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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

B. LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES MENACÉ

1. Les difficultés de financement des collectivités territoriales

Votre rapporteur avait souligné, dans son dernier avis budgétaire, les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales pour obtenir les prêts dont elles ont besoin pour financer leurs projets d'investissement locaux. Selon une étude réalisée par l'Agence de Financement des Collectivités Locales (AEAFCL), les communes de plus de 50 000 habitants semblent les plus touchées. Ainsi, en 2011, les grandes banques du secteur local n'ont répondu que dans 30 % des cas à la totalité du volume demandé par ces collectivités. Le volume moyen proposé par les établissements de crédits représente en moyenne 28 % de la somme demandée. Cette situation oblige les collectivités à cumuler plusieurs prêts afin de couvrir leur besoin de financement.

Le principal facteur expliquant cette situation est l'anticipation, par les établissements de crédits actifs sur le marché local, des règles émises dans le cadre du comité de Bâle, qui rend moins favorable le contexte d'offre de crédits bancaires.

L'objectif des nouvelles règles prudentielles est de renforcer la solidité des banques, par le relèvement progressif, entre 2013 et 2019, de leurs fonds propres en quantité et en qualité. Il s'agit de leur permettre de mieux absorber les pertes en cas de crise. Ainsi, le ratio minimum de liquidités passerait de 2 % à 7 % et s'accompagnerait de la mise en oeuvre de ratios de levier.

Votre rapporteur avait estimé, dans son dernier avis budgétaire, que « Pour parvenir à respecter ces règles, les banques pourraient privilégier les marchés des entreprises et des ménages, au détriment du secteur public local ». En effet, le cadre réglementaire défini par « Bâle 3 » pénalise les financements longs non adossés à des ressources stables comme les dépôts bancaires et donc, de fait, les personnes publiques ne disposant pas d'épargne bancaire, ce qui est le cas des collectivités territoriales ».

En outre, certains établissements de crédit, qui étaient engagés sur le marché public local depuis plusieurs décennies, ont aujourd'hui disparu, soit par désengagement (Crédit Agricole), soit en raison d'un démantèlement de l'établissement (Dexia).

Les collectivités territoriales subissent ainsi les conséquences d'un nouveau cadre réglementaire prudentiel qui, s'il est justifié, est totalement inadapté à leurs caractéristiques. Pourtant, comme l'avait déjà relevé votre rapporteur, « les règles budgétaires locales actuelles apportent des garanties particulières de solvabilité aux établissements bancaires : les collectivités ont l'obligation d'adopter leur budget en équilibre, doivent affecter en priorité l'excédent de la section de fonctionnement au remboursement de la dette, ne peuvent recourir à l'emprunt que pour financer un nouvel investissement. »

Face à ce constat, votre rapporteur souligne la gravité de cette situation qui, si elle perdure, pourrait entraîner le retard ou l'abandon de nombreux projets d'investissement ce qui pourrait avoir des conséquences dramatiques pour l'ensemble de l'économie française. C'est pourquoi il prône l'application de solutions audacieuses et pérennes pour permettre aux collectivités territoriales de poursuivre leurs politiques d'investissement, majeures pour la relance économique de notre pays.

2. L'urgence de solutions pérennes et efficaces
a) Les réflexions sur la création d'une agence de financement des collectivités locales

Les collectivités territoriales ayant les besoins de financements les plus importants et disposant d'une notation favorable ont de plus en plus recours à l'emprunt obligataire sur le marché désintermédié. Depuis 2004, des émissions obligataires groupées ont été lancées, sous l'impulsion notamment de l'Association des communautés urbaines de France (ACUF).

La crise de liquidités qui sévit depuis 2008, à l'origine des difficultés de la banque Dexia, a renforcé l'intérêt des collectivités territoriales pour ce type de financement. Ainsi, plusieurs associations nationales d'élus, à la tête desquelles on retrouve l'ACUF, ont proposé d'étudier la possibilité de créer une agence publique de financement des collectivités territoriales.

