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Projet de loi de finances pour 2013 : Justice : Administration pénitentiaire

22 novembre 2012 : Budget - Justice : Administration pénitentiaire ( avis - première lecture )

C. UNE POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DE PEINE EN QUÊTE DE DIVERSIFICATION ET DE MOYENS

L'aménagement de peine peut constituer une alternative à l'accroissement des capacités de détention. Au 1er janvier 2012, les personnes écrouées condamnées à une peine inférieure à un an d'emprisonnement représentaient 36 % de l'ensemble de la population sous écrou. A l'exception des peines prononcées à l'encontre des personnes condamnées en état de récidive légale, une partie de ces condamnations pourraient sans doute faire l'objet d'un aménagement de peine. Il convient de rappeler qu'une peine aménagée est une peine exécutée.

Les aménagements de peine ne sont pas seulement un moyen de desserrer le phénomène de surpopulation carcérale. Ils sont aussi un instrument efficace de réinsertion. Par ailleurs, ils apparaissent moins coûteux pour le budget de l'Etat qu'une détention.

Les deux tableaux suivants mettent en évidence les coûts comparés d'une journée de détention et un aménagement de peine.

Coût JDD par type d'établissement et mode de gestion (hors PPP)

Mode de gestion

Type de contrat

Centre de détention

Centre pénitentiaire

Maison d'arrêt

Maison centrale

Moyenne

Déléguée gestion

Classique

89,86 €

93,94 €

74,55 €

309,75 €

89,94 €

AOT-LOA

149,32 €

115,91 €

131,71 €

-

124,24 € 1

Gestion publique

-

102,04 €

93,40 €

84,97 €

183,86 €

92,53 €

Moyenne

98,08 €

96,01 €

85,44 €

196,14 €

93,92 €

1 Les établissements en gestion déléguée « AOT-LOA » ont été distingués des établissements en gestion déléguée « classique » car leurs dépenses intègrent les coûts d'investissement (remboursement des coûts de construction et frais financiers associés) aux charges d'exploitation. Ainsi, ils affichent un coût JDD plus important (124,24 €).

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Coût des aménagements de peine

Placement

Placement extérieur avec facturation

Semi-liberté (coûts de fonctionnement des centres de semi-liberté)

Placement sous surveillance électronique

2010

29,04 €

47,68 €

15,50 €

2011

ND

48,61 €

10,43 € 1

1 La diminution affichée entre 2010 et 2011 du coût à la journée du PSE s'explique par la méthode de compilation des coûts qui a été modifiée entre ces deux exercices. En effet, la valorisation des dépenses de personnel relatives à la surveillance électronique a été affinée pour 2011 et notamment le montant de la masse salariale des personnels d'insertion et de probation qui a été défini sur la base du rapport entre les ETPT de conseillers d'insertion et de probation et le nombre de personnes suivies.

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

La loi pénitentiaire a ouvert un cadre juridique très favorable aux aménagements de peine.

Elle fixe deux principes directeurs (art. 132-24 du code pénal) :

- en matière correctionnelle, et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;

- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine (semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique, fractionnement de peines).

Cependant, hormis le placement sous surveillance électronique dont le développement au cours des quatre dernières années a été considérable, les autres mesures d'aménagement de peine -principalement la libération conditionnelle, la semi-liberté et le placement à l'extérieur- stagnent ou se réduisent. Or l'éventail des dispositifs devrait être pleinement utilisé car il correspond à la diversité des profils des personnes condamnées. Surtout comme votre rapporteur en a eu maints témoignages au cours de ses rencontres, le placement sous surveillance électronique est rarement lié à un accompagnement socio-éducatif.

L'objectif affiché par Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, de doubler le nombre de bracelets -aujourd'hui 8 000- durant le quinquennat, suscite, à cet égard, une certaine perplexité.

De la même manière qu'une politique pénitentiaire ne saurait se réduire à l'évolution des capacités de détention, la politique d'aménagement de peine ne se résume pas à l'augmentation des bracelets électroniques.

Aménagements de peine

 

2007

2008

2009

2010

2011

Libération conditionnelle

6 057

7 494

7 871

8 167

7 481

Permissions de sortir (flux)

53 111

53 201

60 513

62 266

57 199

Placements à l'extérieur

2 289

2 608

2 890

2 651

2 258

Placements en semi-liberté

5 283

5 928

5 578

5 331

4 889

PSE en cours (au 1er décembre)

-

-

4 578

5 633

7 800

* données incomplètes pour 2005.

