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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Administration pénitentiaire

22 novembre 2012 : Budget - Justice : Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

B. LA FORMATION : ÉLARGIR LES POSSIBILITÉS D'INTERVENTION DE LA RÉGION

La formation comprend deux volets distincts : l'enseignement et la formation professionnelle

1. Un partenaire fondamental : l'éducation nationale

Dans le cadre de la loi pénitentiaire, le législateur a précisé que « lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l'activité consiste par priorité en l'apprentissage de la lecture, de l'écriture et du calcul. Lorsqu'elle ne maîtrise pas la langue française, l'activité consiste par priorité en son apprentissage. L'organisation des apprentissages est aménagée lorsqu'elle exerce une activité de travail » (article 27). Conformément à ces orientations, une attention particulière s'attache au repérage de l'illettrisme. Une procédure de repérage assumée désormais principalement par les services pénitentiaires eux-mêmes a été organisée dès l'accueil des personnes détenues dans 124 maisons d'arrêt représentant 98 % du flux des entrants de toutes les maisons d'arrêt et des centres pénitentiaires.

Au cours de l'année 2010-2011, l'encadrement a été assuré par 460 enseignants à temps plein, auxquels s'ajoutaient des vacations représentant 239 équivalents temps plein, soit un total de 699 équivalents temps plein.

Compte tenu du niveau général de la population pénale, les formations de base apparaissent prioritaires dans la mesure où elles déterminent pour une large part les autres apprentissages.

En 2011, en flux annuel, 49 517 personnes détenues ont été scolarisées contre 48 478 en 2010, soit une hausse de plus de 2 % :

- 63 % d'entre elles ont suivi une formation de base, d'alphabétisation, de lutte contre l'illettrisme, de Français langue étrangère, de remise à niveau ou de préparation au certificat de formation générale. Cette formation est un préalable à l'insertion et, en détention, comme plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur l'ont noté, elle donne les moyens d'une capacité d'expression -notamment dans le cadre des groupes de parole- dont les détenus sont parfois totalement privés ;

- 27,7 % ont préparé des diplômes de niveau CAP-BEP ou brevet ;

- 8 % ont préparé des diplômes de niveau baccalauréat ou d'accès à l'université ;

- 1,4  % étaient inscrits dans l'enseignement supérieur.

5 466 personnes détenues (contre 6 139 en 2011) ont été candidates à un examen scolaire ou universitaire. 74 % d'entre elles ont été reçues complètement (7 % partiellement). Le diplôme le plus fréquemment détenu est le certificat de formation générale (CFG).

2. La formation professionnelle : un potentiel de développement encore trop inexploité

Compte tenu de la part largement majoritaire au sein des détenus de personnes sans formation, la priorité porte sur les actions de formation de base, de remise à niveau et de préqualification -soit 66 % des formations professionnelles servies au sein des établissements pénitentiaires.

Le faible niveau des publics détenus ne permet pas toujours de mettre en place des formations avec des qualifications au-delà de niveau CAP/BEP. Ces formations sont principalement orientées vers le bâtiment, la restauration ou l'informatique.

En 2011, 25 437 personnes ont bénéficié d'une formation professionnelle, soit une progression de plus de 6,5 % par rapport à 2010. Sur les 1 662 d'entre elles qui se sont présentées à un examen, 1 369 ont été reçues.

L'année 2011 a encore été marquée par une forte augmentation des personnes inscrites dans des actions de formation de préparation à la sortie (20,5 % du nombre total d'entrées en formation contre près de 6 % en 2010).

La formation professionnelle n'occupe pas encore la place qui devrait lui revenir dans l'activité des personnes détenues. Or comme l'avait observé Mme Nicole Maestracci, première présidente de la cour d'appel de Rouen à l'occasion de la visite de votre rapporteur au centre pénitentiaire du Havre, si l'Etat dispose d'une marge de manoeuvre réduite en matière d'emploi, il maîtrise en revanche les leviers d'action en matière de formation professionnelle.

Or l'effort budgétaire consacré à la formation n'a cessé de se contracter au fil des années. Les crédits de rémunération sont passés de 9,08 millions d'euros en 2010 à 8,6 millions d'euros en 2011. Au centre pénitentiaire de Réau, moins de la moitié des détenus en formation bénéficient aujourd'hui d'une rémunération -en 2011, toutes les formations étaient rémunérées. Par ailleurs, l'érosion constante du corps des personnels techniques de l'administration pénitentiaire a privé celle-ci de relais très précieux pour assurer, « sur le tas », une formation efficace aux personnes détenues.

La décentralisation de la formation professionnelle prévue à titre expérimental par la loi pénitentiaire devait précisément contribuer à relancer une dynamique qui s'est essoufflée au cours des dernières années du fait de la raréfaction des moyens financiers étatiques.

L'expérimentation de ce dispositif a connu un obstacle imprévu : la nécessité d'indemniser les partenaires privés des établissements en gestion déléguée compétents en matière de formation. Il a donc été décidé de borner le champ de l'expérimentation aux seuls établissements en gestion publique. Cette évolution a conduit la région Provence-Côte d'Azur, initialement intéressée à revenir sur son accord de principe. D'autres régions, comme le Nord-Pas de Calais, ont estimé que le périmètre même des actions de formation transférées apparaissait trop restrictif (exclusion, par exemple, du bilan de compétences que l'Etat entend se réserver). En définitive, à ce jour, seules les régions Pays de Loire et Aquitaine se sont engagées dans l'expérimentation.

La loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration du droit a prévu l'assouplissement des conditions de transfert aux régions de la formation professionnelle des personnes détenues : d'une part, la durée de l'expérimentation serait portée de 3 à 4 ans, d'autre part, la mise à disposition du personnel contractuel actuellement en charge de la formation professionnelle dans les directions interrégionales des services pénitentiaires serait autorisée.

Votre rapporteur estime qu'il est indispensable de donner toutes ses chances à ces dispositions de la loi pénitentiaire en ouvrant une discussion avec les partenaires privés afin de ne pas réduire la portée du transfert de compétences aux seuls établissements en gestion publique.

En effet, l'intervention des régions dans la gestion et le pilotage des actions de formation professionnelle devrait permettre d'améliorer les parcours d'insertion des personnes détenues dans une perspective d'embauche au niveau du bassin local ou régional d'emploi.

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Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Justice - Administration pénitentiaire » inscrits au projet de loi de finances pour 2013.