La première étape de ce projet a consisté en la création d'une association d'études pour l'agence de financement des collectivités (AEAFCL), le 21 avril 2010, regroupant les trois associations nationales d'élus à l'origine de cette réflexion19(*).

Selon ses promoteurs, l'objectif principal de la future agence de financement est de diversifier l'accès au financement des collectivités territoriales, en raison du contexte moins favorable à l'offre de crédit bancaire, à la suite de l'anticipation des règles prudentielles de Bâle 3 et du démantèlement de l'opérateur historique du marché public local, la banque DEXIA. Elle permettrait d'éviter le coût de la syndication et la complexité juridique des montages actuels.

Les promoteurs de ce projet se fixent, à terme, l'objectif de pouvoir lever 25 % des flux annuels d'emprunt du secteur local, soit un flux annuel d'émissions et de crédits s'élevant à 5 milliards d'euros pour un marché représentant 20 milliards d'euros. Pour la première année de fonctionnement, ses promoteurs visent une part de marché représentant 7 % de l'endettement annuel des collectivités, soit environ 1,5 milliard d'euros.

Le projet prévu par les associations nationales d'élus est de constituer cette agence sous la forme d'une structure à double niveau. Elle serait composée :

- en amont, d'un établissement public à caractère industriel (EPIC) et commercial local à vocation nationale, rassemblant uniquement des collectivités territoriales et de groupements à fiscalité propre. Le conseil d'administration de cet EPIC fixerait les orientations stratégiques de l'Agence ;

- en aval, d'une société anonyme, détenue à plus de 99 % par cet EPIC, qui serait chargée des opérations de banque et prendrait le statut d'une institution financière spécifique20(*), c'est-à-dire d'un établissement de crédit auquel l'État confierait une mission permanente d'intérêt public. Cette société anonyme serait dotée d'un directoire, composé de professionnels du monde bancaire, ainsi que d'un conseil de surveillance, à la tête duquel serait le président de l'EPIC, réunissant des membres du conseil d'administration et de personnalités qualifiées en capacité de contrôler l'activité de la société anonyme. Celle-ci, enfin, devrait obtenir l'agrément de l'Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP).

Un tel statut juridique permettrait à l'agence de disposer d'une meilleure notation ce qui l'autoriserait à lancer des émissions obligataires dans des conditions financières proches de celles de l'État.

L'agence serait financée par les collectivités territoriales elles-mêmes, leur versement étant considéré comme une « condition d'octroi d'un crédit ». Le montant de ce ticket d'entrée dépendra du volume d'emprunt moyen de la collectivité effectué au cours des dernières années. Ainsi, l'agence représentera un dispositif de solidarité entre collectivités de taille différente puisque, par définition, les plus importantes devront s'acquitter d'une mise de fonds supérieure aux plus petites. Toutefois, selon les promoteurs, l'apport en capital, s'il est synonyme d'adhésion, ne conduira pas à un droit de tirage automatique. Comme l'avait relevé votre rapporteur, « l'Agence s'astreindra à établir, suivant des ratios et des critères connus de tous et validés par l'Autorité des Contrôles Prudentiels (ACP), une analyse financière préalable, puis périodique, de chaque collectivité ».

Cependant, d'après les informations fournies à votre rapporteur, cette proposition soulève plusieurs interrogations, notamment sur la question de la nature juridique de l'agence notamment, qui ont été exposées dans le rapport remis au Parlement le 13 mars 2012.

Extraits du rapport au Parlement relatif aux conséquences
de la création d'une agence de financement des collectivités locales

1.2. Une agence de financement ne pourrait contribuer à la diversification du financement des collectivités qu'à moyen terme

La création d'une agence de financement des collectivités territoriales pourrait participer à la diversification des sources de financement des collectivités en complétant le financement bancaire traditionnel du secteur public local par un accès facilité au marché obligataire. Une telle agence aurait pour but de diversifier l'origine des ressources des collectivités locales et de permettre aux collectivités de petite taille et de taille moyenne d'avoir un accès à ce marché. Le projet de l'AEAFCL vise à occuper environ 25% du marché de financement des collectivités territoriales.

