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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires

22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( avis - première lecture )

ANNEXE I : TRAVAUX EN COMMISSION

I. AUDITION DE LA MINISTRE

Au cours de sa réunion du mardi 13 novembre 2012, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a auditionné Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement.

M. Raymond Vall, président. - C'est un grand plaisir de vous recevoir, madame la Ministre. Nous allons vous écouter avec d'autant plus d'attention que vous nous aviez mis l'eau à la bouche lors de votre première audition, au mois de juillet dernier.

Mme Cécile Duflot, ministre de l'égalité des territoires et du logement. - Sans rompre avec les politiques antérieures, ce budget intermédiaire marque en faveur de l'égalité des territoires l'inflexion souhaitée par le président de la République. Après une période interventionniste, voire parfois autoritaire, a prévalu au cours des dix dernières années l'idée que l'aménagement du territoire se réduisait tantôt à la juxtaposition de politiques de compétitivité, tantôt à des mesures d'accompagnement ou d'adaptation. La concentration des moyens sur les territoires les plus performants a ainsi mis à mal notre cohésion nationale. Les travaux actuellement menés par des chercheurs, sous l'autorité d'Eloi Laurent, sur l'égalité des territoires montrent en effet que le rééquilibrage entre les régions s'accompagne d'une aggravation des inégalités au sein du territoire, voire d'une métropole : l'inégalité devient plus proche, moins supportable. Grâce à la politique de l'égalité des territoires, chacun d'entre eux participera pleinement à l'effort de redressement de notre pays. Pas de situation univoque, pas de solution unique, tel est l'état d'esprit du ministère de l'égalité des territoires.

Le budget 2013 du programme  « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » s'inscrit dans cette ambition. Malgré l'impératif de réduction des dépenses publiques, ses 263 millions d'euros (- 6,5 %) porteront une politique volontariste et de transition.

Une grande partie des dispositifs et politiques d'aménagement du territoire est maintenue en 2013, malgré des évolutions sur les objectifs et une réflexion plus globale sur une meilleure articulation entre les primes et autres zonages. Nous continuerons, par exemple, d'accompagner les villes qui ont souffert ces dernières années du retrait des implantations territoriales de l'armée, en engageant près de 13 millions d'euros pour abonder les contrats de site de défense et les plans locaux de redynamisation. La prime à l'aménagement du territoire est maintenue à hauteur de 40 millions d'euros, avant d'être réformée dès l'an prochain, dans une optique de structuration des territoires et de renforcement du tissu économique local.

Les pôles de compétitivité sont dotés de 6 millions d'euros. Comme l'a annoncé le Premier ministre lors du séminaire de compétitivité, leurs objectifs évolueront vers la recherche d'un effet d'entraînement maximal sur l'économie, et en particulier sur le tissu de PME locales. Cette évolution garantira une meilleure diffusion du développement économique sur les territoires. Cela n'a pas toujours été le cas : des études montrent en effet que si les pôles ont eu parfois un effet d'entraînement sur certaines entreprises, et particulièrement les grandes, leur impact sur les territoires environnants a été faible.

La politique des pôles d'excellence rurale engagée en 2009 ira également à son terme. Depuis 2009, 263 pôles ont été labellisés.

Une nouvelle étape de la contractualisation va s'ouvrir. Les contrats de plan État-régions (CPER) sont dotés de 119 millions d'euros de crédits en 2013. S'il importe de garantir une stabilité aux porteurs de projets et acteurs territoriaux, nous travaillons d'ores et déjà sur la contractualisation 2014-2020. Nous n'excluons pas de réfléchir sur la périodicité des contrats, voire même sur leur niveau, ni de développer les contrats de territoires, qui sont de bons outils de travail avec les collectivités locales pour le maillage des services publics. Nous avons également à réaliser un travail de mise en cohérence des nombreux zonages existants, des différents échelons de collectivités et de l'État, en particulier dans le domaine du développement économique.

Concernant les services publics, un bouquet adapté doit être offert à l'ensemble de nos concitoyens : si la réponse n'a pas à être identique sur l'ensemble du territoire français, il est nécessaire de conjuguer une présence physique de proximité, une meilleure coopération entre les prestataires, quel que soit le niveau de collectivité, et un recours mieux concerté au télé-service. Parce que la présence humaine est déterminante, 10 millions d'euros sont consacrés au financement des maisons de santé pluridisciplinaires. L'objectif est de créer 250 maisons de ce type d'ici 2015. Dix millions supplémentaires iront au déploiement d'une politique ambitieuse de rétablissement de l'accès aux services publics sur tous les territoires, pour tous les habitants. Nous nous appuierons sur l'expérimentation « plus de services au public », menée dans 22 départements par la Datar en association avec les principaux opérateurs du service public.

