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Projet de loi de finances pour 2013 : Égalité des territoires, logement et ville

22 novembre 2012 : Budget - Égalité des territoires, logement et ville ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 27 novembre 2012, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Luc Carvounas, sur le projet de loi de finances pour 2013 (mission « Ville et logement » et les articles 64 ter et 64 quater rattachés).

M. Luc Carvounas, rapporteur pour avis. - La maquette budgétaire a évolué depuis l'année dernière avec la création d'un ministère de l'égalité des territoires et du logement dont le périmètre doit permettre de mieux articuler les politiques de l'aménagement, de l'urbanisme, du logement, de la ville, de l'hébergement et de l'insertion, au service du développement équilibré de nos territoires.

Certains crédits d'urbanisme auparavant inclus dans la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », sont désormais rattachés au programme 135, jusqu'ici dédié aux seules aides à la pierre. L'action « Aide alimentaire » a été transférée à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » sera ainsi recentré sur l'hébergement et l'aide à l'accès au logement. Enfin, un programme support « Conduite et pilotage des politiques de l'égalité des territoires, du logement et de la politique de la ville » regroupera les dépenses de personnel du ministère du logement.

Les crédits de la mission diminuent de 5,6 % pour s'établir à près de 8 milliards d'euros. La programmation triennale prévoit une quasi-stabilisation pour 2014 et 2015. Cette évolution est toutefois compensée par la mobilisation de ressources extérieures aux crédits de la mission.

Ainsi, à partir de 2013, l'Agence nationale de l'habitat (Anah) se verra affecter 590 millions d'euros par an de recettes issues de la vente de quotas carbones. Ce nouveau mode de financement pérenne contribuera à la rénovation thermique d'un million de logements par an, conformément à l'engagement du Président de la République lors de la conférence environnementale.

Action logement mobilisera 1,5 milliard d'euros par an sur les trois prochaines années pour participer à la construction de 150 000 logements sociaux par an et contribuera au financement du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) à hauteur de 800 millions d'euros par an et du fonds national d'aide au logement pour 400 millions. Ce dernier bénéficiera en outre, pour 619 millions, d'une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement créé par l'article 3 du PLFSS pour 2013. Il faut faire évoluer le modèle de financement des logements sociaux. Si la suppression du prélèvement sur le potentiel financier des organismes HLM leur rendra certaines marges de manoeuvre, il faudra mutualiser ces fonds au service des objectifs ambitieux de construction fixés par le Gouvernement.

La dotation allouée au programme « Politique de la ville » diminue légèrement pour s'établir à 504,7 millions. Mais 20 millions d'euros de dépenses auparavant incluses dans le programme seront désormais prises en charge par le fonds interministériel de prévention de la délinquance dans une autre section du budget.

Le programme « Politique de la ville » compense à hauteur de 116 millions les exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU). A cette somme s'ajouteront, en 2013, 2,5 millions dédiés à l'expérimentation des emplois francs, c'est-à-dire à une exonération de cotisations sociales pour les employeurs embauchant de jeunes actifs résidant en zone urbaine sensible.

Ce programme finance également, pour 333 millions d'euros, les actions menées par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (Cucs), du programme adultes-relais ou encore du programme de réussite éducative. Ce dernier voit ses crédits baisser de 1 million alors qu'il a prouvé son efficacité et que les besoins des élèves et de leurs familles sont loin de diminuer. Au cours de l'année scolaire 2011-2012, 515 projets de réussite éducative ont été financés par l'Acsé ; plus de 60 % des 115 000 enfants concernés ont bénéficié d'un parcours individualisé.

Le Gouvernement a lancé le 11 octobre dernier une grande consultation sur la réforme de la politique de la ville. Trois groupes de travail ont été mis en place dont les conclusions devraient être examinées au cours d'une réunion du comité interministériel des villes prévue début 2013. La question de la géographie prioritaire est centrale. Il faudra dépasser les rigidités du zonage et l'empilement des dispositifs pour concentrer les moyens dans les zones prioritaires, renforcer le droit commun et assouplir le dispositif tout en renforçant l'équité territoriale.

