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Proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable

24 janvier 2013 : Fiscalité du numérique ( avis - première lecture )

B. UN LIEN À RENFORCER ENTRE FISCALITÉ NUMÉRIQUE ET FINANCEMENT DES INDUSTRIES CULTURELLES

1. Une préoccupation ancienne et constante de la commission de la culture

Malgré les remarques et critiques qu'elle formule sur le dispositif proposé par la présente proposition de loi, votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication salue l'initiative prise par son auteur d'envisager, dans les limites contraintes du cadre national, des dispositions, même modestes, pour l'instauration d'une taxation à destination des acteurs étrangers de l'Internet.

Elle considère en effet de longue date que le développement de l'économie numérique et la diffusion en ligne de contenus culturels doivent permettre de générer des ressources permettant de financer, pour partie et sous des formes qui restent à inventer, les industries culturelles créatrices de ces contenus.

De fait, le modèle économique des industries culturelles est essentiellement fondé sur des rémunérations directes sur la vente de supports unitaires physiques ou numériques, correspondant au droit exclusif d'autoriser la reproduction et la représentation des oeuvres, et sur des ressources indirectes correspondant aux régimes de licences légales et aux droits voisins.

Le développement du numérique a modifié en profondeur et de manière irréversible les « écosystèmes » de ces secteurs d'activité. Dans le domaine de la distribution et de la consommation des contenus, la dématérialisation a ouvert des possibilités quasi illimitées de reproduction, de diffusion et d'échanges. Avec une abondance et une accessibilité accrues des oeuvres, le numérique a de fait remis en cause la prédominance des producteurs de contenu, détenteurs du droit d'autoriser l'exploitation, à la faveur des diffuseurs. Ces derniers, qu'il s'agisse de grands groupes de télécommunications (les fournisseurs d'accès à Internet) ou d'industriels de l'informatique ou du logiciel (Apple, Amazon, Google), ont ainsi bouleversé le fonctionnement traditionnel de remontée des recettes vers les auteurs.

Ainsi, le numérique déséquilibre le modèle économique des industries culturelles en mettant en péril leurs circuits de financement où l'amont était financé par l'aval, la création audiovisuelle et cinématographique, pour ne citer que ce secteur, par les chaînes de télévision et les entrées en salle.

Face à ce constat, votre commission de la culture s'est attachée à réfléchir aux solutions à apporter pour qu'Internet et création, grâce à un partage équitable de la valeur créée, se complètent plus que ne s'opposent.

Parallèlement aux travaux ciblés sur la seule fiscalité numérique menés par la commission des finances du Sénat, votre commission de la culture a engagé une réflexion ambitieuse sur ce sujet avec les acteurs de l'Internet, des télécommunications et de la culture. On rappellera à cet égard, s'agissant de la seule année 2012, le rapport d'information n° 478 du 20 mars 2012 de Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission, sur la conciliation entre liberté de l'Internet et rémunération de créateurs, et le rapport d'information n° 571 du 30 mai 2012 du groupe d'études « Médias et nouvelles technologies », présidé par Mme Catherine Morin-Desailly, sur la fiscalité du numérique.

2. Des pistes à explorer en matière fiscale

Votre commission de la culture estime que la création de taxes nouvelles ou l'élargissement de taxes existantes applicables aux acteurs de l'économie numérique, qui vivent en grande partie grâce à la diffusion de contenus culturels, doit prioritairement et majoritairement bénéficier aux opérateurs de ce secteur, et en priorité à ceux qui en ont le plus besoin.

Elle considère à cet égard que le CNC, malgré la ponction de 150 millions d'euros subie sur sa trésorerie en loi de finances pour 2013, conserve, à ce jour, un niveau de ressources lui permettant d'exercer ses missions dans des conditions satisfaisantes, notamment grâce au déplafonnement opérée par cette même loi de finances de la taxe sur les services de télévision qui lui est affectée.

Il convient toutefois de veiller au maintien des ressources de cet opérateur dans les années à venir, confronté à la diminution progressive de ses recettes issues de la vente des supports physiques de vidéos (le marché du DVD décroît de 10 % par an), mais surtout à un contentieux complexe avec les fournisseurs d'accès à Internet sur le paiement de la part de TST dont ils sont redevables au titre de leur offre audiovisuelle. Outre le maintien des aides à la création, le CNC doit en effet assumer de nouvelles missions confiées par l'État (financement de la Cinémathèque, de festivals, etc. pour environ 50 millions d'euros par an) et financer la numérisation des films du patrimoine (investissement estimé à 100 millions d'euros).