La phase de transition nous aidera à optimiser notre budget grâce à une réflexion sur les changements en cours dans notre société. A cette fin, les crédits nécessaires aux missions de prospective et d'étude dévolues à la Datar sont pérennisés à hauteur de 3,5 millions d'euros. De même, la poursuite du programme Territoires 2040, qui vise à anticiper et mieux comprendre les dynamiques territoriales est garantie.

Deux échéances majeures attendent la Datar au cours de la période 2014-2020. La nouvelle génération de contrats régionaux et, sans doute, de contrats de territoire, se développera sur la base d'une définition des priorités partagée entre l'État et les collectivités ; elle pourrait nécessiter un travail législatif. Quant à la négociation des fonds européens, la concertation menant à l'élaboration de l'accord de partenariat devrait être lancée d'ici peu.

L'hypothèse d'un commissariat général à l'égalité des territoires que la commission Wahl teste en ce moment auprès des élus, des associations et des acteurs économiques, vise à repenser, trente ans après le début de la décentralisation, les liens entre l'État et les collectivités territoriales. L'État doit garantir son rôle de mutualisation et d'animation, tout en se situant dans une relation d'égalité avec les collectivités territoriales.

Tel est l'état d'esprit qui a présidé à l'établissement de ce budget 2013 : il s'agit de réévaluer nos outils sans brusquerie, d'agir pour nos territoires et de prévenir les évolutions à venir.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis (mission « Politique des territoires »). - La politique d'aménagement du territoire est au coeur des préoccupations du Sénat. Cette politique déborde le strict cadre de la mission budgétaire politique des territoires qui demeure modeste : elle gagnerait à être rassemblée dans une mission globale, incluant notamment les crédits de la mission logement.

Premier constat : les crédits d'engagement et de paiement sont en baisse d'environ 10 %. Vous qualifiez ce budget d'intermédiaire, mais n'annoncez rien de nouveau : ce n'était peut-être pas si mal avant....

M. Charles Revet. - Il faut le dire !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Lors de votre audition du 10 juillet dernier, vous déploriez que la politique d'aménagement du territoire soit dépourvue d'objectif clair, parlant même d'abandon et de relégation. On aurait pu penser que passant aux actes, vous nous annonceriez une véritable révolution, et qu'enfin la politique d'égalité des territoires sortirait de l'ombre. Apparemment, ce n'est pas si facile.

Les autorisations d'engagement du FNADT (Fonds nationale d'aménagement et de développement du territoire) baissent de 6 %. Avez-vous l'intention de conserver cet instrument et, sinon, que lui substituerez-vous ?

L'État est muet quant à l'avenir des CPER. Seront-ils prorogés de deux années supplémentaires ?

L'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), qui facilite l'installation des entreprises étrangères dans les territoires, a connu des succès encourageants en 2011 : 700 investissements réalisés pour 28 000 emplois sauvegardés. La baisse des crédits ne risque-t-elle pas d'affecter ces résultats ?

Comment comptez-vous accélérer le déploiement des 2 milliards d'euros prévus pour l'économie numérique au titre du grand emprunt ? A ce jour, seulement 267 millions ont été engagés.

Les communautés de communes rurales reçoivent 19 euros par habitant, contre 105 euros pour les communautés urbaines. Ce différentiel est-il conforme à votre vision de la justice et de l'égalité ?

Enfin, pourquoi avoir créé une commission pour la création d'un commissariat général à l'égalité des territoires et une mission de réflexion sur l'égalité des territoires ? Clemenceau disait que pour enterrer un projet, rien n'égale une commission. Ne vaudrait-il pas mieux innover ?

Mme Cécile Duflot, ministre. - Si j'avais bouleversé en quelques semaines une politique lourde d'implication pour les territoires, vous auriez pu légitimement m'accuser de jouer les apprenties sorcières.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Je n'ai pas dit ça.

