchir, non pas nécessairement à de nouvelles cessions ou privatisations, mais à une meilleure utilisation de la palette d'outils du droit français pour préserver l'influence de l'État dans les entreprises qu'il contrôle tout en permettant à ces dernières de s'alimenter en capitaux à long terme. Je rappelle tout d'abord que le vote double, prévu par notre droit des sociétés en faveur des actionnaires stables est un outil particulièrement astucieux de dissociation du capital et des droits de vote. C'est un atout déterminant pour préserver l'influence de l'actionnaire tout en libérant des capitaux pour les investir dans des ETI ou d'autres groupes industriels. Je rappelle, en faisant référence au groupe Danone, qu'on peut avec 8 % du capital exercer une influence déterminante sur une entreprise par le mécanisme du vote double et des apports financiers dans des holdings. Utilisé par plus de 80 % des sociétés familiales, le recours au vote double mérite d'être plus largement utilisé par l'État actionnaire. De façon complémentaire, il convient de réfléchir à un recours plus intensif aux émissions d'obligations convertibles, assorties d'une garantie de l'État, pour satisfaire les besoins de financement de nos entreprises au moment où le crédit bancaire se contracte. La création de sociétés holdings détenues par l'État et des entités du secteur public contribuerait à institutionnaliser un tel mécanisme. Aujourd'hui, l'épargne des français pourraient s'orienter de façon sécurisée vers des placements obligataires : pourquoi ne pas utiliser ce procédé - éventuellement sous forme d'obligations convertibles - pour démultiplier le potentiel de l'État actionnaire et intervenir dans le financement des ETI.

J'en termine en signalant que le compte d'affectation spéciale comporte, dans le projet de loi de finances pour 2013, une nouvelle ligne d'un montant de 8,14 milliards d'euros, ce qui représente - si on écarte les 5 milliards d'euros correspondant à des cessions de titres fictives - la quasi-totalité du compte. La documentation budgétaire précise qu'il s'agit d'un versement du budget général destiné à couvrir :

- deux versements de 3,2 milliards d'euros au mécanisme européen de stabilité ;

- et 1,6 milliard pour l'augmentation de capital de la Banque européenne.

Il m'a semblé comprendre, au cours des auditions, qu'il s'agissait d'une sorte de « jeu d'écriture » plutôt que d'une opération conforme à la logique de l'État-actionnaire. Le personnel de l'Agence financière de l'État semble, en tous cas, avoir été sollicité pour accomplir les tâches de gestion comptables liées à ces opérations.

Sur le fondement de ces divers constats qui suscitent beaucoup d'interrogations, et tout en ayant pu apprécier, au cours des auditions, la compétence ainsi que le dévouement des représentants de l'APE confrontés à une conjoncture économique et politique difficile, je vous suggère d'émettre un avis défavorable aux crédits de la mission participations financières de l'État prévus par le projet de loi de finances pour 2013, en attendant d'obtenir des réponses constructives sur ces dossiers auxquels il me parait essentiel de donner un nouveau souffle en réfléchissant à la démultiplication des opérations de l'État actionnaire.

M. Daniel Raoul, président. - Pour aller dans un sens similaire, je fais tout d'abord observer que certaines régions viennent d'émettre des emprunts en enregistrant de remarquables succès. Il y a un véritable engouement de la part des citoyens pour financer les entreprises de proximité. Je dois également reconnaitre que parfois, on peut s'interroger sur une certaine circonspection des représentants de l'État qui siègent dans les conseils d'administration.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Je fais avant tout observer que le projet de loi de finances pour 2013 est un budget de transition. Un certain nombre de pesanteurs s'exercent effectivement sur l'APE depuis quelques années. Même si j'aurai tendance à partager un certain nombre d'observations qui viennent d'être faites, je note qu'une divergence subsiste : nous estimons, en effet, possible de parvenir à atteindre les objectifs qui ont été évoqués de renforcement de l'influence de l'État actionnaire sans pour autant chambouler l'échafaudage actuel. Je regrette également que le diagnostic qui vient d'être fait n'ait pas été formulé au cours des années précédentes. En résumé, et par souci de cohérence avec les positions que j'ai défendues à plusieurs reprises, je réaffirme la nécessité d'un toilettage pour que l'État puisse peser de tout son poids sur les décisions industrielles et j'attends avec impatience les décisions qui pourront être prises dans le budget pour 2014.

M. Alain Chatillon. - Dans le cas précis de ce compte d'affectation spéciale, mon propos consiste à regretter la rigidité du périmètre de l'État actionnaire, ce qui se démarque de la problématique du budget de transition. Par ailleurs, je ne propose pas le recours à des « montages » particulièrement révolutionnaires. Prenons un exemple concret : dans le secteur des télécommunications, l'État pourrait théoriquement continuer à contrôler 15 % du capital d'une entreprise en détenant ses parts dans une structure qu'elle détiendrait à plus de 50 %, le reste étant ouvert à des souscriptions individuelles. On peut parvenir au même résultat en créant des filiales à 100 % du groupe, elles-mêmes ouvertes à 49,9 % à des souscriptions garanties par l'État, ce qui libérera des fonds pour améliorer les marges de désendettement de l'État et réinsufflera l'esprit industriel à l'épargnant individuel.

M. Daniel Dubois. - J'estime également que le discours qui vient d'être tenu par le rapporteur pour avis aurait pu s'appliquer à la gestion du gouvernement précédent. En tout état de cause, il serait aujourd'hui dommage de ne pas prendre en considération les suggestions qui ont été formulées pour utiliser les outils de l'État actionnaire avec plus de puissance. Une stratégie d'émission obligataire assortie, le cas échéant, d'un avantage fiscal me paraitrait à moi aussi souhaitable pour renforcer le lien entre nos concitoyens et leur appareil productif, sécuriser l'épargnant et relancer l'investissement.

M. Michel Bécot. - Je me limiterai à deux remarques. Tout d'abord, je suis comme vous convaincu que le renforcement de la présence des personnalités du monde industriel en tant que représentants de l'État dans les conseils d'administration est une mesure frappée au coin du bon sens. Je souligne également que l'avenir de l'actionnariat d'EADS est un enjeu essentiel, l'État français détenant 15 %, l'Allemagne 22 % et le groupe Lagardère dont on annonce un possible désengagement, 7,5 % à l'heure actuelle.

M. Daniel Raoul, président. - Notre échange de vue consensuel et va tout à fait dans le sens des propos du rapporteur pour avis. Je vous suggère, dans ces conditions, d'approuver les préconisations du rapport même si vous ne suivez pas l'avis défavorable qu'il émet sur les crédits de la mission. En ce qui concerne les emprunts obligataires, je signale que la région Pays de la Loire a levé des fonds à deux reprises et les souscriptions ont été massives à chaque occasion.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».