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Projet de loi de finances pour 2013 : Régimes sociaux et de retraites

22 novembre 2012 : Budget - Régimes sociaux et de retraites ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 28 novembre 2012, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Christiane Demontès sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - La mission « Régimes sociaux et de retraite » regroupe la quasi-totalité des subventions d'équilibre de l'Etat aux régimes spéciaux de retraite en déficit. Ces régimes anciens, pour la plupart en voie d'extinction, se caractérisent par un fort déséquilibre démographique qui les empêche de s'autofinancer. D'une année sur l'autre, la contribution de l'Etat vient mécaniquement équilibrer leurs comptes. Les crédits de la mission sont ainsi en progression continue : plus de 50 % au cours de la dernière décennie...

Le budget de la mission s'élèvera à 6,5 milliards d'euros en 2013, en hausse de 72 millions et de 1,1 %. Elle comporte trois programmes de volume inégal : le programme « Régimes sociaux et de transports terrestres », qui vise à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP et représente à lui seul 64 % des crédits ; le programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », pour 13 % des crédits, qui abonde l'Etablissement national des invalides de la marine (Enim) ; enfin, le programme « Régime de retraite des mines, de la Seita et divers », qui concerne des régimes fermés ou en voie d'extinction pour un total de 1,5 milliard d'euros, dont 89 % à destination du régime des mines. Au total, les crédits de la mission représenteront en 2013 plus de 67 % des ressources cumulées des régimes de la SNCF, de la RATP, des mines et de la Seita.

Le périmètre de la mission a évolué, tout d'abord avec la suppression, bienvenue, des contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », qui avaient conduit en 2012 à la création d'une ligne budgétaire nouvelle dotée de 250 millions d'euros, mesure purement technique qui n'améliorait ni la lisibilité ni la cohérence.

En 2012, la liquidation en bloc du portefeuille d'actifs financiers du régime de la Seita avait rapporté 103 millions d'euros de produit exceptionnel et la subvention d'équilibre au régime avait été réduite d'autant. Le mouvement est inverse en 2013.

Enfin, l'Etat n'aura plus à compenser le déficit du fonds d'assurance vieillesse des chemins de fer secondaires, fermé depuis 1954 et qui ne compte plus que 156 pensionnés, dépense qui était budgétée à hauteur de 70 000 euros : le PLFSS intègre en effet ce fonds au régime général et le collectif de fin d'année annulera les crédits prévus dans la loi de finances initiale pour 2012.

Malgré une légère baisse du nombre de pensionnés dans les régimes relevant de la mission, la participation totale de l'Etat continue de progresser en 2013 du fait de la revalorisation des pensions et de la diminution des ressources propres des régimes. En outre, le produit de la compensation spécifique interrégimes, qui décroît depuis 1995, disparaîtra en 2012, conformément à la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Cette orientation générale recouvre des évolutions contrastées. En 2013, les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP bénéficieront d'une subvention d'équilibre de respectivement 3,4 milliards d'euros et 615 millions. A la SNCF, les cotisations ne couvrent que 36 % des charges de pensions, le ratio cotisants-retraités étant passé sous les 56 % en 2010. A la RATP, les cotisations couvrent environ 46 % des charges de pensions mais le ratio cotisants-retraités s'établit encore à 91 %.

La réforme des régimes spéciaux de 2008 a appliqué à ces deux régimes les principes de la réforme de 2003 : hausse de la durée d'assurance requise pour un départ à la retraite au taux plein, barèmes de décote et de surcote et indexation du montant des pensions sur l'évolution des prix. La réforme des retraites de 2010 leur sera également applicable à compter de 2017. Envisagé en 2005, l'adossement du régime de la RATP au régime général n'a, quant à lui, toujours pas été réalisé.

Ces deux réformes n'auront toutefois qu'un impact limité et très progressif sur le montant des subventions d'équilibre. Selon la Cour des comptes, les gains escomptés s'élèveraient à 10,4 milliards d'euros entre 2011 et 2030 pour la SNCF et à 1,4 milliard d'euros sur la même période pour la RATP. Au total, la subvention d'équilibre demeurerait de 3,5 milliards en 2020 et de 2,8 milliards d'euros à l'horizon 2030 pour les deux régimes réunis. En outre, les mesures d'accompagnement de ces réformes ont entraîné des surcoûts salariaux évalués à 8,9 milliards sur la période 2011-2030 pour la SNCF et à 0,8 milliard pour la RATP. La Cour conclut à un « bilan économique global incertain » à long terme et négatif de 600 à 800 millions entre 2011 et 2020.

Le régime de retraite des marins, très particulier en raison des spécificités du métier et du poids des carrières courtes, et le régime des mines, aujourd'hui fermé, n'étaient pas concernés par les réformes de 2008 et 2010. Les subventions d'équilibre ont vocation à diminuer à mesure que baisse le nombre des pensionnés.

Le régime de retraite des marins bénéficiera en 2013 d'un versement de l'Etat de 840 millions, en baisse de 1,9 % par rapport à 2012, qui couvre près de 80 % des recettes de la branche. Les cotisations représentent moins de 15 % des charges de pensions, en raison notamment des mesures d'allègement des cotisations sociales patronales, destinées à soutenir les secteurs de la pêche et de la marine marchande. Comme en 2012, l'Etablissement national des invalides de la marine sera conduit à mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 47 millions d'euros ; le montant de ses réserves devrait lui permettre d'y faire face.

