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Projet de loi de finances pour 2013 : Transports maritimes

22 novembre 2012 : Budget - Transports maritimes ( avis - première lecture )

N° 153

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS MARITIMES

Par M. Charles REVET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall, président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre, secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Alain Le Vern, Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°10) (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le transport maritime représente un enjeu toujours croissant pour notre économie et notre société : en volume, 90 % des marchandises que nous consommons sont acheminés par la mer et, si l'avion ou le train comptent toujours plus dans le déplacement des personnes, les ferries représentent un lien indispensable avec nos îles ; de plus, l'emploi maritime, pour être en baisse constante depuis des décennies, représente encore un enjeu important, qu'il s'agisse bien sûr des marins, mais également de l'ensemble des emplois liés à l'économie maritime. On sait, également, que le développement du transport maritime est indispensable à la transition écologique de notre économie : nous ne tiendrons pas nos engagements du Grenelle - acquis de la précédente législature, que le Gouvernement actuel reprend intégralement - sans une action volontariste pour le transport et plus généralement l'activité maritime, qu'il s'agisse des autoroutes de la mer ou des champs d'éoliennes en mer. Le défi est d'importance, aussi bien que nos atouts, puisque la France dispose du deuxième domaine maritime mondial par la superficie.

Pour relever ces défis en valorisant nos atouts, cependant, nous avons besoin d'une politique ambitieuse, cohérente et continue, qui embrasse des domaines très variés, depuis la formation professionnelle jusqu'aux infrastructures de transports et aux équipements logistiques, en passant par la gouvernance des principaux outils que sont les ports maritimes. Soutien économique à la filière, aménagement du territoire, mobilisation de la chaîne logistique tout entière, c'est à ces conditions que nous tiendrons nos engagements du Grenelle de l'environnement, que nous assurerons la transition vers une économie plus sobre en ressources.

C'est à cette aune que votre rapporteur pour avis a examiné les crédits relatifs aux transports maritimes dans le PLF 2013. Ces crédits relèvent des programmes 205 et 203 de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » et de deux directions centrales du ministère - la direction des affaires maritimes et la direction des services de transports.

Si ce PLF maintient globalement les crédits consacrés à la sécurité et aux affaires maritimes - la baisse est cependant de 2 % en autorisations d'engagement et de 3 % en crédits de paiement - il est en fort recul sur les investissements dans les ports, au risque de casser la dynamique initiée depuis 2008 avec le plan de relance portuaire. Alors que nous avons besoin d'une véritable relance, compatible avec nos marges d'action dans le cadre de l'Union européenne, tout défaut de volontarisme entraîne un recul de l'activité maritime.

C'est dans cette perspective que votre rapporteur pour avis envisage des pistes qui ne sont pas toujours onéreuses et qui mènent assurément à la relance que le monde de la mer attend des politiques nationales, avec constance et plus d'urgence chaque année. Il s'agit en particulier de la nécessaire décentralisation des grands ports maritimes, levier de leur relance dans la compétition acharnée à l'échelon européen ; de mesures propres à renforcer la compétitivité du pavillon français ; enfin, du maintien de l'effort entrepris depuis quelques années pour la formation aux métiers de la mer 

C'est au regard de ces considérations que votre rapporteur pour avis a proposé à votre commission de rejeter les crédits des transports maritimes. Celle-ci, lors de sa séance du mercredi 14 novembre 2012, a cependant émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

I. DES CRÉDITS GLOBALEMENT RECONDUITS

Les crédits intéressant directement les transports maritimes relèvent de deux programmes de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » : le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêches et aquaculture » et le programme 203 « Infrastructures et services de transports ».

A. LE PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHES ET AQUACULTURE »

Suite à l'intégration de la direction des pêches maritimes et aquaculture (DPMA) au ministère chargé de l'écologie, le programme 205 est élargi et renommé (« Sécurité et affaires maritimes, pêches et aquaculture »). Il couvre désormais toute l'action régulatrice de l'État vis-à-vis du navire, du marin, de la mer et de ses ressources. Son domaine est très vaste, comprenant la sécurité et la sûreté maritime, les politiques ciblant l'emploi maritime, le soutien au pavillon français, la protection de l'environnement marin et littoral, l'arbitrage entre les différents usagers de la mer (commerce, pêches et conchyliculture, nautisme, littoral), ainsi que l'exploitation durable des ressources aquatiques.

Ce programme se compose de deux grands volets :

- Le volet « sécurité et affaires maritimes » pour lequel le « bleu » indique trois priorités budgétaires : la poursuite de la modernisation des systèmes d'information, des centres régionaux opérationnels de sauvetage et de surveillance (CROSS), ainsi que de la signalisation maritime ; la formation maritime ; enfin, la politique maritime intégrée (PMI).