** changement des règles de comptage.

1. La nécessaire diversification des aménagements de peine


· Le placement sous surveillance électronique

En 2011, l'effectif des personnes condamnées sous écrou a augmenté de 12 %. La part des personnes détenues bénéficiant d'un aménagement de peine a parallèlement progressé de 33 %, principalement en raison de la hausse du placement sous surveillance électronique. Le nombre de placements croît en moyenne de 44 % par an depuis 2005. Entre le 1er novembre 2011 et le 1er novembre 2012, il a augmenté de 20,4% (passant de 10 237 à 11 693).

En flux, le placement sous surveillance électronique représente le premier aménagement de peine prononcé sur l'ensemble du territoire national avec 58 % de l'ensemble des mesures accordées en 2011.

Le placement sous surveillance électronique mobile continue d'occuper une place résiduelle par rapport au placement sous surveillance électronique. Au 1er août  2012, 54 mesures étaient en cours (41 surveillances judiciaires, 3 libérations conditionnelles, 9 assignations à résidence sous surveillance électronique mobile et un suivi socio-judiciaire). Depuis le début de l'expérimentation en 2006, 156 personnes ont été placées sous cette modalité de surveillance. L'abaissement du coût du bracelet, à la faveur de la passation, en 2010, d'un nouveau marché devrait favoriser l'essor du dispositif (176 euros TTC par mois -prix comprenant la location du dispositif, les prestations de maintenance des logiciels et des dispositifs de télésurveillance).

Si l'enquête sur la faisabilité de la mesure et le contrôle du respect des obligations relève des conseillers d'insertion et de probation, la gestion logistique des dispositifs a, quant à elle, été confiée au personnel de surveillance (207 surveillants au 1er juillet 2012).


· Le placement à l'extérieur

Le placement à l'extérieur (art. 132-25 du code pénal et 723 et suivants du code de procédure pénale) est une mesure particulièrement adaptée aux personnes détenues les plus vulnérables qui rencontrent des difficultés d'insertion importantes. En effet, il permet une prise en charge d'ensemble de la personne (travail, formation, traitement médical, etc).

Au 1er juillet 2012, 989 personnes seulement bénéficiaient de ce dispositif, soit 5,2 % de l'ensemble des condamnés dont la peine est aménagée -une fraction sans doute bien inférieure au public que cette mesure pourrait concerner compte tenu de la situation de grande précarité d'une majorité de personnes détenues.

Les difficultés rencontrées par le placement à l'extérieur trouvent principalement leur origine dans la faiblesse et l'incertitude des moyens qui lui sont dévolus. La mesure repose pour l'essentiel sur un partenariat avec les associations chargées à la fois de l'accompagnement social, de l'hébergement, de la restauration, de l'emploi ou de la formation17(*). Or, les crédits dont ces structures disposent connaissent une lente érosion. Elles sont non seulement dans l'incapacité de prendre en charge de nouvelles personnes détenues mais aussi fragilisées dans leur équilibre financier18(*). Dans certains départements, comme l'Eure ou la Seine-Maritime, selon les témoignages recueillis par votre rapporteur, les conseillers d'insertion et de probation ne préparent plus de placements à l'extérieur faute de crédits.

Selon les responsables de la Fédération nationale des associations de réinsertion sociale (FNARS) rencontrés par votre rapporteur, la qualification de marché public que devrait revêtir désormais les prestations de placement à l'extérieur impliquerait un financement intégral de la mesure par l'administration pénitentiaire, ce qui pourtant ne semble pas envisagé.


· La semi-liberté

La semi-liberté permet à des personnes détenues de sortir de l'établissement à des horaires préalablement définis afin d'exercer une activité professionnelle.

La part des personnes en semi-liberté parmi l'ensemble des personnes bénéficiant d'un aménagement de peine est passée de 43,8 % au 1er août 2005 à 15,4 % au 1er août 2012 (soit 1 916 personnes).

Dans un avis du 26 septembre 201219(*), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté met en évidence les délais parfois très longs nécessaires à l'exécution de la semi-liberté : « dans douze cas examinés lors de la visite d'un centre, il était en moyenne de deux ans et trois mois [...]. Durant ce laps de temps, d'une part, le jugement n'est pas exécuté, d'autre part, le condamné (souvent inséré) et les siens vivent dans l'incertitude (et l'angoisse) des dispositions à prendre. La réduction de ces délais peu acceptables, en vérité, passe par une meilleure coordination entre parquet et juge du siège, par une transmission rapide des éléments nécessaires et par un renforcement des effectifs de fonctionnaires chargés de la mise en forme des décisions prévues par les magistrats ».

