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Projet de loi de finances pour 2013 : Immigration, intégration et nationalité

22 novembre 2012 : Budget - Immigration, intégration et nationalité ( avis - première lecture )

B. LE COÛT ÉLEVÉ DE LA POLITIQUE D'ÉLOIGNEMENT

1. La politique d'éloignement des étrangers en situation irrégulière

La politique de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière se caractérise toujours par une relative inefficacité au regard des objectifs annoncés.

En effet, en 2008, 2009 et 2010, le taux de mesures d'éloignement (APRF et OQTF) non exécutées est resté d'environ 75%. Le taux d'annulation par les juridictions administratives et judiciaires des mesures d'éloignement a dépassé 35 % en 2010. En outre, le taux de délivrance des laissez-passer consulaires pour l'éloignement des étrangers placés en rétention est en constante diminution depuis 2005. En 2010, la non-délivrance de laissez-passer était ainsi responsable de 35,5 % des échecs d'éloignement du territoire.

La promulgation de la loi du 16 juin 2011, qui comportait de nombreuses dispositions relatives aux mesures d'éloignement et à leur contentieux, n'a pas fait évoluer radicalement cette situation, même si le taux des mesures d'éloignement non exécutées a reculé à 65 % en 2001. Ainsi, en 2011, 84 439 OQTF et APRF ont été prononcés, mais 35 912 éloignements ont été effectués, dont environ 8 500 éloignements « volontaires » aidés ; pour les six premiers mois de 2012, 42 523 OQTF et APRF et 20 293 éloignements ont été exécutés (28 451 sur les 9 premiers mois de 2012).

Les objectifs chiffrés d'éloignement ont été heureusement abandonnés par le ministère de l'intérieur, ce qui constituait une réforme indispensable pour mettre fin aux inconvénients graves de la « politique du chiffre ». Toutefois, les résultats de cet infléchissement ne pourront se manifester qu'au cours des prochains mois.

2. Une politique coûteuse

Notre collègue Pierre Bernard-Reymond avait tenté, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, d'évaluer le coût total de la politique de reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière. Il avait donc additionné des dépenses relatives au fonctionnement des centres de rétention administrative10(*), aux frais d'éloignement (billets d'avion, de train ou de bateau), à la prise en charge sanitaire et sociale dans les centres de rétention administrative, à l'exercice des droits des personnes placées en centre de rétention administrative (cf. le point sur ce marché ci-dessus). En ajoutant les coûts de garde et d'escorte des CRA (mais pas des locaux de rétention administrative, cf. l'encadré ci-dessous), notre collègue évaluait à 415,2 millions d'euros le coût des reconduites à la frontière. En ramenant cette somme au nombre de personnes concernées (19.800 personnes en 2008), le coût était ainsi évalué à 20 970 euros par personne reconduite.

M. Bernard-Reymond soulignait toutefois que ce coût ne prenait pas en compte les services des préfectures compétents dans ce domaine, l'aide juridictionnelle attribuée aux personnes retenues, ainsi que le coût du contentieux devant les tribunaux liés à la rétention administrative et à la reconduite à la frontière. Les dommages et intérêts que certains avocats peuvent obtenir pour leur client pour le préjudice subi du fait de la rétention ou de l'éloignement ne sont pas comptabilisés non plus. Enfin, les coûts de la rétention dans les zones d'attente aéroportuaires, en particulier à Roissy- Charles de Gaulle et à Orly, ne sont pas inclus dans l'évaluation. Or, l'association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), entendue par votre rapporteuse, a souligné que de nombreux étrangers sont retenus pendant quatre jours dans les zones d'attentes alors qu'il est évident que, compte tenu de la fragilité des motifs qui ont conduit la police à les retenir, le juge des libertés et de la détention va les libérer11(*).

Cette évaluation ayant lancé le débat sur le coût de la politique de reconduite, le ministre de l'intérieur a demandé en juillet 2009 à l'inspection générale de l'administration de rendre un rapport sur le sujet. Selon ce rapport, le coût global de la politique d'éloignement pouvait être estimé à 232 millions d'euros, sans compter les coûts afférents aux différentes juridictions qui n'ont pu être évalués, soit un montant de l'ordre de 12.000 euros par reconduite.

L'IGA faisait toutefois observer que rapporter le coût global au nombre d'éloignements n'était pas forcément pertinent dans la mesure où les ressortissants étrangers en situation irrégulière pouvait être interpellés et même placés en rétention, sans être finalement reconduits (de même que les coûts de la politique judiciaire ne peuvent être rapportés aux seules personnes effectivement condamnées). L'IGA proposait par conséquent deux autres méthodes de calcul d'un coût moyen : soit un coût calculé par rapport au coût moyen des 3 principales phases du dispositif (interpellation, placement en centre de rétention administrative et reconduite) qui s'élève alors à 6.300 euros ; soit un coût moyen de parcours type, qui se monte à 5.130 euros pour une reconduite sans escorte et 11.150 euros avec escorte. Là encore, les coûts liés au contentieux ne sont pas pris en compte, ce qui fausse l'évaluation.

Enfin, en 2011 comme en 2010, près d'un tiers des personnes faisant l'objet d'une décision d'éloignement du territoire ont finalement quitté la France dans le cadre d'un « retour aidé », pour un montant total d'environ 3 millions d'euros. La majorité de ces personnes sont des ressortissants communautaires, qui pourront donc revenir en France dès qu'ils le souhaiteront. Les fonds de l'aide au retour semblent donc toujours utilisés de manière très inefficace. Une réflexion doit donc débuter le plus rapidement possible sur la nature et les modalités d'attribution de ces aides.


* 10 A cet égard, le passage de la durée maximale de retenue de 32 jours à 45 jours, prévu par la loi du 16 juin 2011, devrait également avoir pour effet d'accroître les coûts de la rétention.

* 11 C'est par exemple le cas d'étrangers dûment munis de visas et d'une carte bancaire mais sans argent liquide.