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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

B. UN CONTRÔLE DU POIDS DES NORMES REPOSANT SUR DIVERSES INSTANCES

La croissance exponentielle des normes pose la question de la gouvernance normative actuelle et, plus largement, des relations entre l'État et les collectivités territoriales. Comme l'a relevé Jacqueline Gourault, « la gouvernance normative actuelle ne repose pas suffisamment sur une culture partagée de l'information et de l'évaluation des politiques publiques locales ». Les études d'impact qui accompagnent les projets de loi ne permettent pas d'établir une évaluation précise, en raison de l'absence d'une base de données partagée entre l'État et les collectivités territoriales. En d'autres termes, les élus locaux regrettent d'être insuffisamment associés à la gouvernance normative qui les concerne pourtant au premier chef.

Face à ce constat, plusieurs démarches destinées à endiguer le flux normatif et à améliorer l'association des collectivités territoriales à l'édiction de normes ont été mises en place, avec des résultats divers.

1. La commission consultative d'évaluation des normes

Les conclusions du groupe de travail relatif aux relations entre l'État et les collectivités territoriales, présidé par notre ancien collègue Alain Lambert, avaient préconisé la mise en place d'une commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), destinée à associer les collectivités territoriales à l'élaboration, par les administrations centrales, des projets réglementaires qu'elles doivent appliquer.

a) Une commission au large champ de compétences

La CCEN a été créée en 200725(*). Elle est, à l'instar de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), une formation restreinte du comité des finances locales (CFL). Composée de vingt-deux membres - parmi lesquels quinze sont représentants des élus locaux - désignés parmi les membres titulaires du CFL, elle comprend également en son sein des experts, conviés par le président en fonction de l'ordre du jour. Il s'agit, le plus souvent, de représentants du Secrétariat général du Gouvernement ou des associations nationales d'élus. Bien que pouvant assister aux séances, ils ne disposent pas d'une voix délibérative.

La CCEN s'est vu dotée d'un large champ de compétences.

Elle est obligatoirement consultée sur « l'impact financier, qu'il soit positif, négatif ou neutre, des mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics », ainsi que les propositions de texte européen ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Elle peut également être consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou d'amendement ayant un impact technique et financier sur les collectivités.

Comme votre rapporteur l'avait rappelé dans son dernier avis budgétaire, la CCEN a défini trois critères d'éligibilité permettant de soumettre un projet de norme à son contrôle :

- il doit s'agir d'une mesure réglementaire ;

- cette mesure doit être obligatoire. Ainsi, les normes sportives ou les normes AFNOR sont exclues de son champ de compétences, puisqu'il s'agit de normes facultatives ou de « bonnes pratiques », bien que leur application s'avère, de facto, obligatoires, pour des raisons juridiques ou assurancielles ;

- elle doit concerner les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics, de manière directe ou indirecte et non exclusive.

Les avis rendus par la CCEN sont consultatifs et non contraignants ; en d'autres termes, le Gouvernement peut s'écarter des recommandations de la commission ou s'abstenir d'en tenir compte.

b) Un bilan d'activité globalement satisfaisant

Depuis sa mise en place, le 25 septembre 2008, la CCEN a permis de faire évoluer les méthodes de travail des administrations centrales, en leur imposant la réalisation systématique d'études d'impact financier des projets de texte réglementaire qu'elles édictent et applicables aux collectivités territoriales. La commission permet ainsi de responsabiliser les administrations productrices de normes sur l'impact de leurs mesures. La politique poursuivie par la CCEN contribue à l'amélioration de la qualité du dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, à défaut - ce que regrette votre rapporteur - d'avoir permis la rationalisation de la production normative et la maîtrise des dépenses des collectivités.

D'après les données fournies à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales (DGCL), la CCEN s'est réunie à quarante-sept reprises depuis sa création jusqu'à la fin de l'année 2011. Elle a examiné 692 textes, générant un coût cumulé pour les collectivités territoriales de l'ordre de 2,34 milliards d'euros en année pleine. Le tableau suivant présente, entre 2008 et 2011, le nombre de textes soumis à la CCEN, le coût cumulé annuel s'imposant aux collectivités territoriales, les économies liées aux recommandations de la CCEN ainsi que les recettes générées par les textes soumis à la commission.

Bilan de l'activité de la CCEN entre 2008 et 2011

CCEN

2008
(sept-déc.)