Le secrétariat général du comité interministériel des villes assure aujourd'hui la tutelle des différents opérateurs, à commencer par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) et l'Acsé. Or, selon la Cour des comptes, ce pilotage gagnerait à être repensé afin d'assurer une meilleure articulation entre les différentes agences. Sans aller jusqu'à fusionner deux opérateurs dont les missions sont très différentes, il faut une meilleure coordination des actions menées sur les territoires.

Y aura-t-il un second Programme national de rénovation urbaine (PNRU) ? Au 30 juin 2012, 396 projets de rénovation urbaine étaient engagés au profit de 3,8 millions d'habitants et pour un total de 45 milliards d'euros. Il serait prématuré de lancer un second programme sans avoir mené le premier à son terme. Or, étant donné les délais de mise en oeuvre des contrats de rénovation urbaine (CRU), il faut d'abord abonder les projets en cours ; la sortie des CRU nécessite la mobilisation de moyens financiers adaptés ainsi qu'une action conjointe de l'Acsé et de l'Anru. Faisons d'abord porter l'effort sur ces deux points.

Les crédits du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » s'élèvent à 1 221 millions pour 2013, en hausse de 1,2 % par rapport à la loi de finances initiale de 2012. Cette augmentation ne permet toutefois pas de porter les crédits au niveau des dépenses qui devraient être effectivement constatées en 2012 et sont estimées à 1 245 millions. Comme les années précédentes, il faudra sans doute abonder le programme en cours d'exercice.

En hausse de 12,7 %, les crédits de l'hébergement d'urgence financeront la création ou la pérennisation de 1 000 places en 2013. Les demandes ne cessent de croître : 17,5 % de progression pour la seule année 2011. Une sur deux seulement est satisfaite, faute de places le plus souvent. En outre, l'hébergement est trop rarement la porte d'entrée pour un accompagnement durable et adapté vers le logement. Le Gouvernement prévoit de créer 5 000 places d'hébergement d'urgence et 10 000 places de logement adapté sur la durée du quinquennat. Des moyens financiers sont indispensables. Surtout, il faudra repenser en profondeur la politique du « logement d'abord » initiée par le précédent gouvernement. Le groupe de travail dédié aux questions de logement et d'hébergement, qui a été constitué pour préparer la Conférence nationale de lutte contre la pauvreté, tracera des pistes sur toutes ces questions.

Les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), créés en 2010, ont vocation à constituer, au niveau départemental, des plateformes uniques pour répondre aux besoins de prise en charge des personnes mais également pour mieux coordonner les acteurs de l'hébergement et du logement. Il faudra toutefois mieux associer l'ensemble des partenaires, à commencer par les conseils généraux et les bailleurs sociaux.

Deux articles rattachés à la mission ont été insérés à l'Assemblée nationale. A l'initiative du groupe écologiste, l'article 64 ter prévoit que le fonds national d'accompagnement vers et dans le logement, jusqu'ici réservé aux personnes prioritaires au titre du droit au logement opposable (Dalo), pourra orienter ses actions vers les personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement ou s'y maintenir. L'accompagnement des personnes en difficulté en sera plus lisible et cohérent.

Par ailleurs, à l'initiative de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a décidé, dans les communes non soumises à la taxe sur les logements vacants, un assujettissement à la taxe d'habitation pour les logements vacants depuis deux ans et non plus cinq ans comme aujourd'hui : c'est l'article 64 quater.

Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » ainsi qu'aux deux articles qui lui sont rattachés.

