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Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Outre-mer ( avis - première lecture )

II. LE PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER » : RENFORCEMENT DES AIDES AUX ENTREPRISES ET CONSOLIDATION DES DISPOSITIFS D'INSERTION PROFESSIONNELLE DES JEUNES

En 2013, à périmètre courant, les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » atteindront 1,406 milliard d'euros en AE et 1,395 milliard d'euros en CP, soit une hausse de respectivement 7,1 % et 4,2 % par rapport à l'exercice 2012. A périmètre constant, la progression est de 6,8 % en AE et 4,0 % en CP.

Cette forte hausse tient essentiellement à l'augmentation des compensations d'exonération de charges sociales et au renforcement du service militaire adapté (SMA).

Pour chacune des trois actions du programme 138, l'évolution des crédits entre la loi de finances initiale (LFI) pour 2012 et le projet de loi de finances (PLF) pour 2013 est détaillée dans le tableau ci-dessous.

Les deux principales actions du programme concernent le « soutien aux entreprises » et l'« aide à l'insertion et à la qualification professionnelle ». La première concentre 83 % des crédits du programme et finance essentiellement la compensation des exonérations de charges patronales. Elle verra ses dotations augmenter de 7,1 % en AE et de 7,2 % en CP. La seconde action est principalement dédiée au SMA. Ses crédits connaîtront une hausse de 5,4 % en AE et de 9,4 % en CP.

Evolution des crédits des actions du programme 138 « Emploi outre-mer »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

Evolution

LFI 2012

PLF 2013

Evolution

Total programme

1 312,9

1 405,6

+ 7,1

1 338,1

1 395,0

+ 4,3

Action 1 « Soutien aux entreprises »

1 088,7

1 116,3

+ 7,1

1 089,2

1 166,3

+ 7,2

Action 2 « Aide à l'insertion
et à la qualification professionnelle »

224,2

236,4

+ 5,4

248,9

225,8

- 9,4

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

1. Un renforcement très significatif des crédits de soutien aux entreprises
a) Une hausse marquée du financement de la compensation des exonérations de charge

En vertu de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'Etat a l'obligation de compenser aux organismes de sécurité sociale les produits dont ils n'ont pu bénéficier en raison de la politique d'exonérations de charges mise en oeuvre en outre-mer Les crédits qui s'y rattachent sont intégrés à l'action « soutien aux entreprises ».

Les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient en effet depuis 1994 d'un mécanisme d'exonération de charges patronales de sécurité sociale plus favorable que celui applicable dans l'hexagone. Visant des territoires particulièrement touchés par le chômage, la concurrence de la main-d'oeuvre à bas coût des pays voisins et l'existence d'une économie parallèle, le dispositif vise à d'encourager la création d'emplois dans le secteur marchand en réduisant le coût du travail.

Ce régime s'applique soit à raison du secteur d'activité, soit à raison de l'effectif : il vise les entreprises de moins de onze salariés (soit près de 85 % des établissements des départements d'outre-mer) et celles qui interviennent dans des secteurs jugés prioritaires, notamment du fait de l'existence de handicaps structurels importants4(*).

L'exonération est totale jusqu'à 1,4 Smic brut et dégressive au-delà jusqu'à 3,8 Smic. Pour les entreprises relevant de secteurs d'activité ou de zones géographiques prioritaires telles qu'elles ont été définies dans la Lodeom, les exonérations sont totales pour les rémunérations inférieures à 1,6 Smic. Entre 1,6 Smic et 2,5 Smic, le montant des exonérations est égal à celui calculé pour une rémunération égale à 1,6 Smic. Le montant des exonérations décroît linéairement à partir de 2,5 Smic et devient nul à 4,5 Smic. En 2012, le nombre d'établissements bénéficiaires de ce dispositif s'élevait à 70 000 au total.

Face à l'aggravation de la situation de l'emploi sous l'effet de la crise économique, la loi Lodeom du 27 mai 2009 est revenue en partie sur les conditions plus restrictives imposées à ce régime par la loi de finances initiale pour 2009 (plafonnement du montant maximal d'exonération et recentrage du dispositif sur les bas salaires et les salaires intermédiaires).