2009

2010

2011

TOTAL

Nombre de textes

66

163

176

287

692

Coût (millions d'euros)

455,2

580,4

577

727,9

2340,5

Économies

343

22,2

133,6

304,3

803,1

Recettes

500

28,2

60

171,1

759,3

Source : Direction générale des collectivités locales

Ainsi, sur trois ans d'activité, le coût généré par les projets réglementaires des administrations centrales s'est élevé à 2,34 milliards d'euros. Ce montant est à comparer aux 803,1 millions d'euros d'économies ou de moindres dépenses par rapport au coût de la réglementation en vigueur (abrogation, simplification, rationalisation) et aux 759,3 millions d'euros de « recettes potentielles ». Les coûts sont 1,5 fois supérieurs à la somme des recettes et des économies constatées par la CCEN.

S'agissant de la portée des avis rendus par la CCEN, on rappellera que les avis rendus par la CCEN sont de quatre ordres :

- avis favorable ;

- avis favorable avec recommandations ou réserves ;

- avis défavorable ;

- avis défavorable avec recommandations.

Depuis son installation jusqu'en septembre 2012, la CCEN a émis 19 avis défavorables sur un total de 930 avis rendus, soit une proportion de 2,04 % des avis émis. Parmi ces dix-neuf textes, quatorze ont été publiés et cinq ont tenu compte des observations formulées par la commission. Ainsi, comme s'en félicite la DGCL, depuis l'origine de la commission, seulement neuf textes ont été publiés « passant outre » l'avis défavorable de la CCEN. En 2011, les 287 textes soumis au contrôle de la CCEN ont tous reçus un avis favorable, à l'exception de six mesures qui se sont vu opposer un avis défavorable.

On peut légitimement s'interroger sur la proportion élevée d'avis favorables qui pourrait laisser penser que la commission n'exerce pas sa compétence de manière pleine et entière. En réalité, la CCEN complète ses avis par des recommandations ou des observations qui sont, dans une large mesure, suivies par les ministères concernés. La commission formule régulièrement des demandes de modifications rédactionnelles destinées à préciser certaines dispositions et éviter des interprétations qui seraient coûteuses aux collectivités territoriales.

Au-delà des avis défavorables, qui sanctionnent, d'une certaine façon, l'échec de la concertation, et des avis favorables assortis de réserves ou de recommandations, qui traduisent les interrogations et les attentes des élus à l'égard des modalités de mise en oeuvre des textes soumis, l'influence de la CCEN s'exerce également à travers le report de l'examen d'un texte à la séance suivante26(*). La commission utilise cette faculté lorsque les réserves qu'elle exprime sont significatives et ne lui permettent pas, en l'état, d'émettre un avis favorable. En 2011, le président ou l'un de ses vice-présidents a utilisé à seize reprises27(*) le pouvoir de reconduire le délai de cinq semaines dont dispose la commission pour se prononcer.

Il convient surtout de préciser que ses statistiques reflètent l'objectif premier de la commission, celui de restaurer un dialogue constructif entre l'État et les administrations centrales, d'une part, et les collectivités territoriales, d'autre part. L'objectif des élus membres de la commission est de ne pas la transformer en un obstacle à l'activité normative du Gouvernement mais en un instrument de concertation et d'échange.

c) Des moyens à renforcer

Le bilan globalement positif de la CCEN ne doit pas masquer le nécessaire renforcement de ses compétences et de ses moyens.

Les missions confiées à la CCEN, définies à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, se limitent aujourd'hui à l'évaluation du flux de normes, à savoir celles intervenues depuis sa création, et non au stock de normes, évalué, comme votre rapporteur l'a rappelé précédemment, à 400 000 par l'Association des Maires de France, qui regroupent les dispositions édictées antérieurement à la mise en place de la commission. Il apparaît aujourd'hui urgent d'étendre les compétences aux normes anciennes.

Par ailleurs, la consultation de la CCEN par le Gouvernement sur tout projet de loi ou tout projet d'amendement qu'il déposerait est facultative et dépend de son bon vouloir. Cette faculté n'a, à ce jour, jamais été utilisée, ce que regrette votre rapporteur.