Mme Cécile Duflot, ministre. - Nous n'atteindrons la nouvelle frontière de l'égalité des territoires que dans le calme et le dialogue. Voilà pourquoi j'ai souhaité la mise en place de ces deux commissions. Travaillant avec les meilleurs spécialistes, la commission d'Eloi Laurent objectivera d'ici fin janvier les inégalités et évaluera les moyens à mettre en oeuvre. L'égalité des territoires, que ressentent de façon intuitive de nombreux élus locaux, rencontre en effet les préoccupations d'urbanistes, de géographes, d'économistes et de sociologues. Leur travail nous fournira les mots, les chiffres et les cartes dont nous avons besoin.

Quant au commissariat général, la Datar fêtera ses cinquante ans en février. Si elle avait été très rapidement transformée en DIACT, elle est tout aussi précipitamment revenue à son ancien statut. La rapidité ne dispense pas de méthode.... Que nous soyons amenés à nous retrouver dans quelques jours pour débattre une nouvelle fois de la loi de modernisation du foncier public et de la révision de la loi SRU prouve que le temps a aussi ses vertus. C'est pourquoi il ne m'a pas semblé opportun de chambouler l'intégralité des financements.

Ce budget s'accompagne d'une réflexion et je vous donne rendez-vous l'année prochaine : les choses auront évolué. J'entends en revanche votre proposition de rassembler autrement les crédits, cela fera partie de notre réflexion.

Il n'est pas question a priori de rallonger les actuels CPER, dont le taux de réalisation moyen atteindra 80 % fin 2013, ce qui est plutôt satisfaisant. Une nouvelle génération doit voir le jour pour la période 2014-2020.

La deuxième génération des pôles d'excellence rurale (PER) sera financée : nous avons 20 millions par an jusqu'en 2015.

Un cadre budgétaire contraint est douloureux, mais votre chiffre concernant le FNADT me semble excessif.

Enfin, nous demandons à l'AFII, dont les interventions ont été relativement concentrées, de déployer son action sur un plus grand nombre de régions.

M. Hervé Maurey. - Vous nous aviez effectivement mis l'eau à la bouche en juillet. Vous établissiez un constat sévère sur la politique d'aménagement du territoire. Je partageais en grande partie cette analyse, notamment sur son manque d'ambition, d'où ma déception devant ce budget qui déploie les mêmes outils avec moins de crédits. Comment faire mieux sans imagination ni nouveaux outils ?

Autre déception : vous n'avez pas eu un mot pour l'économie numérique, pas même en réponse à une question du rapporteur. C'est dire à quel point ce sujet pourtant essentiel pour l'aménagement du territoire semble absent de vos préoccupations. Il n'est toujours pas question de mettre un euro dans le Fonds d'aménagement numérique du territoire et les amendements déposés en ce sens à l'Assemblée nationale ont été rejetés par la majorité avec des avis défavorables du gouvernement. J'ai bien peur que dans ce domaine, malgré les objectifs ambitieux du président de la République, ce gouvernement ne soit pas plus volontaire que le précédent.

Les maisons de santé auront des crédits supplémentaires : très bien, mais elles ne sont pas la panacée. A quoi sert-il d'élever des murs si l'on manque de médecins ? Le groupe de travail présidé par Jean-Luc Fichet et dont je suis rapporteur, recherche des solutions à ce problème crucial en matière d'aménagement du territoire. Peut-être attendez-vous nos conclusions ?

Enfin, quelles seront les missions du futur Commissariat général à l'égalité des territoires ? S'agit-il de la Datar sous un autre nom ou d'un instrument plus pertinent aux missions différentes ?

M. Michel Teston. - D'après le bleu budgétaire, assurer le développement équilibré et solidaire des territoires suppose d'éviter la fracture numérique et de favoriser le déploiement des réseaux. La présentation du programme 112 indique que la Datar doit y contribuer. Nous savons tous qu'il faut revoir le programme national très haut débit, et que la ministre Fleur Pellerin mène une réflexion. Dans ces conditions, le délégué interministériel pourrait-il venir exposer à notre commission les orientations de la Datar sur un sujet auquel le Sénat travaille depuis des années ?

M. Jean Bizet. - A quand un lissage du différentiel entre les dotations des zones rurales et des zones urbaines ?

Vous avez souhaité, dans le cadre des Scot, qu'il n'y ait pas d'étalement urbain. Quid de la surdensité urbaine, qu'il faudrait quand même revoir ?

M. Marcel Deneux. - Vous avez tenu des propos sévères sur les pôles de compétitivité. Celui auquel j'appartiens, qui compte deux cents adhérents, s'en est ému. Pourquoi ces critiques ? Quel est votre programme ?

