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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

C. RÉUNIR LES CONDITIONS D'UNE ANTICIPATION DU COÛT DE LA MASSE SALARIALE

1. Les crédits de la masse salariale captent la majorité de l'augmentation des moyens du programme 150

Dans le projet de loi de finances pour 2013, le montant total des crédits supplémentaires de masse salariale sur le programme 150 s'établit à 278,77 millions d'euros. La part, au sein de ces crédits supplémentaires, qui relève du CAS « Pensions » s'élève à 247,05 millions d'euros. Les crédits supplémentaires de masse salariale au titre du CAS « Pensions » résultent principalement des mouvements suivants :

- au sein des crédits des personnels relevant du titre 2, la contribution au CAS « Pensions » représente 24,68 millions d'euros (sur une augmentation de 43,14 millions d'euros des crédits de personnel sur ce titre) ;

- une majoration de 8,6 millions d'euros au titre du CAS « Pensions » est également prévue dans le cadre du transfert de la masse salariale aux universités ayant accédé à l'autonomie au 1er janvier 2012, afin de tenir compte de la hausse du CAS « Pensions » en 2013 ;

- une provision de 49,28 millions d'euros au titre du CAS « Pensions » dans le cadre du transfert de crédits (d'un montant de 157,44 millions d'euros) du titre 2 vers le titre 3 pour les trois universités qui accèderont à l'autonomie le 1er janvier 2013 ;

- la hausse des crédits de masse salariale transférés du titre 2 au titre 3 pour les établissements ayant accédé aux RCE depuis 2009 afin de tenir compte de la hausse du taux du CAS « Pensions » pour les quatre vagues de passage aux RCE ;

- l'augmentation des crédits de masse salariale inscrits sur le programme 150 comprend également les 27,93 millions d'euros (dont 10,04 millions d'euros au titre du CAS « Pensions ») nécessaires pour financer en 2103 les 1 000 postes supplémentaires affectés à la réussite des étudiants en premier cycle.

L'augmentation des crédits de masse salariale du programme 150 semble ainsi majoritairement absorbée (à près de 89 %) par la prise en charge du CAS « Pensions ».

CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES DE MASSE SALARIALE DU PROGRAMME 150

(en millions d'euros)

 

Hors CAS « Pensions »

CAS « Pensions »

Total

Titre 2

18,45

16,09

34,54

Hors titre 2

13,27

230,96

244,23

Total

31,72

247,05

278,77

ÉVOLUTION À STRUCTURE CONSTANTE ET COURANTE DE LA MASSE SALARIALE DU PROGRAMME 150

(en millions d'euros)

 

Flux 2013 à structure constante

Transferts 2013

Flux 2013 à structure courante

 

Hors CAS

CAS

TOTAL

Hors CAS

CAS

TOTAL

Hors CAS

CAS

TOTAL

Titre 2

18,45

24,68

43,13

- 301,89

- 162,14

- 464,03

- 283,44

- 137,46

- 420,90

Hors titre 2

13,27

222,37

235,64

301,89

162,14

464,03

315,16

384,51

699,67

TOTAL

31,72

247,05

278,77

0,00

0,00

0,00

31,72

247,05

278,77

Or, rappelons que l'augmentation globale des crédits de paiement du programme 150 n'est que de 250 millions d'euros. Cette situation contraint le ministère de l'enseignement supérieur à prélever des économies sur les lignes suivantes :

- la baisse de 31,9 millions d'euros des dotations contractuelles nouvelles constatée dans les moyens de fonctionnement aux universités répartis par SYMPA (les dotations liées aux contrats en cours sont consolidées en base dans le projet de loi de finances pour 2013, les établissements les touchent chaque année du contrat en cours) puisque la période 2013-2017 constitue une « petite vague » (vague C) de contractualisation par rapport à la vague B sur la période 2012-2016 ;

- une diminution de 8,9 millions d'euros des dotations des autres établissements d'enseignement supérieur rattachés au ministère, dont 8,7 millions d'euros pris sur l'Institut français de l'éducation (Ifé - ancien Institut national de recherche pédagogique), désormais intégré à l'École normale supérieure de Lyon ;

- une diminution de 4,6 millions d'euros des dotations accordées par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche aux musées nationaux (dont - 2 millions d'euros pour le Muséum national d'histoire naturelle et - 2,66 millions d'euros pour le Quai Branly) ;