Plusieurs propositions de loi, déposées ces dernières semaines, visent à étendre les compétences de la CCEN et à renforcer ses pouvoirs. Ainsi, notre collègue Éric Doligé, a-t-il proposé, dans sa proposition de loi n° 779 (2010-2011) tendant à simplifier les normes applicables aux collectivités locales :

- d'élargir la composition de la commission à trois personnalités qualifiées désignées par arrêté interministériel, après avis du CFL, qui ne disposeraient pas de voix délibérative ;

- de confier à la CCEN le soin d'établir un rapport annuel sur un domaine précis, recensant et évaluant les évolutions législatives et réglementaires intervenues au cours des cinq années précédentes, et proposant les simplifications jugées nécessaires. Le Gouvernement aurait l'obligation d'indiquer, dans un délai de six mois, les suites qu'il entendrait donner à ces propositions ;

- d'inscrire expressément dans la loi l'obligation de soumettre à la CCEN les projets de règlements fédéraux pris par les fédérations sportives dans le cadre du pouvoir réglementaire qui leur est transféré.

A l'initiative de notre collègue, Jacqueline Gourault, votre commission des Lois a adopté une nouvelle rédaction de l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, destinée à améliorer la rédaction existante et renforcer les pouvoirs de la commission sur trois points :

- elle a retenu le principe d'un rapport proposé par M. Doligé. Il serait remis, et non transmis, au Parlement et au Gouvernement, sur le modèle du rapport public annuel de la Cour des Comptes, l'objectif étant de renforcer la portée des conclusions et des préconisations de la CCEN et de leur conférer une publicité adaptée. Ce rapport permettrait ainsi à la CCEN d'élargir ses compétences au stock de normes ;

- les administrations d'État devraient modifier leurs décisions lorsque celles-ci s'écartent des conclusions de la CCEN ;

- les avis défavorables devraient être motivés.

2. La commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs : une instance appréciée

Les normes édictées par les fédérations sportives n'étant pas d'application obligatoire, en droit, par les collectivités territoriales, elles échappent ainsi au contrôle de la CCEN qui n'a qu'une compétence sur les normes obligatoires. Toutefois, elles font l'objet d'un contrôle de la part d'une commission spécifique, la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES).

Créée en 200928(*) et mise en place en 2010, la CERFRES a pour mission de rendre des avis sur les projets de règlements relatifs aux équipements sportifs requis pour accueillir des compétitions. Elle est composée de dix-huit membres nommés par arrêté du ministre chargé des sports, pour un mandat de quatre ans renouvelable.

Composition de la CERFRES

Les dix-huit membres de la CERFRES sont :

- Le président29(*), désigné par le ministre chargé des sports ;

- quatre représentants de l'État (directeur des sports, directeur régional de la jeunesse et des sports, représentants du ministre chargé du développement durable et du ministre chargé des collectivités territoriales) ;

- cinq représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, nommés sur proposition des associations nationales d'élus locaux ;

- le Président du Comité national olympique ;

- quatre représentants des associations sportives ;

- deux représentants des entreprises intéressées par les équipements sportifs ;

- deux personnalités qualifiées.

Le projet de règlement accompagné d'une notice d'impact est transmis par la fédération au ministère des sports, qui l'adresse ensuite à la CERFRES. La notice d'impact précise le niveau de compétition visé par le règlement, les conséquences financières de ce texte, le nombre d'équipements visé, le bien-fondé du projet au regard de l'évolution des règles techniques et la description des concertations préalablement engagées. L'avis est rendu par la CERFRES dans un délai de deux mois après transmission par le ministre. Il est ensuite publié au bulletin officiel du ministère des sports. Le règlement n'entre ensuite en vigueur qu'après l'écoulement d'un nouveau délai de deux mois.

Comme l'ont relevé les travaux de notre collègue Jacqueline Gourault sur la proposition de loi d'Éric Doligé, la CERFRES souffre aujourd'hui de trois faiblesses :

- elle ne bénéficie actuellement que d'une existence réglementaire, codifiée dans le code du sport30(*) ;

- les représentants des élus locaux sont minoritaires en comparaison des représentants du monde sportif ;

- elle dispose seulement d'un délai de deux mois pour examiner les projets qui lui sont soumis.

Pour remédier à cette situation, votre commission n'a pas retenu la disposition de M. Doligé selon laquelle les normes émanant des fédérations sportives devraient être soumises à la CCEN, cette dernière n'étant compétente que pour les normes obligatoires, ce qui n'est pas le cas des normes édictées par les fédérations sportives. En revanche, votre commission a souhaité renforcer et conforter l'existence et les pouvoirs de cette commission, dont le bilan est unanimement salué par les membres de l'association nationale des élus du sport (ANDES). Ainsi :

- la CERFRES a été légalisée, afin qu'elle bénéficie du même niveau de garanties que la CCEN ;

- le délai laissé à la commission pour assurer l'examen des normes qui lui sont soumises a été relevé à quatre mois ;

- la part des représentants des collectivités territoriales au sein de la composition de la commission a été renforcée, ces derniers disposeraient au moins de la moitié des sièges.

