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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires

22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( avis - première lecture )

II. EXAMEN DU RAPPORT

Au cours de sa séance du mardi 27 novembre 2012, la commission a examiné le rapport pour avis sur les crédits « politique des territoires » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » du projet de loi de finances pour 2013.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Le Gouvernement a fait le choix de placer l'aménagement du territoire sous le signe de l'égalité, comme en fait foi le nouvel intitulé du ministère chargé de cette politique. La ministre Cécile Duflot, dès sa première audition devant notre commission, le 10 juillet dernier, nous a fait part de grandes ambitions en la matière. Mais je constate que, plus de quatre mois après, le Gouvernement se donne encore le temps de la réflexion.

Une commission a été installée par la ministre au début du mois de septembre 2012, présidée par Thierry Wahl, inspecteur des finances, afin de définir les contours d'un futur « Commissariat général à l'égalité des territoires ». Cette commission a déjà produit un rapport d'étape, encore très succinct, et ne rendra son rapport définitif qu'au début de l'année 2013. Nous auditionnerons Monsieur Wahl prochainement, cela nous permettra, je l'espère, d'en savoir un peu plus.

Parallèlement, la ministre a confié à Eloi Laurent, économiste à l'OFCE, la responsabilité de conduire une mission de réflexion sur l'égalité des territoires en France aujourd'hui. Cette mission, à laquelle participent trente-deux experts, doit tenter de cerner ce que signifie une politique publique d'égalité des territoires à l'âge de la transition écologique et énergétique, et s'interroger sur la politique d'aménagement à mettre en oeuvre à travers la notion de « justice territoriale ». Dans l'attente du résultat de cette double réflexion, les crédits de la mission « Politique des territoires » ont été présentés par la ministre lors de sa deuxième audition par notre commission, le 13 novembre dernier, comme un budget « de transition ». Ces crédits s'inscrivent en effet dans la continuité des politiques conduites par le Gouvernement précédent, qui ont fait la preuve de leur pertinence et de leur efficacité, même si tout n'était pas parfait.

Alors que la mission « Politique des territoires » évoluait de manière contrastée entre 2011 et 2012, puisqu'elle diminuait de 4,6 % en autorisations d'engagement, mais augmentait de 5,9 % en crédits de paiement, son évolution apparaît plus fortement orientée à la baisse pour 2013 par rapport à 2012. En effet, elle devrait diminuer de 8 % en autorisations d'engagement, pour s'établir à 336,4 millions d'euros, et de 4 % en crédits de paiement, pour s'établir à 321,9 millions d'euros.

Ces mouvements de crédits s'expliquent principalement par l'évolution de la dotation du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », qui représente plus de 87 % des autorisations d'engagement de la mission, et qui diminue de 7 % ; et de la dotation du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » qui diminue de 13 % en autorisations d'engagement, mais ne représentant qu'à peine 13 % du total de la mission.

Les évolutions sont plus contrastées en crédits de paiement, puisque la dotation du programme 112 diminue de 20 % pour 2013, tandis que celle du programme 162 augmente de 14 %, en raison d'une montée en charge des paiements au titre du programme exceptionnel d'investissements pour la Corse.

Les dépenses fiscales rattachées à la mission « Politique des territoires » représentent, comme les années précédentes, un montant supérieur aux crédits budgétaires, avec un total estimé à 440 millions d'euros pour 2013. Elles progressent de 5 millions d'euros par rapport à l'exercice 2012. De même, le document de politique transversale sur l'effort budgétaire en faveur de l'aménagement du territoire montre que les crédits mobilisés vont bien au-delà de ceux de la seule mission « Politique des territoires ». En tout, c'est un montant de plus de 5 milliards d'euros en autorisations d'engagement qui est inscrit pour 2013 et réparti dans 31 programmes relevant de 16 missions budgétaires différentes. Il y a un éparpillement de ces moyens budgétaires.

Bien que présentés en réduction, les crédits de la mission « Politique des territoires » permettent néanmoins la poursuite des politiques engagées.