- une baisse de 4,8 millions d'euros sur l'action n° 15 « Pilotage et support du programme » du programme 150, concernant le développement des technologies de l'information et de la communication ;

- une diminution de 9,3 millions d'euros pour le financement de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « loi TEPA », abrogée en 2012 ;

- une diminution mécanique des frais liés à l'accompagnement des établissements passant aux RCE, de 34 millions d'euros en 2012 à 6 millions d'euros en 2013, puisque seules trois universités et cinq écoles ou établissements rattachés au ministère sont appelés à passer aux RCE en 2013 ;

- une baisse de 2,92 millions d'euros sur les dotations consenties aux établissements d'enseignement supérieur privés, soit une diminution de la dotation de l'État par élève de 15 %.

Cette dernière diminution ne manque pas de susciter des réserves, certains de ces établissements privés, encouragés par les ministres antérieurs, s'étant engagés avec dynamisme dans des actions de recherche ambitieuses en partenariat avec les universités, sur la base d'une contractualisation pluriannuelle avec l'État. Pour rappel, le premier bloc de handicaps à la compétitivité de l'économie française identifié par le rapport de M. Louis Gallois réside précisément dans une mauvaise articulation de notre système de recherche, d'innovation et de formation avec l'industrie6(*). Or, les établissements d'enseignement supérieur privés, dont un grand nombre sont spécialisés dans l'ingénierie et la recherche appliquée, peuvent se targuer de relations très étroites avec les milieux industriels et d'une formation initiale des ingénieurs adaptée aux besoins de compétences de l'industrie. Il peut dès lors apparaître surprenant de les pénaliser dans le cadre du budget pour 2013. C'est sur la base de ces considérations que la commission des finances du Sénat a adopté, à l'initiative de son rapporteur spécial, M. Philippe Adnot, un amendement tendant à augmenter les crédits alloués à l'enseignement supérieur privé, de 4,9 millions d'euros, prélevés sur la dotation initiale de 20 millions d'euros consentie au réseau des oeuvres universitaires et scolaires pour la construction de nouveaux logements étudiants ou gagés sur les crédits de fonctionnement du ministère.

Par ailleurs, toujours concernant l'ampleur des crédits de masse salariale transférés aux universités ayant accédé à l'autonomie, le ministère précise qu'il n'a pas été donné suite aux remarques de la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution du budget de la MIRES pour l'exercice 2011, qui évoquait la sous-exécution d'environ 200 millions d'euros sur les crédits de masse salariale des établissements passés aux RCE. Le ministère estime, d'une part, que l'appréciation d'une sous-consommation de crédits de masse salariale est erronée et, d'autre part, que cette analyse erronée pourrait conduire à de mauvaises conclusions budgétaires.

Au-delà des problèmes d'imputation de la dépense que la Cour des comptes reconnaît elle-même, liés en grande partie à la ventilation des personnels contractuels entre les différents plafonds, le terme de « sous-consommation » n'est pas approprié : la dotation de masse salariale attribuée aux établissements en RCE n'a pas vocation à financer exclusivement des dépenses de personnels, comme le montre son mode de notification. En effet, cette notification est en grande partie conventionnelle. Elle résulte d'un agrégat de dotations7(*) dont l'objectif est d'autoriser les établissements à utiliser potentiellement leurs crédits en dépenses de personnel, sans pour autant les y obliger (selon le principe de la fongibilité asymétrique).

De ce fait, une fraction des dépenses de fonctionnement est financée par une partie de la subvention notifiée en masse salariale : seule l'analyse des comptes financiers sur l'exercice 2011 peut permettre d'apprécier une éventuelle sous-consommation de la subvention de fonctionnement prise dans sa globalité (masse salariale et fonctionnement stricto sensu).

Or, l'analyse des comptes financiers 2011 (effectuée cet été sur les comptes à disposition) démontre que cette sous-exécution n'est pas avérée. Ainsi, sur le périmètre analysé8(*), alors que les ressources propres varient entre 2010 et 2011 de + 76 millions d'euros, les résultats n'ont progressé que de + 12 millions d'euros. Cette évolution des comptes de résultat montre, à l'inverse, une consommation quasi intégrale des ressources (subvention pour charges de service public et ressources propres).