Votre rapporteur se félicite que votre commission ait conforté l'existence et les missions de la CERFRES, afin d'encadrer les conséquences de l'application des normes des fédérations sportives, face auxquelles les collectivités se trouvent souvent démunies.

3. Le moratoire des normes : un bilan en demi-teinte
a) Le champ d'application du moratoire

Instauré par deux circulaires du Premier ministre, l'une du 6 juillet 201031(*), l'autre du 17 février 201132(*), le moratoire s'applique à l'ensemble des mesures réglementaires applicables aux collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics dont l'adoption n'est commandée ni par la mise en oeuvre d'engagements internationaux de la France, ni par l'application des lois, c'est-à-dire aux cas où le pouvoir réglementaire intervient de manière autonome, à savoir :

- aux dispositions réglementaires prises indépendamment de la mise en oeuvre d'une norme juridiquement supérieure ;

- aux dispositions d'opportunité, c'est-à-dire aux dispositions qui, bien qu'intégrées dans un texte réglementaire d'application d'une loi récemment adoptée ou de transposition d'une directive européenne, excèdent ce qui est « strictement commandé par la norme supérieure » et dont l'absence ne ferait pas obstacle à la mise en oeuvre de la norme supérieure ;

- aux dispositions qui modifient des textes d'application d'une disposition législative ou réglementaire ou d'une stipulation de droit international édictées antérieurement.

En d'autres termes, le moratoire s'applique à l'ensemble des mesures réglementaires dites « d'initiative » ou autonomes concernant les collectivités territoriales, que l'impact financier de la mesure projetée soit négatif (engendrant un coût), positif (générant des recettes et/ou des économies par rapport à la réglementation en vigueur) ou neutre pour les collectivités. Il couvre ainsi le même périmètre que le champ de compétence de la CCEN.

Pour autant, ce moratoire n'est pas absolu : en effet, si, par exception, l'édiction d'une norme entrant dans le champ du moratoire apparaît absolument nécessaire à un ministre, il lui appartient de solliciter du Premier ministre, par l'intermédiaire du Secrétariat général du Gouvernement, une dérogation formelle au moratoire. Dans ce cas, selon les termes de la circulaire précitée du 6 juillet 2010, le Premier ministre tient compte « très strictement de l'avis rendu par la commission pour déterminer si le projet peut être adopté ».

En revanche, les dispositions d'application d'une loi récemment votée ou d'une directive européenne à transposer ne relèvent pas du moratoire dès lors qu'elles n'excèdent pas ce qui est strictement commandé par la norme supérieure, même si l'administration dispose d'une marge d'appréciation et doit choisir entre plusieurs scénarii de mise en oeuvre possibles, plus ou moins contraignants pour les collectivités territoriales. Il appartient alors aux ministères porteurs de justifier tant auprès du commissaire à la simplification que de la CCEN que les projets soumis « se limitent aux mesures rendues strictement nécessaires par les dispositions qu'ils ont pour objet d'appliquer ».

De même, ne relèvent pas du moratoire les prescriptions édictées par les fédérations sportives dans l'exercice de leur pouvoir réglementaire. En vertu des dispositions des articles L. 131-14 et R. 131-32 et suivants du code du sport, les fédérations agréées par le ministre chargé des sports détiennent le pouvoir d'organiser ou d'autoriser les compétitions sportives et reçoivent à cette fin délégation pour édicter « les règles techniques propres aux disciplines qu'elles représentent » ainsi que « les règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation ouverte à leurs licenciés ». L'exercice de ce pouvoir réglementaire, qui procède directement de la loi, ne saurait être encadré par une circulaire, même du Premier ministre.