Ce projet ne permettrait toutefois pas de diversifier rapidement les modes de financement des collectivités territoriales.

En effet, cette agence ne serait pas en mesure de répondre aux besoins immédiats des collectivités en raison du temps nécessaire à sa mise en place et, à plus forte raison, de celui nécessaire pour convaincre les premiers investisseurs de participer à son refinancement. Une telle agence devrait notamment bénéficier d'une accréditation en tant qu'établissement de crédit, ce qui peut prendre plusieurs mois. Cette agence ne pourrait commencer à fonctionner au plus tôt qu'à la mi-2013 et pourrait connaître une montée en puissance lente correspondant au temps nécessaire pour asseoir sa signature sur les marchés. La mise en place d'un tel projet nécessite un marché stabilisé et une confiance retrouvée du côté des investisseurs pour ne pas être apparentée à un dispositif d'aide provisoire au financement.

Pierre Moscovici, ministre de l'Économie et des Finances, a récemment déclaré, à Dijon, le 8 novembre dernier, que la mise en place d'une agence de financement des collectivités territoriales n'était pas exclusive de la capacité de ces dernières à émettre sur les marchés financiers pour trouver de nouvelles sources de financements. Il a précisé qu' « elles peuvent déjà le faire seules ou collectivement dès lors qu'elles en assument elles-mêmes tout le risque ». Votre rapporteur rappelle également que quarante-quatre collectivités territoriales se sont récemment groupées pour lever 610 millions d'euros sur le marché obligataire. En d'autres termes, le Gouvernement n'est pas favorable à une garantie de l'État pour une agence de financement des collectivités territoriales.

b) Les solutions complémentaires

Parallèlement à cette réflexion, plusieurs solutions complémentaires ont été mises en oeuvre ou sont en cours d'examen.

Pour mémoire, on citera les travaux engagés pour la mise en place d'une co-entreprise entre La Banque Postale et la Caisse des dépôts et consignations qui proposera des financements nouveaux au bénéfice des collectivités territoriales. Cette nouvelle banque permettra d'assurer la continuité du financement du secteur public local dans le cadre de la restructuration du groupe Dexia. L'objectif est que la nouvelle entité puisse couvrir, à terme, au moins le quart du marché, soit cinq milliards d'euros par an.

Dans l'attente de l'accord des autorités compétentes sur ce projet, La Banque Postale a lancé le 20 juin 2012 une offre de crédit à court terme composée d'une ligne de trésorerie utilisable par tirage en mettant à disposition une enveloppe de 2 milliards d'euros, portée à 4 milliards d'euros le 6 juillet 2012. Elle a par ailleurs récemment annoncé la délivrance de prêts dans des conditions plus favorables que celles en vigueur actuellement. Ainsi, le montant minimal des prêts accordés par La Banque Postale, qui s'élève aujourd'hui entre 150 000 et 200 000 euros, ont été abaissés à 100 000 euros, puis le seront à 50 000 euros à partir de mars 2013, afin de répondre aux besoins des collectivités territoriales. Enfin, elle a récemment mis en place, en lien avec la Caisse des dépôts et consignations, une offre de crédit à moyen-long terme, qui s'élèvera à un milliard d'euros d'ici à la fin de l'année, avec des prêts à taux fixes ou à taux variables, qui pourront atteindre des durées de remboursement de quinze ans.

Enfin, comme l'a indiqué Anne-Marie Escoffier, ministre chargée de la décentralisation, lors de son audition devant votre commission, la Caisse des dépôts et consignations a mis à disposition des collectivités territoriales, en 2012, près de cinq milliards d'euros (deux milliards d'euros en mai et trois milliards d'euros en juillet). A la demande du Premier ministre, les taux proposés ont été réduits en septembre. A cela s'ajoute l'enveloppe de la Caisse des dépôts et consignations à disposition des banques, qui s'élève 1,6 milliard d'euros.


* 19 Association des Communautés Urbaines de France (ACUF), Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF) et Association des Maires de France (AMF).

* 20 Conformément aux dispositions de l'article L. 516-1 du code monétaire et financier.