Ainsi, le dispositif de la prime d'aménagement du territoire (PAT) est reconduit. Sur la période 2009-2011, un total de 108,4 millions d'euros a été attribué à des entreprises au titre de la PAT, permettant de créer ou de sauvegarder 31 840 emplois, soit un montant moyen d'aide de 3 400 euros par emploi. Pour 2013, la dotation consacrée à la PAT s'élève à 40 millions d'euros en autorisations d'engagement, et à 34 millions d'euros en crédits de paiement.

Dans son rapport public annuel 2012, la Cour des Comptes a émis des critiques sévères à l'encontre de la PAT, qu'elle considère comme « une prime devenue marginale, peu efficace et mal gérée ». Pour ma part, j'estime que la PAT peut quand-même faire la différence dans la négociation finale pour l'implantation d'un investissement, et qu'il serait dommageable de se priver d'un instrument auquel recourent les autres pays européens. La Cour des comptes préconise notamment de raccourcir les délais de versement de la prime.

Une autre politique qui ne devrait pas être remise en cause est celle des pôles de compétitivité. Depuis leur lancement en 2005, 71 pôles ont été labellisés. Une évaluation de la deuxième phase des pôles de compétitivité a été réalisée entre décembre 2011 et juin 2012 par un consortium de cabinets d'audit, sous le pilotage conjoint de la Direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) et de la DATAR. Les recommandations de ce rapport d'évaluation sont les suivantes : il convient de reconduire la politique des pôles de compétitivité ; de réaffirmer la compétitivité comme objectif principal ; de consolider le rôle du fonds unique interministériel (FUI) et d'assurer une plus grande robustesse financière des pôles. Sur la base de ces conclusions, le Gouvernement a ouvert une phase de concertation avec les principaux acteurs publics et privés concernés. J'estime nécessaire d'engager une nouvelle phase de la politique des pôles de compétitivité, qui impliquerait davantage les collectivités concernées, régions, départements et communautés de communes, mais également les sous-traitants, qui se sentent mis à l'écart par les grands groupes. Une autre amélioration consisterait à mieux accompagner la mise sur le marché des produits élaborés au sein des pôles de compétitivité.

La politique des pôles de compétitivité est articulée avec celle des grappes d'entreprises. Alors que les pôles ont un positionnement axé sur la recherche-développement et l'innovation technologique, les grappes d'entreprises se positionnent sur des actions plus proches du marché. Un total de 126 grappes d'entreprises a été sélectionné à l'issue de deux appels à projets. Pour 2013, un montant de 4 millions d'euros est prévu afin de solder les engagements pris au titre des grappes d'entreprises. La DATAR et la Caisse des Dépôts et Consignations ont lancé en avril 2012 un appel d'offres pour l'animation nationale du dispositif, au terme duquel a été retenue la candidature de France Clusters. Je souligne l'importance d'une animation bien conduite au niveau national, pour faire prospérer un dispositif tel que celui des grappes d'entreprises.

Une enveloppe de 235 millions d'euros a par ailleurs été reconduite pour le financement des pôles d'excellence rurale (PER) de deuxième génération, dont 159 millions d'euros intégrés dans un fonds ministériel mutualisé (FMM). Le niveau global des aides apportées par l'État et l'Union européenne a été augmenté, avec un montant moyen de 890 000 euros par PER pour la deuxième génération, au lieu de 620 000 euros pour la première. Ce qui créé un effet levier très important. Le cahier des charges de l'appel à projets précise les modalités d'évaluation de la deuxième génération de PER, avec la mise en place d'indicateurs de suivi et de réalisation, le solde des subventions n'étant versé que lorsque les indicateurs sont renseignés dans l'application de gestion PRESAGE. Les rapports d'évaluation seront élaborés et mis en ligne par chaque porteur de projet PER à l'horizon 2015, ce qui permettra à la DATAR de produire une synthèse qualitative de ces évaluations. Sans préjuger des résultats de cette évaluation, je me déclare tout à fait confiant dans l'efficacité des PER pour la dynamisation des espaces ruraux.