M. Jean-Noël Cardoux. - En matière de logement d'urgence, l'objectif est de créer 5 000 places en cinq ans - soit dix par an et par département. C'est beaucoup. Je veux évoquer le difficile problème des « mineurs-majeurs » étrangers qui, depuis un an et demi, arrivent en grand nombre dans nos départements. Claude Bartolone, alors président du conseil général de Seine Saint-Denis, s'étant ému du problème, le précédent gouvernement avait réparti ces étrangers dans les différents départements proches de la région parisienne, dont le Loiret. Des filières organisent l'arrivée, depuis l'Afrique, de ces jeunes qui, partis le matin d'Angola, frappent le lendemain à la porte de l'unité territoriale de solidarité (UTS) d'Orléans pour demander un logement en prétendant être mineurs. Or, dans neuf cas sur dix, il s'agit de majeurs, qui relèvent donc de la compétence de l'Etat. Ce dernier manquant de places d'hébergement, il les laisse aux conseils généraux, et ces majeurs occupent des places destinées à des mineurs. Dans le Loiret, le budget consacré à cet hébergement est passé en trois ans de 1,5 million d'euros à 7,5 millions. Les présidents de conseils généraux doivent lancer un cri d'alarme !

M. René-Paul Savary. - La Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (Fnars) estime que le concept du « logement d'abord », qui fonctionne dans d'autres pays, ne doit pas être brutalement abandonné. Nous manquons de recul. Il est souhaitable de proposer une solution de logement plutôt que d'hébergement, quand on sait le nombre impressionnant de nuitées d'hôtel prises en charge et surtout leur coût !

Oui, il faut territorialiser le dispositif, mieux articuler les compétences de l'Etat et des départements. A l'Etat l'accompagnement vers le logement, au conseil général l'accompagnement dans le logement. Ne pourrait-on traiter globalement l'accompagnement social délivré à la famille, coordonner les différents comités en mettant la personne au sein du dispositif ? Il y aurait sans doute des économies d'échelle à la clé : les travailleurs sociaux perdraient moins de temps, les dépenses pourraient être rationalisées. C'est une piste à suivre, qui aurait pu figurer dans le rapport.

M. Jean Desessard. - Merci pour ce rapport très précis. Je salue la volonté et les efforts du Gouvernement en matière de politique du logement. Mais seront-ils ciblés ? Les 590 millions par an qui seront consacrés à la rénovation thermique d'un million de logements iront-ils prioritairement vers les plus démunis, qui sont les premiers à souffrir d'une mauvaise isolation ? Rien n'est moins sûr. Les 1,5 milliard d'euros qui doivent financer la construction de 150 000 logements sociaux par an seront-ils ciblés sur les zones tendues ? Là encore, j'en doute : on ne finance pas un logement à Paris avec 10 000 euros.

Mme Isabelle Debré. - Les 5 000 places d'hébergement d'urgence et les 10 000 places de logement adapté comprennent-elles les places d'urgence pour les victimes de maltraitance ?

Mme Samia Ghali. - En matière de droit au logement opposable, l'action des conseils généraux et des préfectures mériterait d'être mieux coordonnée. Souvent, les personnes éligibles au Dalo ont été expulsées pour impayés. Une femme avec de jeunes enfants qui perd son mari, se retrouve sans ressources et tombe en dépression, peut se retrouver ainsi mise à la porte pour cause d'impayés : il faut alors reloger la famille. Quelle perte d'énergie, quel parcours du combattant... et je ne parle pas des effets psychologiques sur les enfants !

Ne pourrait-on, également, contraindre les bailleurs sociaux à attribuer les logements en fonction de la composition familiale ? Parfois, un couple de retraités occupe un T5, et une famille avec quatre enfants un T3 : les bailleurs n'organisent pas les mutations nécessaires.

A propos de l'Anru, on gagnerait du temps en confiant la maîtrise d'ouvrage des projets aux grands projets de ville, puisque ce sont eux qui bénéficient de fonds de la part des conseils généraux, régionaux, des comités d'agglomérations, des villes...

La sécurité est en effet une vraie préoccupation. Mais l'éducation est primordiale : il faut mettre les moyens nécessaires, pour éviter le décrochage. Dans certains quartiers de Marseille, plus de 20 % des jeunes sortent du système scolaire sans diplôme ni qualification !