Le développement de la mesure rencontre en outre deux freins. Beaucoup de centres ou de quartiers de semi-liberté sont éloignés des bassins d'emploi. Au reste, le taux d'occupation peut varier fortement selon les centres -certains d'entre eux disposent encore de places vacantes (au jour de la visite de votre rapporteur (2 mai 2012), le quartier de semi-liberté d'Avignon-le-Pontet accueillait 42 détenus pour 51 places).

L'avis du Contrôleur général plaide, à cet égard, pour une affectation de la personne détenue plus en rapport avec le lieu d'insertion.

Ensuite, l'amplitude horaire d'ouverture de certains quartiers de semi-liberté ne répond pas toujours au rythme de travail des semi-libres. Les adaptations ne sont guère possibles dans les petits quartiers (moins de dix places) compte tenu de l'organisation du service de nuit. Or, comme le relève M. Jean-Marie Delarue, l'une des principales causes de révocation de la semi-liberté réside dans le manquement aux horaires de présence dans l'établissement. Le quartier de semi-liberté du centre pénitentiaire d'Avignon-Le-Pontet est ainsi ouvert jusqu'à 21 heures. Les responsables de la structure ont observé que, depuis la loi pénitentiaire, la faculté donnée au conseiller d'insertion et de probation de modifier les horaires de présence de l'intéressé avait apporté un élément de souplesse très appréciable.


· La libération conditionnelle

Créée par la loi du 14 août 1888, la libération conditionnelle, la plus ancienne des mesures d'individualisation de la peine, autorise la mise en liberté d'un détenu, avant la date d'expiration normale de l'emprisonnement, assortie de mesures de contrôle et d'assistance.

En 2011, 7 481 mesures ont été accordées, soit une réduction de 8,4 % par rapport à l'année précédente. L'encadrement renforcé des modalités de mise en oeuvre de cette disposition -avis obligatoire de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, mesures probatoires au placement sous surveillance électronique mobile obligatoire- a pu expliquer cette évolution.

Une récente étude de l'administration pénitentiaire20(*) a pourtant confirmé l'impact positif des aménagements de peine et plus particulièrement de la libération conditionnelle. Ainsi, les risques de recondamnation des libérés n'ayant bénéficié d'aucun aménagement de peine restent 1,6 fois plus élevés que ceux des bénéficiaires d'une libération conditionnelle. Les risques d'une recondamnation à une peine privative de liberté sont deux fois plus élevés. L'étude n'établit pas pour autant un lien de causalité, la sélection des libérés favorisant, en principe, ceux dont le risque de récidive est estimé le plus bas.

2. Quels effectifs de conseillers d'insertion et de probation pour quels besoins ?

Mme Christiane Taubira a annoncé devant votre commission des lois la création de 120 postes afin de développer les alternatives à l'incarcération (70 juges de l'application des peines, 10 parquetiers et 40 greffiers ainsi que 63 emplois de conseillers dans les services d'insertion et de probation). Les effectifs de CIP demeurent néanmoins encore insuffisants.

L'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires.

Or les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducation » se sont élevées à 148 dans la loi de finances pour 2010, 114 dans la loi de finances pour 2011, 41 seulement dans la loi de finances pour 2012.

Au 1er janvier 2011, 2 716 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivaient 239 996 placés sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par CIP.

La mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection des services judiciaires retient un effectif de référence des personnels d'insertion et de probation de 2 931 à 3 004 ETPT -soit une quasi stabilité au regard des effectifs actuels. Cette évaluation paraît toutefois très en retrait par rapport aux indications de l'étude d'impact de la loi pénitentiaire. Le groupe de travail sur les SPIP mis en place au ministère de la justice à la suite de l'affaire dite « de Pornic », sur la base de l'étude menée par la direction interrégionale des services pénitentiaires de Rennes, également utilisée par les inspections, estimait nécessaire d'atteindre un effectif de 3 110 à 3 528 CIP. Soit une insuffisance évaluée de 204 à 622 postes par rapport aux effectifs constatés en juin 2011 (2 716 ETPT).

Les organisations syndicales des personnels d'insertion et de probation ont regretté, lors de leur rencontre avec votre rapporteur, l'absence de données fiables sur la répartition des effectifs sur le territoire national et la charge de travail effective. Ces informations constituent pourtant le préalable nécessaire à une juste appréciation des besoins des services pénitentiaires d'insertion et de probation.

3. La lutte contre la récidive et l'évaluation de la dangerosité

Si la lutte contre la récidive passe par le développement des aménagements de peine, elle implique aussi une évaluation de la dangerosité pendant la détention. A l'initiative de votre rapporteur, le champ de cette évaluation a progressivement été élargi, à la faveur des modifications récentes du code de procédure pénale21(*). Cette évolution a conduit à renforcer le rôle des centres nationaux d'évaluation (CNE).