Ce premier volet, qui seul nous intéresse ici, voit ses plafonds de crédits stabilisés sur le triennal : 142,77 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 142,24 millions d'euros en crédits de paiement (CP) pour 2013 ; 145,28 millions en AE et 146,23 millions en CP pour 2014 ; enfin, 144,25 millions en AE et 145,11 millions en CP pour 2015.

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, ces crédits reculent cependant, de 2 % en autorisations d'engagement et de 3 % en crédits de paiement. Ces diminutions se concentrent sur l'action 3, portant soutien à la flotte commerce, en grande partie du fait d'évolutions dans l'emploi sur les navires du RIF, qui ont entraîné de moindres exonérations sociales.

- Le volet « pêche et aquaculture », qui s'inscrit dans les objectifs de la politique commune de la pêche et que votre rapporteur n'examinera pas dans le cadre de ce rapport, étant entendu que ce volet relève du domaine de la commission des affaires économiques.

 

LFI 2012

(pro format)

PLF 2013

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 1

Sécurité et sûreté maritimes

26 035 113

27 805 784

26 284 595

25 436 811

1%

-9%

Action 2

Gens de mer et enseignement maritime

27 127 592

27 325 592

26 772 041

26 772 041

-1%

-2%

Action 3

Flotte de commerce

75 202 349

75 202 349

72 385 511

72 385 511

-4%

-4%

Action 4

Action interministérielle de la mer

10 399 612

10 456 612

10 972 620

10 882 620

6%

4%

Action 5

Soutien au programme

6 368 119

6 368 119

6 361 183

6 761 183

0%

6%

TOTAL

145 132 785

147 158 456

142 775 950

142 238 166

-2%

-3%

Action 6

Gestion durable des pêches et aquaculture

55 872 500

57 997 500

52 000 000

52 000 000

-7%

-10%

TOTAL

201 005 285

205 155 956

194 775 950

194 238 166

-3%

-5%

1. L'action 01 « Sécurité et sûreté maritimes »

Les crédits de cette action se montent à 26,2 millions d'euros et 25,4 millions d'euros en AE et en CP respectivement pour 2013, contre 26 millions et 27,8 millions d'euros en 2012.

Ces moyens sont alloués aux contrôles dans le domaine de la sécurité et de la sûreté maritime, dans les services spécialisés suivants : les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), les centres de sécurité des navires (CSN), la société nationale de sauvetage en mer (SNSM), et enfin le Bureau enquête accidents en mer (BEA-M).

Ces crédits se ventilent comme suit :

- 14,5 millions d'euros en fonctionnement technique (c'est-à-dire hors personnel), principalement pour les systèmes de surveillance du trafic maritime (4 millions d'euros), les centres de sécurité des navires (1,2 million d'euros), les services des phares et balises maritimes (9,25 millions d'euros) ainsi que le BEA Mer (80 000 euros).

- 9,5 millions d'euros en investissement, pour des équipements de télécommunications, de systèmes de gestion des voies de transmission et pour des systèmes informatiques nécessaires à la surveillance du trafic maritime, ainsi que pour des opérations d'entretien des équipements de signalisation maritime ;

- 2,3 millions d'euros en dépenses d'intervention pour la société nationale de sauvetage en mer (SNSM), association qui participe au sauvetage en mer grâce à la mise en oeuvre de moyens matériels et humains déployés sur 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises.

2. L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime »

Les crédits de cette action s'élèvent à 26,7 millions en AE et en CP pour 2013, contre 27,1 millions d'euros en AE et 27,3 millions d'euros en CP en 2012.

Ces moyens sont alloués à la formation des gens de mer et au soutien à l'emploi maritime. Côté formation, le principal des dépenses va à la subvention pour charges de service public - 17,55 millions d'euros - versée au nouvel opérateur du programme, l'Ecole nationale supérieure maritime (ENSM). Des subventions sont également versées aux 12 lycées professionnels maritimes (3,73 millions d'euros), qui forment des élèves du CAP au baccalauréat professionnel, et aux élèves boursiers (1,05 million d'euros). Côté emploi, outre l'action régulatrice et de contrôle de l'administration, il s'agit notamment de transferts aux ménages pour les marins licenciés (1,28 million d'euros) en cas de « plan de sortie de flotte » ou de cessations anticipées d'activité.

3. L'action 03 « Flotte de commerce »

Les crédits de cette action se montent à 72,3 millions en AE et en CP pour 2013, contre 75,2 millions d'euros en 2012.

Ces crédits servent à exonérer de charges patronales les équipages embarqués à bord de navires de commerce inscrits au registre international français1(*) (59,28 millions d'euros) et à compenser les surcharges spécifiques supportées au titre des retraites du personnel sédentaire de l'ancienne Compagnie générale maritime, privatisée en 1996 (13,09 millions d'euros).