Mme Christiane Demontès. - Les crédits de la politique de la ville n'ont pas vocation à se substituer au droit commun : en matière de réussite éducative, que chacun assume ses responsabilités ! En matière d'éducation, c'est le ministère de l'éducation nationale qui est aux commandes. Tout au plus les crédits de la politique de la ville peuvent ils aider à mettre en place des expérimentations, ou des dispositifs complémentaires, mais cela ne doit en aucun cas se faire de manière pérenne.

De plus en plus, les acteurs de l'hébergement d'urgence prennent conscience qu'il n'y a rien de pire que les places d'hôtel : on ne peut faire aucun travail avec des personnes qui sont mises à la porte le matin, qu'il faut reloger le soir... Et cela coûte très cher : plusieurs millions d'euros. Nous devons progresser dans la mise en oeuvre de solutions pérennes, en mutualisant les expériences, car la situation actuelle est inacceptable.

Faut-il, pour mieux conjuguer rénovation urbaine et développement social, regrouper l'Anru et l'Acsé ? Une chose est sûre, elles doivent travailler ensemble. La première a apporté des améliorations au cadre de vie sans régler les difficultés sociales. Et la crise a encore davantage précarisé les habitants des quartiers concernés par les Cucs. Un effort supplémentaire est donc nécessaire pour que s'imbriquent mieux rénovation urbaine et cohésion sociale. A cet égard, le contrat urbain unique me semble aller dans la bonne direction, puisqu'il oblige les parties prenantes à se parler et à travailler ensemble.

M. Hervé Marseille. - A quoi sert le 1 % logement ? Les organismes qui le collectent s'en voient prélever quasiment la moitié par l'Etat pour l'Anru, et le reste est employé non pas à des subventions mais à des prêts, dont l'intérêt ne me semble pas démontré, et à des contingents et autres droits d'attribution dont la complexité rebute les maires. Une vraie réflexion s'impose sur ce sujet.

On parle beaucoup de la création de logements, très peu de l'entretien des bâtiments. Ce qu'on appelait autrefois la « qualité de service » a presque disparu des préoccupations des bailleurs, qui n'y consacrent plus de ressources. Il est vrai qu'ils n'en ont plus guère : leurs recettes sont plafonnées et leurs charges augmentent sous l'effet de la hausse de la TVA ou de l'application des nouvelles normes issues du Grenelle de l'environnement, isolation thermique, accessibilité, équipement des parkings pour accueillir les voitures électriques, etc.

Le Dalo est le moteur de nouvelles attributions, donc de la construction de nouveaux logements. Mais le vrai problème est la maîtrise globale des attributions : comment préserver la mixité lorsque tant de catégories sont prioritaires, Dalo, contingents du 1 %, bénéficiaires des logements passerelles, etc. ? La demande de logements sociaux s'accroît avec l'augmentation du nombre des séparations familiales, un ménage sur deux en Ile-de-France. Mais les collectivités ont de plus en plus de difficultés à construire et, à l'arrivée, elles n'ont plus aucune attribution !

M. Marc Laménie. - Je constate une baisse de 5,6 % des crédits de cette politique, qui atteignent presque 8 milliards d'euros. D'où provient la baisse de 10 % des aides personnelles, qui en constituent plus de la moitié ?

L'Anru, qui met en oeuvre la politique de la ville dans les grandes comme dans les petites communes, gère quelques programmes importants. Beaucoup d'argent public est injecté pour améliorer les quartiers et la vie de leurs habitants - c'est aussi de l'argent qui soutient le secteur du bâtiment et des travaux publics. Où apparaît-il dans le budget ? S'agit-il des 504 millions indiqués ?