Le régime de retraite des mines, géré par la Caisse des dépôts et consignations depuis le 1er janvier 2005, se verra attribuer une dotation de 1,3 milliard en 2013, en baisse de 1,7 %. Ce régime n'accueille plus de nouveaux cotisants depuis le 1er septembre 2010 et se trouve en voie d'extinction, à l'instar des huit autres régimes financés par la mission, dont certains ne comptent plus aucun cotisant. Le régime des mines compte environ 3 700 cotisants pour plus de 307 000 pensionnés et le financement repose à 80 % sur la subvention d'équilibre.

Comme l'indique la nouvelle programmation triennale 2013-2015, les crédits de la mission continueront à croître, de 3,2 % entre 2013 et 2014 et de 1,3 % entre 2014 et 2015, soit de 4,6 % sur l'ensemble de la période. La donne démographique des régimes concernés laisse très peu de marge de manoeuvre ! Je vous invite à donner un avis favorable sur les crédits de cette mission, dont la commission des finances propose l'adoption.

Mme Catherine Procaccia. - Merci de ce rapport clair, qui s'inscrit dans le droit fil des précédents : M. Dominique Leclerc ne disait pas autre chose. Certains de ces régimes sont en voie d'extinction, dîtes-vous. Mais pas ceux qui nous coûtent le plus cher, la RATP et surtout la SNCF ! A-t-on mesuré l'incidence sur ces régimes de la réforme de l'été 2012 sur le retour à la retraite à soixante ans ? Va-t-elle encore alourdir la note ?

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Il y a une continuité dans les rapports, en effet. A l'exception de ceux de la SNCF et de la RATP, ces régimes sont en voie d'extinction. A la RATP, le ratio cotisants-pensionnés est encore élevé ; ce n'est pas le cas à la SNCF. Ni l'un ni l'autre de ces régimes n'est concerné par le décret de juillet 2012. Quant à la réforme de 2010, elle s'appliquera aux agents de la SNCF à compter de 2017.

Mme Catherine Procaccia. - On a payé cher la paix sociale !

M. Jean Desessard. - Elle n'a pas de prix !

Mme Catherine Procaccia. - Mais elle a un coût...

M. Marc Laménie. - Merci pour ce rapport. Les crédits de la mission s'élèvent à 6,5 milliards d'euros, c'est beaucoup. La subvention d'équilibre au régime de la SNCF est de 3,4 milliards. Etant donné la baisse du nombre d'actifs et l'augmentation du nombre de pensionnés, ce montant est-il appelé à augmenter à l'avenir ?

M. Jean Desessard. - A mon tour de remercier notre rapporteure. L'évolution démographique de la SNCF est inéluctable : elle s'explique par une évolution normale des métiers - il y a moins de gardes-barrières par exemple - mais aussi par un recours accru à la sous-traitance, pour l'entretien des voies par exemple. A-t-on évalué le manque à gagner en cotisations entraîné par ce déplacement de personnel, qui ne cotise plus au régime de la SNCF mais au régime général ? Et je ne parle pas du remplacement des agents aux guichets par des machines automatiques...

Mme Christiane Demontès, rapporteur pour avis. - Ces questions se complètent. Le ratio cotisants-pensionnés va diminuer : avec plus de pensionnés que de cotisants, la subvention de l'Etat va continuer à augmenter pour combler cet écart. Les conséquences de la sous-traitance de diverses fonctions sur les comptes de la caisse n'ont pas été mesurées, mais à mesure que le phénomène s'accroît, le déséquilibre se creuse...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - A la SNCF, les cotisations ne couvrent que 36 % des charges de pensions, le ratio cotisants-retraités est de 56 % : tout le problème est là, il est connu. Si l'on veut revenir à un système d'équilibre, de justice et d'équité, il faudra se résoudre à encadrer des avantages qui ne sont plus toujours justifiés. Du temps de mon grand-père, le travail sur les machines était particulièrement pénible - il me l'a raconté souvent - et cela justifiait un départ en retraite très anticipé. Il n'en est plus de même aujourd'hui. Il faudra donc revenir sur le sujet lors du rendez-vous de 2013.

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - La SNCF compte aujourd'hui 150 000 cotisants environ, pour 270 000 retraités.

Mme Isabelle Debré. - Le Gouvernement a décidé de créer une nouvelle commission chargée de travailler sur les retraites. A-t-elle une feuille de route ? Les régimes spéciaux feront-ils l'objet d'une réflexion spécifique ? Le Gouvernement veut-il s'y atteler ?

M. Jean-Pierre Godefroy. - A quel régime cotisent les salariés de RFF depuis la scission avec la SNCF ?

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - La plupart des personnels de RFF sont des salariés qui cotisent au régime général et, pour la retraite complémentaire, à l'Ircantec.

Mme Isabelle Debré. - Quid des anciens ?

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Les pensionnés partis à la retraite avant la scission relèvent toujours du régime de la SNCF.

Mme Annie David, présidente. - Ce qui accroît encore le déséquilibre !

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis. - Le Conseil d'orientation des retraites, dont nous sommes membres avec Mme Debré et M. Teulade, mène des travaux fort intéressants. Je n'ai pas d'information sur la nouvelle commission, et j'ignore si la question des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP sera abordée lors du rendez-vous de 2013. Si les sommes en jeu sont importantes, cela reste une goutte d'eau à l'échelle de l'ensemble des régimes de retraites !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Ces régimes représentent environ 3 % du total du régime général.

La commission donne un avis favorable à l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».