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Projet de loi de finances pour 2013 : Engagements financiers de l'État

22 novembre 2012 : Budget - Engagements financiers de l'État ( avis - première lecture )

B. AGIR EN « INVESTISSEUR AVISÉ » : PRÉSERVER LES INTÉRÊTS PATRIMONIAUX DES FRANÇAIS ET DONNER UN NOUVEAU SOUFFLE À NOTRE POLITIQUE INDUSTRIELLE.

Ces considérations amènent à approfondir la question qui parait essentielle à votre rapporteur : comment l'État actionnaire peut-il contribuer de façon pertinente à la réindustrialisation et à la compétitivité de notre pays ?

1. Le socle juridique de la réorientation de l'État actionnaire en soutien de la compétitivité de l'industrie est d'ores et déjà en place

Le rapport de l'Assemblée nationale3(*) de M. Guillaume Bachelay, plaide pour la réorientation de l'État actionnaire en soutien de la compétitivité de l'industrie. Deux remarques peuvent être faite à ce sujet.

 D'une part, dans son principe, cette préconisation semble satisfaite par le droit en vigueur. En effet, le décret constitutif de l'Agence des participations de l'État du 9 septembre 2004 a été modifié le 31 janvier 2011 dans le sens d'une véritable stratégie industrielle globale de l'État. Ce texte prévoit explicitement que le commissaire aux participations de l'État, sous l'autorité du ministre chargé de l'économie, anime la politique actionnariale de l'État, sous ses aspects économiques, industriels et sociaux.

 D'autre part, on peut s'interroger sur le risque d'éventuels effets pervers dans la mise en oeuvre de ce très légitime objectif.

En effet, un très récent arrêté du 29 juin 20124(*) organise une sorte de double tutelle de l'APE par les deux ministres en charge de l'économie et du redressement productif. Or il semble que ce texte comporte de très subtiles distinctions dont on peut se demande si elles ne contiennent pas en germe quelques conflits de compétence. Ainsi, son article 2 prévoit que les seules positions de l'APE « qui sont relatives à la stratégie industrielle de l'entreprise concernée ou qui soulèvent une question liée à la conduite de la politique industrielle sont arrêtées par le ministre de l'Économie et des Finances en association avec le ministre du Redressement productif. » et il précise aussitôt que ce dispositif ne s'applique pas aux entreprises relevant du secteur bancaire ou des assurances.

Sur ces bases, auxquelles s'ajoutent les interrogations relatives à la politique de dividendes de l'État actionnaire, la commission des Affaires économiques a estimé opportun d'interroger le Gouvernement sur le fonctionnement de la tutelle de l'APE, non pas dans un but polémique :

- mais pour souligner la nécessité de clarifier les orientations de l'État stratège industriel ainsi que la gouvernance de l'Agence des participations de l'État ;

- et parce que les représentants des élus locaux sont peut être les mieux placés pour souligner les risques et les complications de l'enchevêtrement des tutelles.

2. Les interrogations sur la politique et le traitement budgétaire différencié des dividendes de l'État actionnaire

 Dans le prolongement des considérations précédentes, il convient, de s'interroger sur les éventuelles incidences de la « double tutelle » qui vient d'être évoquée sur la politique de dividendes de l'État actionnaire.

Le ministre en charge du redressement productif a, en effet, émis à plusieurs reprises, et en particulier lors de son audition par la commission des Affaires économiques, des réserves dans ce domaine. En même temps, il convient de rappeler que la distribution de dividendes fait partie des principaux indicateurs de performance de la présente mission budgétaire : 4,5 milliards de dividendes ont été encaissés par l'État en 2011 au titre de ses participations et 4,4 milliards sont prévus pour 2012.

Source : Rapport relatif à l'État actionnaire - annexe « Jaune budgétaire » au projet de loi de finances pour 2013

L'enjeu que représentent ces dividendes versés à l'État est donc budgétairement important, ce qui n'a, par exemple, pas échappé à la presse qui vient de souligner la baisse du dividende de France télécom pour 2013 et ses conséquences qui se traduiront par une diminution de ressource de 430 millions d'euros pour l'État. De façon plus générale, il semble parfaitement légitime que le Parlement se demande si la perception d'un flux régulier de dividendes reste bien une priorité de l'État actionnaire.