Cette analyse est confortée par la variation de la capacité d'autofinancement et celle du fonds de roulement des établissements. Leur capacité d'autofinancement est quasi stable (+ 3 millions d'euros) alors que leur fonds de roulement diminue dans le même temps de - 100 millions d'euros. Les établissements ont donc bien prélevé sur leur fonds de roulement entre 2010 et 2011 pour financer leurs dépenses d'investissement, après une première diminution de leur fonds de roulement de 169 millions d'euros entre 2009 et 2010.

Ce résultat est totalement cohérent avec les besoins importants en matière de mise en sécurité (près de 735 millions d'euros sur un parc immobilier à 40 % dégradé, dont 12 % à reconstruire) alors même que les crédits mis à disposition à cet effet étaient en forte diminution en loi de finances initiale pour 2012 (10 millions d'euros budgétés en 2012 pour la mise en sécurité contre 68 millions d'euros en 2010) et que la loi prohibe le recours à l'emprunt par les opérateurs de l'État depuis la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014.

Au final, contrairement aux analyses de la Cour des comptes, les comptes financiers 2011 des établissements passés aux RCE montrent que les établissements consomment leurs recettes de fonctionnement (ressources propres et subvention de l'État) et mobilisent sur leurs fonds de roulement le financement de l'essentiel de leurs investissements.

En outre, l'adhésion à l'analyse de la Cour pourrait donner prétexte à une mobilisation des fonds de roulement des établissements en RCE via un abattement pérenne de leur subvention. Les fonds de roulement recouvrent le plus souvent des projets pluriannuels d'investissement en gestation. En l'absence de possibilité d'emprunt, il est normal que les établissements passent par des phases d'abondement de leurs disponibilités.

2. L'actualisation annuelle de la masse salariale : une revendication récurrente portée par la CPU

En l'absence d'évaluation contradictoire et prospective du transfert de charges et de moyens, le problème du financement du glissement vieillesse-technicité (GVT), hérité du précédent gouvernement, continue de peser sur l'équilibre budgétaire des universités passées aux RCE qui doivent désormais assumer les fonctions d'employeur, dans le cadre d'un système d'emplois marqué par le fonctionnariat, qu'elles ne maîtrisent pas totalement. Jusqu'ici, les projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances tablaient sur un GVT solde nul de l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur, neutralisé par l'effet des entrées et sorties.

Après avoir réclamé le dégel des crédits de fonctionnement consentis aux universités à hauteur de 70 millions d'euros, la CPU demande le maintien en base pour 2013 des sommes dégelées en 2012. Au titre du financement du GVT solde positif des universités, le ministère de l'enseignement supérieur s'est engagé à dégeler 30 millions d'euros pour la fin 2012. Toutefois, en l'absence de définition d'un mécanisme de financement par anticipation de l'évolution du GVT solde des universités, le problème de sa prise en charge se reposera l'année prochaine et l'année suivante...

Par conséquent, la CPU souhaite que soit internalisé dans le calcul des moyens récurrents attribués aux universités le financement du GVT solde sous la forme d'une augmentation de la masse salariale de 0,5 %. Les présidents d'université arguent du fait qu'ils ne disposent que d'une faible marge de manoeuvre dans le renouvellement de leurs personnels (selon les données de la CPU, 3 % environ des fonctionnaires sont renouvelés tous les ans). La CPU insiste sur le fait que beaucoup d'universités ont hérité d'une pyramide des âges des personnels telle que l'impact des entrées et sorties ne peut jouer que marginalement en faveur d'une limitation de l'ampleur du GVT.

C'est pourquoi elle a proposé aux sénateurs d'amender le projet de loi de finances pour 2013 afin de modifier l'article L. 712-9 du code de l'éducation et prévoir que « les montants affectés à la masse salariale sont actualisés chaque année pour prendre en compte l'accroissement de charges résultant des décisions prises par l'État relatives à la rémunération et à la carrière des fonctionnaires ». Or, une telle disposition, au-delà de son automaticité aveugle, ne peut être introduite par voie d'initiative parlementaire dès lors qu'elle constitue une aggravation de charges publiques, irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution.