Bien que représentant la plus grande partie des dépenses du programme 138 « Emploi outre-mer », les crédits prévus par la présente action sont traditionnellement sous-budgétisés. Depuis 2005, ils ne permettent plus au ministère chargé des outre-mer d'assurer la couverture intégrale du coût des exonérations tel qu'identifié par les organismes de sécurité sociale. Il en résulte des impayés qui se sont accumulés au fil du temps.

Les crédits inscrits à la présente action ont fait l'objet de nombreuses opérations d'abondement de la ligne budgétaire en cours de gestion :

- dans le cadre d'une convention signée en octobre 2007 entre la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et le régime général de la sécurité sociale, un apurement des impayés auprès de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) est intervenu à hauteur de 352,3 millions d'euros au titre des années 2004 à 2006 ;

- la loi de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008 a ouvert une enveloppe budgétaire de 373,45 millions d'euros au titre du financement des sommes restant dues par l'Etat au 31 décembre 2007 ;

- la loi de finances rectificative pour 2009 du 30 décembre 2009 prévoit un abondement supplémentaire de 441,7 millions d'euros ;

- enfin, la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010 ouvre une dotation de 62,56 millions d'euros au titre de la réduction des dettes antérieures au 31 décembre 2009.

Pour l'exercice 2011, les crédits ouverts en cours de gestion pour assurer le financement de l'action se sont élevés à 1,029 milliard d'euros et le total des versements effectués aux caisses de sécurité sociale a atteint 1,055 milliard d'euros, des mesures d'ajustement ayant complété en fin de gestion la dotation initiale.

Pour 2013, la dotation dédiée au financement de la compensation des exonérations de charges s'élèvera à 1,157 milliard d'euros contre 1,004 milliard en 2012, soit une progression de 3,6 % par rapport à 2012 tant en AE qu'en CP. Ce niveau est légèrement supérieur au montant des besoins évalués par les caisses de sécurité sociale à environ 1,151 million d'euros en 2012.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la somme totale des impayés de l'Etat aux organismes de sécurité sociale au titre des exonérations spécifiques à l'outre-mer s'élevait à 76 millions d'euros début 2010, 15,5 millions début 2011 puis à 51 millions d'euros fin 2011. Le montant prévisionnel des impayés au titre de l'année 2012 n'est pas connu, faute d'informations sur les arbitrages qui devraient intervenir dans le cadre de la fin de gestion budgétaire.

Bien qu'il soit difficile de dire si l'augmentation des crédits de la présente action permettra de se conformer entièrement aux besoins indiqués par les organismes de sécurité sociale, votre rapporteur salue les efforts déployés afin de réduire progressivement le montant de la dette de l'Etat auprès de ces organismes.

Il tient surtout à souligner l'importance du maintien par le présent projet de loi de ce dispositif d'exonérations spécifique, essentiel pour les outre-mer qui s'insèrent dans des environnements régionaux généralement caractérisés par une faiblesse des coûts salariaux. La hausse du financement des exonérations de charges concourt directement à l'emploi et à la compétitivité des entreprises ultramarines.

b) Des aides au fret et à la rénovation hôtelière désormais opérationnelles

Le programme 138 finance deux dispositifs d'aide aux entreprises créés dans les territoires d'outre-mer par la Lodeom du 29 mai 2009 :

- une aide au fret dont l'objectif est d'abaisser, d'une part, le coût des produits importés en provenance de l'Union européenne et entrant dans un processus de fabrication locale, d'autre part, le coût des produits de fabrication locale exportés vers l'Union européenne après un cycle de production local ; ce dispositif s'applique dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint Barthélemy et Wallis-et-Futuna ;

- une aide à la rénovation des établissements hôteliers situés dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Saint-Martin.

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation de 9 millions d'euros en AE et CP pour financer cette action.