Je me suis également intéressé à l'exécution des contrats de plan État-régions (CPER), qui abordent la dernière année de leur période de programmation 2007-2013. La programmation globale comporte 37 contrats : 26 contrats régionaux et 11 contrats interrégionaux, dont 5 pour les massifs montagneux et 6 pour les bassins fluviaux. Le montant total des crédits contractualisés s'élève à 29,5 milliards d'euros, financé à hauteur de 15,4 milliards par les régions et 1,3 milliard par les autres collectivités signataires. La part de l'État s'élève à 12,7 milliards. A la fin 2012, le taux d'avancement des CPER devrait atteindre 75,4 % pour les crédits de l'État, soit un taux inférieur à l'objectif théorique de 85,7 % pour six années d'exécution. Mais ce taux demeure nettement meilleur que celui de 66,5 % qui avait été observé à la fin de 2005 pour la génération des CPER 2000-2006.

Les crédits de la mission continuent de financer certaines politiques indispensables à l'attractivité des territoires ruraux. En ce qui concerne l'offre de soins en milieu rural, un programme national de financement porte sur 250 maisons de santé pluriprofessionnelles pour la période 2010-2013. En 2011, 80 projets ont été financés, 110 devraient l'être en 2012 et l'objectif total devrait être atteint en 2013. Ces établissements sont très majoritairement implantés en milieu rural, pour 82 % d'entre eux. En 2011, le montant total d'investissement s'est élevé à 106,2 millions d'euros, répartis de la manière suivante : État 26 %, fonds européens 8 %, collectivités territoriales 20 %, autofinancement - c'est-à-dire emprunt et loyers des professionnels - 46 %.

En tant que membre du groupe de travail relatif à la présence médicale sur l'ensemble du territoire mis en place par notre commission, je considère que ces maisons de santé pluriprofessionnelles ne sont qu'une solution partielle au problème du déclin de la démographie médicale en zone rurale. Des mesures plus directives pour l'installation des médecins en milieu rural seront sans doute nécessaires. Nous en discuterons dans les prochaines semaines.

La deuxième composante de la mission « Politique des territoires » est le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE). Créé en 2006, il s'agit de la mise en oeuvre d'actions caractérisées par un enjeu territorial majeur, par l'intervention d'une pluralité de programmes et par la nécessité d'une rapidité d'action de l'État. La gestion du PITE est confiée au ministère de l'intérieur, la supervision de chaque action inscrite dans le programme relevant d'un ministère référent. La fongibilité des crédits au sein de cette enveloppe unique permet aux préfets de régions de disposer d'une réelle souplesse, et de s'adapter rapidement aux priorités et à l'évolution de chaque projet.

La première action du PITE est consacrée à la reconquête de la qualité de l'eau en Bretagne, à laquelle seront affectés en 2013 11,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 9,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Le Programme Exceptionnel d'Investissement (PEI) en Corse est l'action qui bénéficie de la majeure partie des financements du PITE, avec 22,2 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2013. Je constate toutefois qu'alors que la loi de 2002 relative à la Corse prévoit que le PEI est financé à 70 % par l'État et à 30 % par les collectivités, les plus petites d'entre elles ont souvent des difficultés à apporter leur quote-part du financement des projets et manquent d'ingénierie.

La troisième action du PITE est consacrée au plan de sauvegarde du Marais Poitevin, auquel sont affectés 4,8 millions d'euros. La quatrième et dernière action du PITE est constituée par le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, auquel sont alloués 2,9 millions d'euros.

J'estime qu'il serait opportun que le PITE accueille de nouvelles actions dans les prochaines années, parmi lesquelles les crédits d'intervention du Grand Paris, pour lesquels la fongibilité serait souhaitable, ainsi que le plan de dynamisation de la filière bois en Auvergne, Limousin et Bourgogne, qui présente une dimension interrégionale.