Votre rapporteure pour avis tient à souligner qu'il est de la responsabilité des universités ayant accédé à l'autonomie de procéder à une affectation raisonnée de leurs moyens pour d'éventuelles ouvertures de postes. Elles doivent, pour ce faire, tenir compte aussi bien des contraintes qui pèsent sur les finances publiques que des possibilités dont elles disposent pour élargir leurs sources de financement (fondations, prestations de formation continue...) comme pour développer des offres de formation moins consommatrices de postes, en s'appuyant en particulier sur les nouvelles technologies de l'information et de la communication pour l'enseignement (TICE) pour la formation à distance ou par voie numérique.

Les universités ne peuvent être exonérées de l'effort demandé et consenti par tous les acteurs du redressement économique de la nation.

(en millions d'euros)

Subvention de l'État

10 159

Autres subventions et dotations (collectivités territoriales, Union européenne, ANR...)

1 185

Droits d'inscription

317

Prestations intellectuelles

9

Contrats de recherche hors ANR

235

Prestations de formation continue

231

Taxe d'apprentissage

93

Autres prestations

244

Divers

150

Dans son rapport pour 2012 sur la mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007, le comité de suivi de la loi LRU insistait, à juste titre, sur le fait que « dans le contexte budgétaire actuel, les universités devront mener une réflexion en profondeur sur les moyens qui s'offrent à elles et sur les coopérations possibles pour continuer à améliorer la qualité de leur offre de formation comme de leur activité de recherche malgré un soutien financier de l'État stable voire réduit ».

En revanche, votre rapporteure pour avis rejoint les préoccupations de la CPU qui réclame une évaluation de la prise en charge du GVT des universités passées aux RCE réalisée par la Cour des comptes, celle-ci devant formuler, le cas échéant, des propositions qui solderont le transfert de la masse salariale de l'État aux universités dans des conditions de financement contradictoirement évaluées et consenties une fois pour toutes par les deux parties.

Une méthodologie d'évaluation du coût des formations et, en particulier, des dépenses de personnel induites doit être établie en concertation entre le ministère et les universités. Elle garantira une anticipation réaliste du coût de la masse salariale et de son évolution supportable dans un contexte économique où tous les secteurs sont appelés à une vigilance accrue en termes de modération des dépenses. La CPU prend pour exemples la Suisse et le Québec qui ont élaboré une méthodologie intéressante d'évaluation de ces référentiels de coûts et de leur maîtrise.

La couverture financière systématique et intégrale du GVT par l'État serait, en revanche, en contradiction avec le régime de responsabilité institué par les RCE. D'une part, elle impliquerait de maintenir des moyens de contrôle a priori approfondis sur les déterminants de la masse salariale de toutes les universités. D'autre part, un principe de compensation intégrale conduirait symétriquement à reprendre des crédits à chaque fois que le GVT solde constaté serait négatif, ce qui apparaîtrait antinomique avec les nouvelles responsabilités des universités et pénalisant pour les établissements ayant réalisé une gestion rigoureuse de leurs dépenses.

Si la philosophie de l'autonomisation des universités consiste bien à leur confier la responsabilité de la gestion de leurs ressources humaines en fonction des variations de leurs missions et de leurs besoins en formation et recherche comme de leurs choix stratégiques, il serait déraisonnable pour l'État de se défausser sur ses opérateurs de toute responsabilité dans le pilotage des emplois et de la masse salariale dans l'enseignement supérieur :

- d'une part, l'État assume nécessairement une part de responsabilité dans l'évolution de la masse salariale en raison des décisions prises au niveau national concernant la variation de la valeur du point d'indice de la fonction publique, l'évolution du taux du CAS « Pensions », les mesures catégorielles générales s'appliquant à l'ensemble ou à une partie des fonctionnaires, les conditions du déroulement des carrières ayant un impact sur le GVT... La titularisation des contractuels dans le cadre de la « loi Sauvadet »9(*) constitue une contrainte supplémentaire sur la gestion des ressources humaines des universités. Ces éléments échappent à la maîtrise par les établissements de leurs ressources humaines. C'est ainsi que le comité de suivi de la loi LRU affirmait, dans son rapport 2012, que « le fractionnement d'une masse salariale unique au niveau de l'État, pour transfert à plusieurs opérateurs, a un effet sur le GVT [...], qui ne peut plus être neutralisé comme cela était le cas à l'échelle nationale » ;

- d'autre part, l'évolution globale de la masse salariale des universités doit être correctement anticipée, dans un cadre concerté, entre l'État et les universités. L'autorité de tutelle doit, en effet, pouvoir disposer de données fiables et intégrées sur l'évolution des dépenses de masse salariale de ses opérateurs qui pèsent nécessairement sur les finances publiques. La possibilité pour les universités de modifier la structure de leurs emplois sous plafonds dans le cadre de la fongibilité asymétrique conjuguée à la possibilité pour ces universités de recruter hors plafond peut conduire à des dérapages qu'il appartient au ministère de tutelle de prévenir10(*).