M. Gilbert Barbier. - J'aurai du mal à voter ce rapport, qui nous présente une baisse de 500 millions d'euros des crédits de la politique du logement et de la ville, quand nous savons que la situation est périlleuse et qu'il y a urgence. Le rapporteur a minimisé habilement la diminution de ces crédits, mais je ne suis pas sûr qu'elle soit compensée par des augmentations dans d'autres secteurs. Une baisse de 5,6 % est considérable et suscite des inquiétudes sur l'avenir des programmes, d'autant qu'une hiérarchie semble en train de s'installer entre les villes, dont certaines deviennent plus prioritaires que d'autres : j'ai peur que beaucoup de villes moyennes souffrent de cette insuffisance de crédit. Les besoins, sur notre territoire, sont énormes, et cela aurait justifié que cette politique soit maintenue à un certain niveau.

M. Georges Labazée. - Vous faites état de 2,5 millions d'euros dédiés à l'expérimentation des emplois francs. On sait qu'ils sont destinés aux zones urbaines sensibles. Les emplois d'avenir viendront-ils s'y ajouter ? Il semble que ce soit le cas : peut être cela pourrait-il être précisé dans le rapport.

M. Luc Carvounas, rapporteur pour avis. - Je vous confirme que les emplois francs et les emplois d'avenir sont bien distincts les uns des autres.

M. René-Paul Savary. - Le rapprochement que vous évoquiez entre l'Anru et l'Acsé bute sur la différence entre leurs périmètres respectifs d'intervention : certaines actions sociales sont menées en dehors des quartiers où agit l'Anru. Mais il faut bien réfléchir à ce sujet, dans l'acte trois de la décentralisation, car il s'agit du coeur de cette politique. Comment faire mieux à périmètre financier réduit, puisque la dépense publique, c'est indispensable, doit diminuer ?

M. Luc Carvounas, rapporteur pour avis. - De nombreux départements qui n'étaient auparavant pas concernés par le phénomène sont désormais confrontés à une demande d'hébergement d'urgence en croissance exponentielle. Comment les épauler ? Etudions comment les dispositifs existants peuvent être améliorés. Le plus important me semble être le réseau et la synergie. Il y a d'ailleurs une vraie demande de mutualisation des expériences. Pour la mise en oeuvre du « logement d'abord », le rôle des SIAO est fondamental.

Le Président de la République a déclaré lors de la conférence environnementale qu'il fallait cibler les logements les plus anciens et les plus mal isolés. Je ne peux guère vous apporter plus de précisions.

Les structures d'hébergement financées par la mission ne sont pas spécifiquement destinées aux femmes battues : il s'agit d'un dispositif d'ordre général, dont elles peuvent profiter.

Sur le Dalo, je ne peux que confirmer la nécessité d'accroître notre vigilance et de travailler en réseau.

Le cas de retraités vivant dans de grands appartements du parc locatif a été évoqué. Les bailleurs font des propositions, sur la base du volontariat, pour que ces occupants acceptent de changer de logement. Mais en dehors des projets de renouvellement urbain, dans le cadre duquel cela se fait automatiquement, il n'existe aucun moyen coercitif.

Je suis d'accord avec ce que dit Mme Demontès sur l'éducation nationale. J'ai simplement essayé d'apporter un éclairage particulier sur les projets de réussite éducative (PRE) : dans les quartiers sensibles, l'accompagnement individuel s'est révélé efficace, mais il n'entre pas dans les missions de l'éducation nationale.

Le débat sur l'Anru et l'Acsé est aujourd'hui tranché : elles doivent travailler en plus étroite concertation mais chacune a son périmètre d'action et il n'est plus question d'une fusion.

Le financement consacré au PNRU est de 800 millions par an. Il n'est pas retracé dans les crédits de la mission mais sera assuré par Action logement. La baisse des aides personnelles, que vous signalez comme significative, sera compensée par la mobilisation de ressources extérieures.

Les emplois francs et les emplois d'avenir ne concernent pas les mêmes catégories de jeunes et ne sont donc pas substituables les uns aux autres.

Suivant le rapporteur pour avis, la commission donne un avis favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » et des articles 64 ter et 64 quater rattachés.