La situation du CNV et celle du CNL sont en revanche plus préoccupantes et nécessitent qu'une réflexion soit menée sur les moyens de faire bénéficier prioritairement ces deux opérateurs d'une fraction des ressources nouvelles qui pourrait être tirées de la mise en oeuvre d'une fiscalité numérique.

Répondant par avance à la critique qui ne manquera pas de lui être opposée s'agissant du principe des taxes affectées, votre commission de la culture rappelle, sur ce point, l'analyse tirée du rapport d'information n° 3798 du 12 octobre 2011 de la mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale sur le financement des politiques culturelles de l'État par des ressources affectées. Les auteurs indiquent que la ressource affectée peut constituer la contrepartie d'un service rendu, mais également l'application du principe « pollueur-payeur » (cas de la taxe sur la vente des appareils de reproduction et d'impression, qui font peser une menace sur l'industrie du livre, versée au CNL qui en assure le soutien) ou, enfin, un mécanisme de péréquation interne entre les différents opérateurs d'un même secteur (cas des taxes affectées au CNC et au CNV).

a) Le CNV : de nouvelles ressources pour de nouvelles missions

Malgré le dynamisme de la taxe qui lui est affectée, le CNV ne dispose pas aujourd'hui de ressources adaptées à ses besoins. Pour mémoire, le produit de la taxe sur les spectacles est redistribué aux producteurs, diffuseurs et exploitants de salles publiques ou privées sous deux formes : un « droit de tirage » des bénéficiaires (65 % du montant de la taxe recouvrée) consacré au développement économique des entreprises de spectacles, et des aides sélectives destinées à promouvoir la diversité culturelle et artistique (35 % du montant, soit 7 à 8 millions d'euros par an). Or, les entreprises de spectacles comme les créateurs voient leurs besoins de financements auprès du CNV augmenter en raison de la moindre participation des producteurs de disques à leur activité, mais aussi du désengagement progressif de l'État et des collectivités territoriales soumis à une forte contrainte budgétaire dans le domaine de la culture.

En conséquence, une ressource nouvelle, issue par exemple d'une taxe sur la publicité en ligne telle que proposée par la proposition de loi, pourrait utilement être en partie affectée au CNV, à hauteur de la moitié de son rendement (soit dix millions d'euros annuels sur la base des chiffres avancés par l'auteur).

Cette ressource nouvelle pourrait en outre conduire à relancer la réflexion sur l'élargissement des compétences du CNV au secteur de la musique. On rappellera à cet égard que la création d'un opérateur unique rassemblant la musique et le spectacle vivant (le Centre national de la musique - CNM) avait été envisagée sous le précédent Gouvernement.

L'objectif de cette réforme consistait à offrir certaines garanties de financement à une économie musicale, qui subit de plein fouet les conséquences des téléchargements sur son chiffre d'affaires. De fait, le succès de Deezer ne fait que masquer la fragilité du secteur : en 2012, la Fnac a ainsi abandonné sa musique en ligne à iTunes et AlloMusic a fermé. Parallèlement, les ventes de supports physiques s'effondrent, mettant en grande difficulté les disquaires indépendants et les grandes enseignes.

Les ressources de ce nouvel opérateur, dont les besoins avaient été estimés à 95 millions d'euros par an, auraient été constituées d'un pourcentage de la taxe sur les services de télévision payées par les chaînes et les fournisseurs d'accès à Internet (TST-D) actuellement affectée au CNC.

Outre l'hostilité du CNC qui se voyait privé, par ce mécanisme, d'une partie de ses recettes et les réticences du ministère de l'économie et des finances en matière de taxes affectées, le projet de création du CNM s'est heurté à l'impossibilité de lui transférer effectivement cette ressource, en raison du lancement d'une procédure de contestation, toujours en cours, du fondement de la TST-D devant la Commission européenne.