4. L'action 04 « Action interministérielle de la mer »

Les crédits s'élèvent à 10,9 millions d'euros en AE et en CP pour 2013, contre 10,4 millions en 2012.

Ces crédits se ventilent comme suit :

- 6,5 millions d'euros en fonctionnement technique, essentiellement pour le dispositif de contrôle et de surveillance au titre de la pêche, de la plaisance et de la sécurité de la navigation, ainsi que pour la mise en oeuvre de la réglementation « Polmar » (lutte contre les pollutions maritimes accidentelles) ;

- 4 millions d'euros en investissement pour ces mêmes missions, dont près de la moitié pour l'acquisition des licences d'utilisation d'imagerie satellite pour la surveillance des pêches dans les terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ;

- 0,5 million d'euros en intervention pour le fonctionnement du patrouilleur Osiris, un ancien palangrier uruguayen confisqué par la Marine nationale après avoir été pris en flagrant délit de pêche illicite de légine au large des Kerguelen et qui est actuellement basé à La Réunion.

5. L'action 05 « Soutien au programme »

Les crédits de cette action s'élèvent à 6,3 millions d'euros en AE et 6,7 millions d'euros en CP pour 2013, contre 6,3 millions d'euros en AE et en CP en 2012.

Il s'agit, pour l'essentiel, des crédits de fonctionnement technique des services déconcentrés, des loyers des directions maritimes, ainsi que du fonctionnement de l'école nationale de la sécurité et de l'administration de la mer (Nantes) et celui du guichet unique du RIF (Marseille).

B. LE PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

L'action 11 du programme 203, consacrée aux infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires (332 millions d'euros en AE et 337 millions d'euros en CP) comporte une priorité explicite pour « assurer la compétitivité des grands ports français à l'échelle européenne et améliorer leur qualité de service ». Il s'agit d'aider les sept grands ports maritimes de métropole à « retrouver une part de marché significative au niveau mondial dans le trafic de conteneurs » grâce à des investissements portuaires en lien avec des dessertes terrestres de qualité. Ces investissements sont indissociables de la réforme de la gouvernance des ports et de toutes les mesures à même d'améliorer la compétitivité du transit portuaire.

A ce titre, le PLF 2013 inscrit les crédits suivants :

- 58,3 millions d'euros (contre 56,9 millions d'euros en 2012) en AE et en CP pour l'entretien des infrastructures et l'exploitation des ouvrages des sept grands ports maritimes en application de l'article L. 111-4 du code des ports maritimes2(*). A noter qu'en application de la loi n° 2012-260 du 22 février 2012 portant réforme des ports d'outre mer relevant de l'État, le statut de grand port maritime devrait être conféré, à compter du 1er janvier 2013, à un port de chacun des départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de La Réunion ;

- des fonds de concours de l'AFITF, estimés à 45 millions d'euros en AE (contre 74 millions d'euros en 2012) et à 67,4 millions d'euros en CP (60 millions d'euros en 2012) pour l'entretien et le développement des infrastructures fluviales et portuaires, dont le principal est composé de la tranche annuelle du plan de relance portuaire décidé en 2008 dans le cadre de la réforme des grands ports maritimes.

Ce volet de soutien à l'entretien et au développement des infrastructures est essentiel à l'attractivité de nos grands ports maritimes.

Or, malgré la légère progression (+ 2,4 %) des crédits d'entretien, les autorisations d'engagement pour de nouveaux investissements passent de 74 millions à 45 millions : 39 % de chute ! Si les crédits de paiement augmentent (de 12 %), c'est pour réaliser des programmes engagés les années précédentes.

Ce renversement de tendance est particulièrement regrettable. Les crédits engagés depuis 2008 ont été salutaires pour accompagner la réforme portuaire et rattraper une partie du retard accumulé. Des opérations de gros entretien ont amélioré les conditions d'accueil des navires, concourant à la sécurité, à la sûreté et à la fiabilité de nos ports. La tâche est loin d'être achevée, en particulier pour les accès et les dessertes des quais : les grands ports cherchent à maintenir le rythme et vont trouver malheureusement porte close du côté de l'État, qui ne remplit même pas ses obligations : d'après le ministère, les crédits d'entretien ne couvrent que 60 % des dépenses engagées par les ports.


* 1 Article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français.

* 2 Cet article précise que l'Etat supporte les frais de l'entretien et de l'exploitation des écluses d'accès, de l'entretien des chenaux d'accès maritimes, de la profondeur des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer, ainsi que les dépenses relatives aux engins de dragage. Dans les ports d'intérêt national outre-mer (Dégrad-des-Cannes, Port-Réunion, Saint-Pierre-et-Miquelon et Fort-de-France), ces crédits servent à financer l'ensemble des travaux d'entretien des infrastructures, dont le dragage des chenaux d'accès et des avant-ports.