S'agissant de l'aide au fret, dans les régions ultrapériphériques ainsi qu'à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, elle constitue la contrepartie nationale de l'allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions ultrapériphériques financées par l'Union européenne au titre du fonds européen de développement régional (Feder).

Le décret d'application de l'aide au fret ne datant que du 29 décembre 2010, le dispositif n'est devenu opérationnel qu'à partir de 2011. Cela explique la sous-consommation importante des crédits qui lui étaient alloués par la loi de finances initiale pour 2011 (3,76 millions d'euros payés et 6,97 millions d'euros engagés sur 23 millions d'euros d'AE). Malgré sa mise en place tardive, quatre-vingt-deux entreprises ont pu bénéficier de ce nouveau dispositif en 2011.

Compte tenu de la sous-consommation apparue en 2011, la loi de finances pour 2012 a réduit la dotation (qui couvre à la fois l'aide au fret et à la rénovation hôtelière) à 17 millions d'euros. La consommation de ces crédits est estimée à 8 millions d'euros pour l'année en cours. L'enveloppe prévue par le projet de loi de finances pour 2013 a été calibrée sur cette base (9 millions d'euros).

S'agissant de l'aide à la rénovation hôtelière, modifiée à la demande des professionnels du tourisme à l'occasion du projet de loi de finances pour 2011, elle n'est également devenue opérationnelle qu'en 2011. En 2012, dix-sept hôtels ont bénéficié d'une aide à la rénovation hôtelière pour un coût total de 6,8 millions d'euros (986 chambres rénovées).

2. La préservation de l'aide à l'insertion et à la qualification professionnelle
a) Le service militaire adapté (SMA) : une efficacité reconnue, des moyens accrus

Le SMA constitue un organisme de formation à caractère éducatif qui offre à une partie des jeunes ultramarins âgés de dix-huit à vingt-six ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire, la possibilité d'obtenir une formation civique et de renforcer son employabilité dans le cadre d'un programme effectué sous statut de volontaire dans les armées pendant environ un an. Il est rattaché depuis sa création en 1961 au ministère chargé de l'outre-mer.

Les candidats au SMA sont répartis en sept corps de troupe (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française). Les principes de l'internat et du suivi individualisé vers l'emploi permettent leur accompagnement permanent.

Lancé au début de l'année 2009, le programme « SMA 6000 » vise à augmenter le nombre de jeunes accueillis. L'orientation retenue est double. D'une part, les capacités de formation du SMA doivent passer d'un effectif de 2 900 volontaires à 6 000 en 2015. D'autre part, le SMA est ouvert à de nouveaux bénéficiaires, jeunes diplômés en chômage de longue durée, qui se voient proposer un cursus de formation court (six mois). Entre 2009 et 2012 le nombre de places ouvertes a ainsi progressé de 67 %, les équivalents temps plein travaillé augmentant de 31 %.

Par rapport à l'échéancier initialement fixé, le Gouvernement a été contraint de prévoir une montée en charge plus progressive du programme pour tenir compte des contraintes budgétaires. Par voie de conséquence, la cible des 6 000 places devrait être atteinte à la fin de l'année 2015 au lieu de 2014.

La mission « Outre-mer » enregistre une hausse des crédits alloués au SMA de 7,1 % en AE, soit 199,1 millions d'euros. Les dépenses d'investissement du SMA augmenteront de 43 % et permettront la réalisation d'infrastructures d'hébergement et de formation ainsi que des travaux de mise aux normes et de réfection des installations existantes. Les dépenses courantes du SMA seront quant à elle maîtrisées.

Votre rapporteur se félicite de cette évolution très positive d'un dispositif dont il peut témoigner qu'il a fait l'objet d'une bonne appropriation par les acteurs concernés, en permettant de fournir aux jeunes ultramarins une formation à la fois civique et professionnalisante. Le taux d'insertion des jeunes à l'issue de leur formation s'élève d'ailleurs à 76 %.