Trois structures de ce type existent d'ores et déjà. La première, ancienne, au sein de la maison d'arrêt de Fresnes ; la deuxième, ouverte en 2011, dans le centre pénitentiaire de Réau (Seine-et-Marne), dans laquelle votre rapporteur22(*) s'est rendu le 18 octobre dernier, et la troisième, implantée sur le site du quartier maison centrale de Lille Sequedin (30 places permettant l'évaluation de 240 personnes par an).

Le CNE assume deux missions distinctes. En premier lieu, et telle est sa vocation originelle, il doit éclairer l'administration pénitentiaire sur l'orientation vers l'établissement pour peine le plus adapté, dans l'année de la condamnation définitive, de la personne condamnée à une peine de réclusion criminelle d'une durée égale ou supérieure à 15 ans pour les infractions les plus graves.

A cette mission s'est ajoutée, avec la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, l'évaluation des personnes condamnées en vue de l'obtention d'une libération conditionnelle. Aux termes de l'article 730-2 du code de procédure pénale23(*), ce dispositif vise les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité ou celles condamnées soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à quinze ans pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour une infraction mentionnée à l'article 706-53-13 du code de procédure pénale.

Les intéressés ne peuvent bénéficier d'une libération conditionnelle qu'après avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, rendu à la suite d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues et assortie d'une expertise médicale.

Le CNE présente plusieurs atouts au premier rang desquels une approche pluridisciplinaire. Structuré autour de quatre pôles -surveillance, psychotechnique, psychologique et SPIP- le centre accueille dans le cadre de cycles de six semaines une cinquantaine de personnes condamnées. Au terme du cycle, une synthèse pluridisciplinaire, effectuée sur la base de nombreux entretiens individuels et des tests, est rédigée.

Le savoir-faire du CNE demeure pour partie empirique. L'évaluation se fonde sur une analyse clinique. Selon les interlocuteurs de votre rapporteur, les outils actuariels, tels qu'ils sont pratiqués en Amérique du nord, ne sont pas adaptés car ils n'ont pas été étalonnés sur la population française. Par ailleurs, l'absence de psychiatre au sein de l'équipe d'encadrement affecte sa dimension pluridisciplinaire.

L'équipe du CNE a particulièrement insisté sur l'exigence d'une évaluation dans la durée qui, seule, autorise une meilleure connaissance de la personne et permet, par ailleurs, le recul nécessaire pour rédiger la synthèse des observations pluridisciplinaires.

Cette durée aujourd'hui est généralement de six semaines. Elle n'est toutefois qu'un maximum selon les textes réglementaires24(*). La pression croissante exercée sur les deux CNE pourrait conduire à la réduire. Selon votre rapporteur, il est souhaitable de la maintenir fut-ce au prix d'une révision du caractère systématique du passage au CNE selon les critères établis par la loi.

La loi du 27 mars 2012 relative à l'exécution des peines a prévu également la création d'un centre national d'évaluation à Aix-en-Provence (50 places soit 400 personnes évaluées par an) - et la diversification de la capacité d'accueil du CNE de Réau (30 places supplémentaires permettant l'évaluation chaque année de 240 personnes).

La lutte contre la récidive passe aussi par une connaissance statistique plus complète du système pénitentiaire. La loi pénitentiaire avait prévu de confier à un observatoire indépendant l'élaboration d'un rapport annuel « comportant les taux de récidive et de réitération par établissement pour peines ».

Votre rapporteur regrette une nouvelle fois que les services n'aient pas été encore en mesure de mettre en oeuvre le travail interministériel nécessaire pour appliquer cette disposition importante de la loi du 24 novembre 2009.


* 17 Le prix de la journée est de l'ordre de 50 à 60 euros dont 35 euros pris en charge par l'Etat, le solde devant être assuré par les associations sur la base de financements complémentaires.

* 18 Elles doivent en effet faire face à des coûts fixes, lourds à assumer lorsque toutes les places ne sont pas occupées.

* 19 JO, 23 octobre 2012.

* 20 Annie Kensey, Abdelinalik Benaouada, Les risques de récidive des sortants de prison. Une nouvelle évaluation, Cahier d'études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011, n° 36. Cette recherche porte sur un échantillon national des sortants de prison entre le 1er juin et le 31 décembre 2002.

* 21 Loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 relative à la récidive criminelle, loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale.

* 22 Accompagnée de notre collègue, M. Jean-Yves Leconte.

* 23 Dans sa nouvelle rédaction issue de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.

* 24 Article D. 147-34 du code de procédure pénale.