La frustration engendrée chez les dirigeants d'université dans l'incapacité de maîtriser l'évolution de leur masse salariale a conduit 14 présidents d'université à adresser un courrier à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lui demandant de « repren[dre] la gestion de la masse salariale et des postes des personnels titulaires ». Ils regrettent en effet que les universités soient placées dans une situation telle qu'elles se trouvent « privées des moyens les plus élémentaires d'assumer leur fonction d'employeur » (sic).

Le transfert de la masse salariale a augmenté plus que sensiblement le budget des universités et modifié les équilibres au sein de la section de fonctionnement de leur budget. Les dépenses de personnels représentent aujourd'hui entre 65 et 80 % des charges d'exploitation, alors qu'avant le passage aux RCE la moyenne s'élevait entre 28 et 36 %.

Pour rappel, depuis 2009, les établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies en 2009, 2010, 2011 et 2012, se sont vu attribuer une aide exceptionnelle de 250 000 euros, afin de les accompagner dans leur préparation à l'exercice de ces nouvelles responsabilités. Cette aide s'est décomposée, d'une part, en une enveloppe de crédits de personnels sur le titre 2 du budget de l'État de 50 000 euros, et, d'autre part, en une subvention exceptionnelle non renouvelable de 200 000 euros. À cette aide a succédé un « bonus autonomie » intégré dans la part « masse salariale » de la subvention des établissements, d'un montant plancher de 200 000 euros, quel que soit l'établissement.

Avec le passage aux RCE, les universités ont été contraintes de développer leur capacité de pilotage notamment dans le domaine financier. Les possibilités données par la loi du 10 août 2007 ont été utilisées par certaines universités, par exemple pour réformer, sur le fondement de l'article 19, leur pratique en matière d'invitation des personnels enseignants étrangers ou s'agissant des personnels associés, tout en dégageant des marges de manoeuvre financières.

Toutefois, les marges de progrès restent importantes. En effet, la comptabilité analytique et la capacité des établissements à réaliser des prévisions pluriannuelles font encore largement défaut. À l'heure actuelle, seulement 10 % des universités ont mis en place une comptabilité analytique. Dans son rapport d'avril 2012 intitulé Étude des mécanismes internes d'allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités, l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) constate que « les universités ont peu progressé depuis le passage aux RCE dans la capacité à inscrire leurs décisions dans une projection pluriannuelle et à dépasser le stade du constat. C'est particulièrement vrai de la gestion des ressources humaines, de la masse salariale et des décisions prise en matière de recrutement pérenne, des rémunérations, de transformations de postes dont l'évaluation de la charge financière et les conséquences budgétaires ne dépassent pas l'exercice budgétaire. Le glissement vieillesse-technicité (GVT) est recalculé a postériori, la gestion des heures complémentaires s'appuie sur la consommation constatée l'année précédente »11(*).


* 6 Louis Gallois (commissaire général à l'investissement), Pacte pour la compétitivité de l'industrie française, rapport remis au Premier ministre, le 5 novembre 2012.

* 7 La masse salariale RCE notifiée comprend l'ex-titre 2 ajusté de mesures techniques, la part du titre 3 déjà mobilisée pour des dépenses de personnels avant le passage à l'autonomie, les mesures attribuées au titre du plan « Réussite en licence » et la compensation de l'équivalence TP-TD.

* 8 Sur les 84 établissements observés par la Cour des comptes, pour des raisons méthodologiques ou de disponibilité de l'information, 62 comptes financiers ont pu être exploités, ce qui représente 168 millions d'euros des 202 millions d'euros observés par la Cour.

* 9 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 10 Rapport public de la Cour des comptes Résultats et gestion budgétaire de l'État pour l'exercice 2010 publié en mai 2011.

* 11 IGAENR, Étude des mécanismes internes d'allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités, rapport n° 2012-041, avril 2012.