Mme Odette Herviaux. - J'aurais aimé que M. Pointerau nous fasse part de ses récriminations il y a quelques années... Est-il possible de disposer d'un rapport faisant le bilan des pôles d'excellence rurale ?

M. Alain Le Vern. - Les CPER sont à leur plus mauvais taux de réalisation : en ayant signé trois, je parle en connaissance de cause. Mal ficelés, souvent surdimensionnés en termes de grande infrastructure, ils ont en outre subi la crise. Vous avez demandé aux préfets de réaliser les diagnostics territoriaux dans le cadre de l'élaboration des programmes européens 2014-2020. Il me semble sage de ne pas prolonger les contrats actuels et de repartir sur une base plus solide de 2014 à 2020. Les régions qui se verront confier la cession des fonds européens pourront ainsi procéder par addition des fonds européens et non par substitution comme dans la séquence précédente. Il faut bâtir des contrats sur ce qu'il est possible de réaliser. Le précédent président de la République avait promis 25 milliards d'euros pour le numérique. Là aussi, nous avons besoin d'un discours de vérité et de faisabilité, et les nouveaux contrats peuvent y contribuer.

M. Ronan Dantec. - Ne soyons pas déçus alors que la ministre nous annonce que nous allons prendre le temps de travailler ensemble. Ma seule question est : comment ?

Mme Cécile Duflot, ministre. - Je vous propose d'ores et déjà une réunion avec Thierry Wahl, qui préside la commission pour la création du Commissariat général à l'égalité des territoires. Il vous présentera ses premiers travaux et entendra vos attentes concernant la politique d'égalité des territoires.

M. Raymond Vall, président. - Merci, nous y sommes sensibles.

Mme Cécile Duflot, ministre. - Différents scenarios sont envisageables pour le haut débit. Parmi les missions possibles du Commissariat général à l'égalité des territoires, on peut imaginer qu'il détienne un outil pour piloter le déploiement des réseaux, en appui des collectivités locales qui en sont les initiatrices. S'il ne s'agissait que de rebaptiser la Datar, ce serait déjà fait ! Une mission interministérielle a été lancée avec Fleur Pellerin ; elle prendra des décisions en février. La question est en effet déterminante pour l'égalité des territoires : comme je l'ai dit hier à l'intention de l'European Mountain ICT Forum, l'absence de desserte en haut débit pourrait aggraver la fracture territoriale. A l'inverse, la redéfinition des installations constitue un outil majeur pour l'aménagement du territoire. L'installation du très haut débit favoriserait une modification des usages : c'est pourquoi, pour aller au delà de la question des opérateurs et de la fibre, j'ai décidé de confier une mission sur les usages à Claudy Lebreton.

Enfin, je suis favorable à un grand débat sur la péréquation. J'entends, dans d'autres enceintes, des élus urbains expliquer que les collectivités demandant une plus grande mutualisation sont celles qui ont la pression fiscale la plus faible : je les inviterais volontiers à participer à des états généraux sur la péréquation. Que tout le monde prenne place autour de la table pour que le débat ait lieu.

M. Charles Revet. - Avec des chiffres.

Mme Cécile Duflot, ministre. - J'en ai parlé hier soir avec le Premier ministre.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - La péréquation verticale aussi !

Mme Cécile Duflot, ministre. - Les deux sont liées.

Enfin, je ne suis pas systématiquement critique sur les pôles de compétitivité : ils ont rempli une partie de leurs missions, de manière différenciée. Ce qui est certain, c'est que la diffusion sur les territoires, le relais attendu avec les PME, a fait défaut. C'est à cette capacité de diffusion que nous devons travailler.

Une analyse des PER est en cours : je vous informerai des résultats de nos travaux.

Monsieur Maurey, je me réjouis que vous ayez l'eau à la bouche, car nous sommes en cuisine, et les plats les meilleurs sont ceux qui ont longuement mijoté. Je me ferai un plaisir de vous inviter à une dégustation.

Le débat sur la péréquation nous fournira l'occasion d'évoquer la nouvelle frontière de l'égalité. La politique d'aménagement du territoire a jusqu'alors été prise entre deux tendances contradictoires, l'accélération de la décentralisation d'une part, et une politique autoritaire, très centralisatrice, principielle, de l'autre.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - On est passé d'une logique de guichet à une politique de projets.

Mme Cécile Duflot, ministre. - La politique de projets favorise les territoires les plus dynamiques.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Pas les pôles d'excellence rurale !

Mme Cécile Duflot, ministre. - Nous en débattrons avec Thierry Wahl et sa commission.