Dans un contexte où la persistance de la crise économique soumet nombre de territoires à rude épreuve, ce n'est pas tant le montant global des crédits qui importe, que la qualité des actions menées et l'effet levier qu'elles procurent pour un aménagement du territoire fondé sur une logique de projets plutôt que sur une logique de « guichet ». Tout en donnant acte au Gouvernement de sa volonté de repenser l'aménagement du territoire, je considère que tout n'est certainement pas à réinventer en la matière. Des outils comme la prime d'aménagement du territoire, les pôles de compétitivité, les grappes d'entreprises, les pôles d'excellence rurale, ont fait la preuve de leur efficacité. C'est pourquoi j'estime opportun, dans le futur, une certaine stabilité des dispositifs existants. La volonté de tout « détricoter » ne doit pas primer sur la prise en compte réaliste et pragmatique de ce qui fonctionne bien.

Je m'en remets à la sagesse de notre commission sur les crédits de la mission « Politique des territoires » mais, personnellement, je m'abstiendrai de les voter.

M. Pierre Camani. - L'objectif de cette mission budgétaire est de soutenir le développement durable des territoires dans une perspective de développement solidaire et équilibré. Trois grands principes doivent réorienter nos projets sur les territoires : solidarité, développement durable et équilibre. Le gouvernement s'y emploie. Si les inégalités se réduisent entre les régions, les inégalités infrarégionales progressent fortement.

Comme le rapporteur l'a souligné, la mission « Politique des territoires » est d'un montant modeste. Mais le document de politique transversale montre que le total des crédits contribuant à l'aménagement du territoire est supérieur à 5 milliards d'euros. A l'avenir, peut-être pourrions-nous envisager le regroupement de cette mission avec les crédits du logement et de la ville ? L'impératif de maîtrise des dépenses explique la baisse relative de 8 % des autorisations d'engagement et de 4 % des crédits de paiement, qui ne devrait toutefois pas affaiblir les politiques mises en oeuvre, mais permettre de financer au plus juste les actions déjà engagées.

La ministre a parlé d'un budget « de transition », afin de donner une année au législateur pour organiser la nécessaire réorientation souhaitable de la politique d'aménagement du territoire, même si la volonté n'est pas de tout « détricoter », mais de donner davantage de cohérence et d'efficacité. Les pôles de compétitivité, les grappes d'entreprises, les pôles d'excellence rurale auraient dû servir le dynamisme de l'ensemble des territoires, ruraux en particuliers. Mais nous savons que la logique d'appels à projets favorise les régions déjà avantagées et dotées d'une bonne capacité d'ingénierie.

La réforme des contrats de plan État-régions est également indispensable. La ministre s'est engagée à travailler sur une nouvelle génération de CPER. Nous attendons avec intérêt les conclusions des travaux qui ont été lancés, afin de pouvoir tirer les leçons des erreurs commises en matière d'aménagement du territoire et disposer d'outils plus adaptés. La PAT a été jugée peu efficace par la Cour des Comptes, et sa réforme est programmée.

La mission sur le très haut débit mise en place par le gouvernement doit ouvrir de nouvelles perspectives pour un aménagement du territoire équilibré. Nous espérons que le fonds d'aménagement numérique du territoire va enfin trouver une source d'alimentation pérenne. L'État doit être dans ce domaine stratège et péréquateur.

L'évaluation des sept types de zonages existants par la DATAR permettra d'en mesurer l'efficacité. Il faut être attentif aux risques de saupoudrage. Le plan santé de Marisol Touraine devra s'articuler avec le plan des 250 maisons de santé pluriprofessionnelles, de manière complémentaire. Nous devrons également nous interroger pour le budget de 2014 sur un renouveau du PITE, dont deux des quatre actions touchent à leur terme.

Le groupe socialiste est favorable à l'adoption des crédits de la mission « Politique des territoires », qui permettront un aménagement du territoire équilibré, durable et dynamique.

M. Hervé Maurey. - J'observe que le budget de la politique des territoires qui nous est présenté pour 2013 finance les mêmes outils qu'auparavant, mais avec moins de crédits. On ne peut pas être franchement contre. Mais je suis quand-même déçu, après avoir entendu les déclarations de la ministre en juillet dernier, qui déplorait le manque d'ambition des politiques passées d'aménagement du territoire. Or, ce budget ne traduit pas de plus grandes ambitions.