b) La mise en oeuvre du moratoire par le commissaire à la simplification

L'entrée en vigueur du moratoire s'est accompagnée de la nomination d'un commissaire à la simplification33(*), chargé notamment de piloter la mise en oeuvre du moratoire sur les normes relatives aux collectivités territoriales. Plus précisément, conformément à la circulaire précitée du 17 février 2011, son rôle est de centraliser et d'animer les travaux d'évaluation préalable, qui requièrent des ministères un effort de chiffrage et de justification des mesures qu'ils édictent. Tous les textes doivent ainsi être soumis au commissaire à la simplification préalablement à la saisine de la CCEN, qu'ils relèvent ou non du moratoire.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, « La désignation du commissaire à la simplification et les exigences nouvelles de justification des mesures proposées ont permis de renouveler la nature des débats en CCEN qui, au-delà d'échanges techniques circonstanciés sur les dispositions des textes soumis ou sur les fiches d'impact examinées, portent désormais sur l'analyse de la conception-même de la norme. »

Le premier rapport d'activité du commissaire à la simplification, remis au Premier ministre en avril 2012 et couvrant la période de février 2011 à février 2012, dresse le bilan de cette première année d'exercice. Sur 692 textes réglementaires soumis, 189 concernaient les collectivités territoriales (soit 27,3 % du total), 303 portaient sur les entreprises (43,8 %) et le reste touchait à la fois les collectivités et les entreprises (28,9 %). Si le commissaire se félicite des améliorations ou simplifications qui ont pu être obtenues sur les textes examinés, il relativise néanmoins leur portée : « elles ne sont pas forcément très spectaculaires, pour la raison que la plupart des décrets et arrêtés sont généralement pris pour la mise en oeuvre de lois ou de directives, donc avec des marges de simplification souvent étroites ».

c) Un bilan en demi-teinte du moratoire

Depuis l'entrée en vigueur effective du moratoire (septembre 2010), jusqu'à fin 2011, la CCEN a été consultée sur 355 textes, dont 148 relevaient du moratoire, représentant 41,7 % des textes examinés sur la période.

Sur cette période, le nombre moyen de textes examinés par séance s'est élevé à 17,8 textes, ce qui est significativement supérieur à celui constaté sur la période préalable au moratoire (13,5 textes par séance). Cette augmentation du flux s'explique notamment par la production des nombreux textes d'application de la loi « Grenelle II »34(*).

Toutefois, au-delà des flux, le bilan du moratoire s'apprécie également au regard des coûts générés par les textes adoptés en dérogation au moratoire. D'après les informations fournies à votre rapporteur, la très grande majorité des 148 projets de texte soumis à la CCEN et entrant dans le champ du moratoire n'a emporté aucun coût pour les collectivités territoriales. Par ailleurs, la DGCL estime que « Certains d'entre eux présentaient un impact financier significatif sans pour autant faire l'objet d'un avis défavorable, ce qui souligne que les élus membres de la CCEN, pourtant très attentifs au respect du moratoire, n'entendent pas l'invoquer de manière absolue. »

Au total, l'évaluation du coût sur les collectivités territoriales, en année pleine, des textes soumis en dérogation au moratoire s'élève à 370,47 millions d'euros35(*). A contrario, certains textes présentés en dérogation au moratoire ont généré des économies estimées à 48,94 millions d'euros ainsi que des recettes potentielles de l'ordre de 16 millions d'euros.

Pour conclure, le moratoire décidé en 2010 n'a pas permis d'infléchir de manière significative le nombre de textes soumis à la CCEN concernant les collectivités territoriales36(*), ni le coût global supporté chaque année par les collectivités au titre de l'activité normative du Gouvernement37(*).

*

* *

Le rapporteur s'en remettant à la sagesse de la commission, celle-ci a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » dans le projet de loi de finances pour 2013.


* 25 Article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, codifié aux articles L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* 26 Article R. 1213-4 du code général des collectivités territoriales.

* 27 Contre cinq en 2009 et douze en 2010.

* 28 Décret n° 2009-341 du 27 mars 2009 relatif à la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs.

* 29 Le président est aujourd'hui Noël de Saint-Pulgent.

* 30 Articles R. 142-1 à 3 du code du sport.

* 31 Circulaire NOR : PRMX1017659C du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.

* 32 Circulaire NOR : PRMX1104783C du 17 février 2011 relative à la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivités territoriales.

* 33 Cette fonction est aujourd'hui occupée par M. Rémi Bouchez, conseiller d'État.

* 34 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II ».

* 35 Dont 120,6 millions d'euros au titre de la revalorisation du RSA en 2011 et 100,27 millions d'euros au titre du relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique.

* 36 163 textes soumis en 2009, 176 en 2010 et 287 en 2011.

* 37 580 millions d'euros, 577 millions d'euros et 728 millions d'euros au titre des textes soumis respectivement à la CCEN en 2009, 2010 et 2011.