 De façon plus technique, on constate que les dividendes encaissés par l'État actionnaire donnent lieu à deux traitements budgétaires différents selon les cas : si le dividende est versé en espèces, il est affecté au budget général et non pas au compte d'affectation spéciale. En revanche, le dividende versé en action vient alimenter le patrimoine de l'État actionnaire. Faut-il harmoniser les mécanismes et affecter l'intégralité des dividendes versés en espèces au compte d'affectation spéciale ? Approuvant le raisonnement suivi par votre rapporteur pour avis, la commission des Affaires économiques a estimé qu'une telle orientation pourrait être préconisée à condition que l'arbitrage ultérieur, pour l'emploi de ces ressources, entre le désendettement et le financement de projets industriels puisse être éclairé par des personnalités incontestables du monde industriel.

3. Renforcer la pertinence et le caractère consensuel de la gestion des participations de l'État en faisant appel à des talents reconnus du monde industriel

Votre rapporteur pour avis estime que la meilleure manière de donner un souffle nouveau à l'État actionnaire est de faire appel à des talents reconnus du monde industriel. On l'a bien vu à l'occasion de la présentation du rapport de M. Louis Gallois5(*) : dès qu'une personnalité incontestable du monde économique s'investit dans un sujet, l'intérêt du pays a tendance à prendre le dessus sur les clivages partisans ou les postures.

Plutôt que de se limiter à déplorer l'information insuffisante du Parlement sur les données chiffrées et sur les orientations de l'État actionnaire, votre rapporteur pour avis a utilisé le procédé d'investigation qui consiste à consulter les organigrammes de l'APE et des représentants de l'État dans les conseils d'administration. Il en retire la conviction qu'un élan nouveau pourrait être donné à la ré-industrialisation en faisant appel à des personnalités reconnues du monde industriel.

Encore faut-il que les procédures de recrutement de l'APE qui ont été assouplies, comme l'ont indiqué les représentants de l'Agence, mais pas encore suffisamment, le permettent. L'occasion serait propice à donner un contenu encore plus tangible au principe de « professionnalisation » du personnel de cette agence qui figure en bonne place dans ses divers rapports d'activité.

Telle est la principale suggestion soumise à la commission des Affaires économiques et approuvée par cette dernière destinée à renforcer le volet « compétence industrielle » de la stratégie de l'État actionnaire.

Par exemple, pour faire face à l'hypothèse d'un désengagement de l'actionnaire industriel d'EADS, l'État doit nécessairement faire appel à des experts de qualité pour fortifier sa vision stratégique dans ce secteur, l'Allemagne s'étant portée au-devant de cette question depuis au moins quatre ans.

4. Démultiplier les capacités de financement de l'État actionnaire en préservant son pouvoir de contrôle des entités existantes

Sur le plan financier, votre rapporteur pour avis estime souhaitable, de réfléchir, non pas nécessairement à de nouvelles cessions ou privatisations, mais à une meilleure utilisation de la palette d'outils du droit français pour préserver l'influence de l'État dans les entreprises qu'il contrôle tout en permettant à ces dernières de s'alimenter en capitaux stables.

 On peut tout d'abord rappeler que le vote double, prévu par le droit des sociétés en faveur des actionnaires stables et utilisé par plus de 80 % des sociétés familiales, est un outil particulièrement astucieux de dissociation du capital et des droits de vote.

Il est, dans ces conditions, logique de préconiser que l'État actionnaire s'efforce de tirer le meilleur parti de cet atout déterminant pour préserver son influence tout en libérant des capitaux pour les investir dans des ETI ou d'autres groupes industriels.

Faisant notamment référence à l'exemple d'un grand groupe alimentaire français, votre rapporteur pour avis fait observer qu'on peut avec 8 % du capital exercer une influence déterminante sur une entreprise ou, comme dans d'autres pays, par le recours au mécanisme combiné du vote double et d'apports financiers dans des holdings (ou des holdings de holdings).

 De façon complémentaire, il convient de réfléchir à une utilisation plus intensive d'émissions d'obligations convertibles, éventuellement assorties d'une garantie de l'État, pour satisfaire les besoins de financement de nos entreprises au moment où le crédit bancaire se contracte sévèrement. La création de sociétés holdings détenues par l'État - associé, le cas échéant à la Caisse des Dépôts ou à la Banque Publique d'Investissement- et par des entités du secteur public contribuerait à institutionnaliser un tel mécanisme.


* 3 N°251 (AN - Quatorzième législature) - Annexe 48, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2013.

* 4 Arrêté du 29 juin 2012 relatif aux modalités d'exercice des attributions du ministre de l'Économie et des Finances et du ministre du Redressement productif concernant le service à compétence nationale Agence des participations de l'État.

* 5 Pacte pour la compétitivité de l'industrie française, rapport au Premier ministre par Louis Gallois, commissaire général à l'investissement - 5 novembre 2012