Le projet a en conséquence été abandonné par l'actuel Gouvernement. Si votre commission de la culture considère qu'en l'état, la création du CNM ne pouvait aboutir, elle estime que le projet d'une convergence entre les acteurs de la musique et du spectacle vivant doit être poursuivi. A cet égard, l'idée d'un élargissement des missions du CNV au financement de l'industrie musicale dès lors qu'une ressource issue de la fiscalité numérique lui était affectée, lui semble pouvoir être discutée à l'occasion des prochains débats sur l'instauration d'une fiscalité numérique.

Il pourrait également être envisagé d'élargir l'assiette de la taxe sur les spectacles de variété aux spectacles transmis ou retransmis sur Internet sur la base du montant du contrat de cession signé entre le producteur du spectacle, le producteur audiovisuel et le site. A titre d'exemple, Deezer signe aujourd'hui ce type de contrats avec certains festivals afin de pouvoir les retransmettre.

Cette taxe élargie pourrait s'inspirer, dans sa construction, du dispositif de l'article 302 bis ZE du code général des impôts relatif à la contribution sur les droits de diffusion des manifestations sportives, dite « taxe Buffet », qui prévoit l'application de cette taxe sur toute cession de droits de diffusion à un éditeur opérant par voie de communication électronique. Cette contribution présente par ailleurs des similitudes avec la taxe aujourd'hui perçue par le CNV, en ce qu'elle est affectée à un établissement public, le Centre national pour le développement du sport (CNDS).

Si le rendement de la taxe sur les spectacles ainsi élargie n'en serait augmenté que dans des proportions modestes, il s'agirait là d'une mesure d'équité fiscale entre les différents supports de diffusion à laquelle votre commission de la culture est attachée. Une étude sur la faisabilité d'une telle mesure, dont les résultats sont attendus à la fin du mois de février, a par ailleurs été commandée par le CNV à un cabinet d'avocats, selon les informations apportées par M. Jacques Renard, directeur du CNV, lors de son audition par votre rapporteur.

b) Le CNL : renforcer les ressources d'un secteur en crise

Une taxe sur la publicité en ligne pourrait également bénéficier au Centre national du livre (CNL), qui redistribue chaque année près de 30 millions d'euros sous forme de prêts ou de subventions destinés à encourager la création, l'édition, la promotion et la diffusion d'oeuvres littéraires ou scientifiques de qualité, grâce à des actions de soutien aux divers acteurs de la chaîne du livre.

En effet, si la taxe sur l'édition des ouvrages de librairie versée par les éditeurs (environ 14 % des ressources du Centre, soit 5,1 millions d'euros en 2012) reste stable, le risque est grand de voir progressivement décroître, en raison des évolutions technologiques, le rendement de la taxe relative aux appareils de reprographie, de reproduction ou d'impression (28,2 millions d'euros en 2012).

Le CNL se trouverait alors dans une situation financière insoutenable, alors qu'elle est déjà dégradée par la suppression en 2013 de la subvention de fonctionnement de 2,8 millions d'euros versée par le ministère de la culture et de la communication, mise en place au titre des transferts de compétence intervenus en 2009 entre l'administration centrale et le CNL.

Or, le secteur du livre est aujourd'hui confronté à deux priorités qui nécessitent le soutien, coûteux, du CNL :

- le renforcement des aides aux librairies indépendantes en grande difficulté financière ;

- depuis 2009, la numérisation du patrimoine littéraire que constituent les oeuvres sous droits. A ce jour, 20 000 titres ont déjà été numérisés pour un coût d'environ 10 millions d'euros par an, financé à hauteur de 50 % par le CNL.

Le CNL ne pourra assumer l'ensemble de ses missions en 2013 qu'en opérant une ponction d'environ 5,7 millions d'euros sur son fonds de roulement. Ce dernier s'élève à environ 17 millions d'euros, si l'on prend en compte les engagements pris et une réserve de précaution représentant deux mois d'activité.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis de votre commission de la culture sur le programme 334 « Livre et industries culturelles » de la mission « Médias, livre et industries culturelles », s'agissant des crédits alloués au CNL par le projet de loi de finances pour 2013, rappelait d'ailleurs : « aux missions renforcées du CNL doivent correspondre les moyens de les assumer pour l'avenir, dans la transparence et l'efficience, bien entendu. Il conviendra d'être vigilant et de prendre en compte les besoins croissants de soutien aux librairies et de numérisation des oeuvres ».