Votre rapporteur souhaite néanmoins insister sur le fait qu'au regard de la dégradation de la situation économique des outre-mer, l'un des facteurs de succès du SMA est la mobilité vers l'hexagone. Or, selon les informations recueillies, le SMA évalue le besoin en mobilité vers l'hexagone à 1 200 volontaires sur 4 200 jeunes insérés par an alors que seulement 600 s'engagent dans cette voie aujourd'hui. Il conviendra donc de renforcer les actions d'information et de pédagogie sur les possibilités de mobilité hors des départements et collectivités d'outre-mer.

Evolution de la capacité d'accueil du SMA (2009-2016)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

ETPT de volontaires

2 900

2 954

3 238

3 811

3 988

4 180

4 400

4 400

Places de stages ouvertes dans l'année

2 900

3 000

4 100

4 800

5 000

5 250

6 000

6 000

N.B. Le décalage entre le nombre annuel des équivalents temps plein travaillé (ETPT) et le nombre de places accordées chaque année aux volontaires s'explique par la présence concomitante de stagiaires suivant un cursus de formation courte et de stagiaires du cursus de formation long.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur

La programmation triennale associée au projet de loi de finances pour 2013 prévoit une poursuite de la hausse des crédits au rythme de 6,7 % en AE et de près de 15 % en CP entre 2013 et 2015 (212,5 millions d'euros en AE et 216,6 millions d'euros en CP en 2015).

b) La stabilisation des crédits alloués à la formation en mobilité des jeunes ultramarins

L'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom) constitue l'opérateur unique des politiques de formation professionnelle et d'accès à l'emploi mises en place au profit des ultramarins, notamment des plus jeunes, beaucoup de dispositifs nationaux n'étant pas disponibles dans leur territoire d'origine.

La mission « Outre-mer » couvre à la fois la subvention pour charges de service public versée à l'agence et le financement des actions mises en oeuvre par celle-ci.

Les crédits consacrés à cette action se maintiendront à 74 millions d'euros en 2013. Ils se répartiront comme suit :

8,5 millions d'euros en AE et en CP au titre de la subvention pour charges de service public de l'agence, en diminution de 6,6 % par rapport à 2012, conformément à la règle appliquée à l'ensemble des opérateurs de l'Etat ;

20,3 millions d'euros pour le financement du « passeport-mobilité formation professionnelle ». Il s'agit d'un dispositif qui vise à surmonter les limites de l'offre locale de formation et à renforcer l'employabilité des jeunes ultramarins en leur proposant un parcours de formation adapté et en favorisant leur insertion professionnelle par une orientation vers les secteurs les plus tendus soit dans leur collectivité d'origine, soit dans l'hexagone ;

6,2 millions d'euros pour la prise en charge des programmes « Cadre avenir » et « 40 cadres des îles Wallis et Futuna » qui soutiennent la formation, en particulier dans l'hexagone, des cadres originaires de ces territoires ;

180 000 euros alloués aux programmes « Chantiers de développement local » qui garantissent un revenu minimum aux personnes les plus modestes en échange d'un travail d'intérêt général en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie, et « Jeunes stagiaires du développement » qui s'adresse aux jeunes de dix-huit à vingt-six ans.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, la stabilisation des moyens d'intervention de l'agence en 2013 permettra d'engager 4 600 mesures nouvelles de formation en mobilité pour les jeunes et d'aider plus de 100 000 personnes à effectuer les trajets vers l'hexagone rendus nécessaires par des raisons familiales, d'études ou de formation professionnelle.


* 4 La loi n° 94-638 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte du 25 juillet 1994, a ouvert ce dispositif aux secteurs de l'industrie, de l'hôtellerie, de la restauration, de la presse, de la production audiovisuelle, de l'agriculture et de la pêche. La loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer (Loom) y a adjoint les secteurs de l'artisanat, du tourisme, du BTP, des énergies renouvelables, des NTIC, et la conchyliculture, et la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer (Lopom) le secteur du transport aérien et maritime. Enfin, la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (Lodeom) élargit le dispositif aux zones franches d'activité (où l'exonération est totale jusqu'à 1,6 Smic et dégressive entre 2,5 et 4,5 Smic).