En particulier, il ne comporte rien sur l'aménagement numérique du territoire. A ce propos, j'ai présenté à nouveau hier, par voie d'amendement au projet de loi de finances, ma proposition pour alimenter le fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT). Des sénateurs du groupe socialiste avaient déposé un amendement similaire. Le gouvernement nous a répondu qu'il fallait attendre, et se donner encore le temps de la réflexion. Les sénateurs socialistes ont retiré leur amendement, et le mien a été rejeté. Pourtant, en tant qu'élus de terrain, nous savons bien qu'il y a une grande urgence à agir dans ce domaine.

En ce qui concerne les maisons de santé pluriprofessionnelles, il s'agit d'un outil qui peut avoir son utilité si les médecins y participent dès l'origine, mais qui n'est pas la panacée. Le groupe de travail sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire, dont je suis le rapporteur, rendra ses conclusions à la fin du mois de janvier ou au début du mois de février. Et, contrairement à la ministre chargée des affaires sociales et de la santé, nous ne nous interdisons rien par principe.

Pour revenir au budget, le groupe UDI s'abstiendra sur les crédits de la mission politique des territoires.

M. Ronan Dantec. - Le rapporteur a justifié son abstention positive par la continuité d'un certain nombre de dispositifs. Je m'étonne qu'il ne soit pas davantage favorable à la création d'un commissariat général à l'égalité des territoires. Nous allons entrer dans un monde d'une bien plus grande complexité, qui mettra au défi les capacités d'intervention de l'État sur les territoires. Les ruptures d'égalité que l'on observe à l'intérieur des territoires appellent une politique de contractualisation à des niveaux très diversifiés.

Par ailleurs, j'aimerais savoir plus précisément où en sont le plan pour la qualité des eaux en Bretagne et le plan chlordécone en Guadeloupe et Martinique. Le groupe EELV votera pour ce budget.

M. Alain Houpert. - Je confirme que les petites collectivités territoriales de Corse ne parviennent pas à apporter leur contribution au PEI. C'est d'ailleurs un problème général dans toutes les zones d'hyper-ruralité : même avec un taux de contribution réduit à 20 %, les communes n'arrivent pas à suivre. On le voit, notamment, pour les travaux d'adduction d'eau et d'assainissement. Jusqu'en 2007, le FEOGA contribuait à leur financement. Ce n'est plus le cas aujourd'hui, où ces dépenses ne sont plus éligibles au FEADER. Pour la nouvelle période de programmation 2014-2020, nous devons demander à ce que l'Union européenne remette l'eau et l'assainissement dans le champ d'intervention des fonds structurels. L'Europe ne peut se contenter d'être prescriptrice de normes, mais doit aussi financer les investissements que celles-ci rendent nécessaires.

M. Michel Teston. - Je ferai trois remarques. Premièrement, si la dotation de la mission « Politique des territoires » n'est effectivement pas très importante, il convient de se reporter au document de politique transversale, qui fait apparaître un total de crédits de 5,4 milliards d'euros. Deuxièmement, j'estime, comme Ronan Dantec, que mieux vaut un vaste commissariat général à l'égalité des territoires, plutôt qu'une DATAR aux missions restreintes. Il serait temps que les recommandations de celle-ci soient enfin suivies d'effets. Je me souviens, notamment, d'une étude de la DATAR en 2003 consacrée aux territoires enclavés, parmi lesquels le Sud Ardèche, le Gers, le Cantal, et bien d'autres encore. Rien ne s'est passé depuis. Pourtant, si l'on veut une véritable égalité des territoires, il faudrait donner la priorité à ces territoires enclavés. Troisièmement, je suis certain qu'il faudra apporter des modifications significatives au plan national du très haut débit (PNTHD). Une mission a été lancée le 9 novembre dernier par les trois ministères concernés, qui devrait rendre ses conclusions à la mi décembre. Puis un séminaire gouvernemental se tiendra au mois de février 2013. Le lancement du PNTHD revu et corrigé aura donc lieu au printemps prochain. Si l'on veut faire preuve de volontarisme, encore faut-il en discuter avec tous les acteurs concernés.