Auditionné par votre rapporteur, le CNL a fait état d'un besoin de financement supplémentaire estimé entre 10 et 14 millions d'euros par an, soit un peu plus de la moitié du rendement envisagé par l'auteur de la présente proposition de loi pour la taxe sur la publicité en ligne.

A défaut de la création d'une telle taxe, votre rapporteur pour avis considèrerait favorablement l'institution d'une taxation des liseuses, tablettes et « smartphones », supports de lecture du livre numérique, sur le modèle de celle appliquée à la vente des appareils de reprographie, de reproduction ou d'impression, dont bénéficie le CNL.

3. Des réflexions à mener au-delà de la seule fiscalité numérique
a) La rémunération des auteurs

Plus largement, des solutions innovantes doivent être recherchées pour rapprocher les diffuseurs de contenus culturels sur Internet des créateurs et de faire bénéficier ces derniers d'une partie des ressources tirées de cette diffusion.

De fait, si à l'origine il a été demandé aux chaînes de télévision de contribuer, via diverses taxes et en échange de la mise à disposition gratuite de fréquences, au financement de la diversité culturelle, c'est aussi parce la diffusion des oeuvres par ce canal est contrainte par un temps d'antenne par définition limité. Or, cette contrainte d'espace-temps est absente de la diffusion sur Internet, caractérisée à l'inverse par un foisonnement des oeuvres. A titre d'exemple, 72 heures de vidéo sont mises en ligne chaque minute sur Youtube.

La question centrale est celle de la rétribution des auteurs, grâce par exemple à un partage plus systématique des revenus publicitaires entre le site et les auteurs selon une clé de répartition à déterminer, et du contrôle de la diffusion des oeuvres.

Le modèle développé par Youtube, en collaboration avec la Société des auteurs et des compositeurs dramatiques (SACD), pour rétribuer les auteurs des contenus qu'il diffuse constitue à cet égard un exemple intéressant : il s'agit, dans certains cas, de rétribuer l'auteur d'une vidéo sur la base de l'audience réalisée. Pour pallier les critiques sur une rétribution du créateur sur le seul critère de l'audience, Youtube a également mis en place un système de partage des risques sous la forme d'avances sur recettes.

Ce système diffère donc largement des mécanismes français de financement des créateurs, largement basé sur le préfinancement, quelle que soit l'audience réalisée par l'oeuvre, mais correspond mieux à l'environnement numérique de diffusion des contenus culturels.

b) La question spécifique de la presse en ligne

La question du droit d'auteur et de la rémunération de celui-ci agite également le monde de la presse française et étrangère. Ainsi, au terme d'un contentieux de plus de six ans, Google et les éditeurs belges de quotidiens francophones ont signé, le 12 décembre dernier, un accord dont le contenu n'a pas été rendu public.

Selon les informations disponibles, cet accord prévoit une indemnisation par Google, dont une partie sera reversée aux journalistes, pour un montant qui avoisinerait entre 2 % et 3 % du chiffre d'affaires de la presse francophone belge, soit environ 5 millions d'euros, en raison de la reprise des articles par l'agrégateur d'informations Google Actualités. En revanche, il ne prévoit pas le paiement de redevances aux éditeurs et aux auteurs pour l'inclusion de leurs contenus dans les services de l'entreprise. Pour l'avenir, les parties ont conclu une série d'accords, notamment un partenariat commercial prévoyant le référencement par Google des articles payants de la presse francophone de façon à permettre à celle-ci de mieux monétiser ses contenus.

En France, les éditeurs de quotidiens et de magazines d'information politique et générale, regroupés au sein de l'association de la presse IPG, proposent la création d'un droit voisin au droit d'auteur au profit des organismes de presse (agences, entreprises et éditeurs de presse en ligne), qui diffusent sur leurs sites des articles d'information. La création d'un tel droit, dont les contours devront être dessinés avec attention, est également à l'étude en Allemagne.

Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication suivra avec attention, dans les prochains mois, les développements de cette réflexion sur la rémunération et le droit d'auteur des auteurs et des éditeurs de la presse en ligne. Elle estime, en effet, que le débat sur le juste partage des revenus entre les acteurs du numérique, les industries culturelles et les auteurs ne peut se limiter à la seule fiscalité numérique, au risque de voir se multiplier une série de taxes à faible marge, qui pénaliserait l'émergence d'entreprises françaises dans ce secteur sans répondre pour autant efficacement aux enjeux.