M. Vincent Capo-Canellas. - Notre rapporteur a évoqué l'éventualité d'une intégration des crédits du Grand Paris dans le PITE, alors qu'ils me semblaient inscrits jusqu'à présent dans la mission « Ville ». Par ailleurs, le grand débat autour du commissariat général à l'égalité des territoires relève du serpent de mer. Je me demande si ce n'est pas l'intitulé du ministère qui provoque ce débat, mais je ne crois pas que passer de la notion d'aménagement du territoire à celle d'égalité des territoires soit forcément un progrès en soi. Si l'État a une légitimité en matière d'aménagement du territoire, c'est justement pour agir de manière totalement inégalitaire, en donnant plus à certains territoires. Peut-être faudrait-il s'arrêter à la notion d'équité.

Mme Odette Herviaux. - En ce qui concerne la politique de la qualité des eaux en Bretagne et de la lutte contre les algues vertes, faut-il regarder le verre à moitié vide ou le verre à moitié plein ? Cette politique s'appuie sur des projets de territoires : certains d'entre eux ont été validés, d'autres rejetés. Par endroits, il faudrait viser zéro apport nouveau de nitrates, tant les résurgences sont importantes. Il est difficile de faire déjà un bilan. Les dépôts d'algues vertes ont été moins importants cette année, mais on ne sait pas si c'est un résultat de la politique suivie ou un effet des aléas climatiques.

M. Rémy Pointereau, rapporteur. - Pierre Camani s'est montré soucieux de solidarité et d'égalité entre les territoires. Il faudrait alors parler aussi de la dotation générale de fonctionnement, et notamment de sa part attribuée aux intercommunalités qui, une fois rapportée au nombre d'habitants, varie de un à cinq. Il a souligné qu'il ne souhaitait pas le « détricotage » des politiques passées : je ne peux qu'être d'accord avec lui. Hervé Maurey a rejoint mon analyse en estimant que ce budget recourt aux mêmes outils qu'auparavant, avec moins de crédits. En ce qui concerne les propositions que fera le groupe de travail dont il est rapporteur, il faudra tenir compte des souhaits des médecins. Ronan Dantec a voulu me convaincre de l'intérêt d'un Commissariat général à l'égalité des territoires. C'est une question de sémantique. La DATAR voit diminuer ses moyens, et une appellation nouvelle n'y changera rien. Je répondrai à Michel Teston que les crédits de la politique transversale d'aménagement du territoire sont, certes, nettement plus importants que ceux de la mission « Politique des territoires », mais qu'ils diminuent également. Je précise à Vincent Capo-Canellas que l'idée d'inscrire dans le PITE les crédits du Grand Paris est une proposition faite par le préfet de la région Île-de-France.

M. Raymond Vall, président. - Je voudrais souligner l'importance des liens de coopération entre les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence rurale. Ces derniers sont souvent de vraies réussites, mais risquent de végéter. Le Gers, par exemple, compte treize PER et cinq pôles de compétitivité, mais il n'y a pas de liens entre eux. C'est dommage. Des synergies sont à trouver. Nous attendons avec grand intérêt le rapport du groupe de travail sur la présence médicale sur l'ensemble du territoire. J'estime que cela a été une erreur de laisser les élus locaux se débrouiller pour la mise en place des maisons de santé pluriprofessionnelles, au risque de se retrouver avec des bâtiments vides. On a laissé les élus exercer des compétences qui ne sont pas les leurs, face à des professionnels de santé qui n'ont trop souvent considéré que leurs intérêts personnels. Il y avait pourtant une opportunité de coupler ces maisons de santé avec des hôpitaux ruraux.

La commission émet un avis favorable aux crédits de la mission « Politique des territoires » du projet de loi de finances pour 2013.