C. UN DÉBAT PARLEMENTAIRE QUI GAGNERAIT EN EFFICACITÉ À SE TENIR À L'ISSUE DES MISSIONS ET NÉGOCIATIONS EN COURS
La proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable s'inscrit dans un contexte plus global de réflexion sur la nécessité d'une appréhension fiscale de la bulle numérique.
En effet, les acteurs du numérique auditionnés par votre rapporteur pour avis ont, pour la majorité d'entre eux, pris également part aux débats dans le cadre de deux missions nationales d'expertise. Ces deux missions, relatives à la fiscalité numérique pour l'une, aux contenus culturels à l'heure du numérique pour l'autre, suscitent l'intérêt de l'ensemble des acteurs du secteur. Ils ont par ailleurs, lors de leurs auditions, fait état de leurs attentes particulières vis-à-vis des diverses propositions ou pistes de réflexion qui pourront émaner de ces travaux dans les mois à venir.
En réalité, cette réflexion est menée à plusieurs échelons : national , tout d'abord, avec le lancement de ces deux missions d'expertise ; communautaire , ensuite, avec l'application de la directive 2008/8/CE modifiant le régime de TVA applicable aux activités numériques et, plus largement, la réflexion sur l'harmonisation fiscale européenne ; international , enfin, avec l'expertise de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur l'ensemble de ces questions.
1. Réflexion portée au niveau national : les missions d'expertise relatives à la fiscalité numérique et aux contenus culturels à l'heure du numérique
En juillet et août 2012, deux missions d'expertise ont été commandées , l'une par les ministères de l'économie et du redressement productif, portant sur la fiscalité numérique, l'autre par le ministère de la culture, portant sur les contenus culturels et les pratiques numériques.
a) La mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique
La première mission a été confiée à MM. Pierre Collin, conseiller d'État, et MM. Nicolas Colin, inspecteur des finances, à la demande de MM. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances, Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif, Jérôme Cahuzac, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, et de Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée auprès du ministre du redressement productif.
Elle avait pour triple objectif de dresser un inventaire des différents impôts et taxes qui concernent aujourd'hui ce secteur, d'effectuer sur ce sujet une comparaison internationale et d'évaluer la situation des sociétés au regard de cette fiscalité.
Selon la lettre de mission, les propositions doivent traiter de « l'effort fiscal du secteur » 14 ( * ) nécessaire pour rendre les taxes plus favorables à la compétitivité numérique française. La mission d'expertise a, en conséquence, dû s'attacher à dégager des propositions en matière de localisation et d'imposition des bénéfices du chiffre d'affaires ou éventuellement sur d'autres assiettes taxables.
Cette mission d'expertise avait donc in fine pour objectif d'explorer les solutions susceptibles de rétablir l'équité fiscale entre les entreprises françaises et les entreprises étrangères ayant une activité réelle dans l'Hexagone mais qui localisent leurs sièges dans des pays fiscalement intéressants.
Les conclusions de cette mission ont été rendues publiques le 18 janvier 2013. Dans le cadre de l'examen de la présente proposition de loi, la commission des finances du Sénat a procédé à l'audition de MM. Nicolas Colin et Pierre Collin le 22 janvier 2013.
Les auteurs du rapport se sont attachés à définir ce qui constituait la valeur ajoutée de l'économie numérique . Selon leurs travaux, les données, et notamment les données personnelles des internautes , constituent la « ressource essentielle de l'économie numérique » 15 ( * ) . Le rapport de la mission d'expertise souligne en effet que l'exploitation des données collectées lors de l'utilisation des applications constitue « le levier qui permet aux grandes entreprises du numérique d'atteindre de grandes échelles et des niveaux élevés de profitabilité » . La collecte des données révèlerait en outre un « travail gratuit » de la part des utilisateurs qui permet, sans contrepartie monétaire, non seulement la collecte, mais également le stockage et l'intégration en temps réel de ces données à la chaîne de production.
Ainsi, les nécessités de reterritorialisation de l'imposition et de retenue en France de la matière taxable doivent passer, selon les conclusions de la mission d'expertise, par l' appréhension pratique des notions de collecte des données et de « travail gratuit ».
Au cours de leur audition, MM. Nicolas Colin et Pierre Collin ont également insisté sur la nécessité d'agir d'une part à l'échelon communautaire, et d'autre part, au niveau international, la fiscalité directe telle que l'imposition des bénéfices ne relevant pas de la compétence communautaire.
Les propositions de la mission d'expertise sur la fiscalité numérique s'articulent en conséquence autour de deux grands axes :
- le premier relève de la négociation internationale sur la répartition entre les États du pouvoir d'imposer les grandes entreprises de l'économie numérique et sur les fondements économiques, liés aux données issues de ce qui est appelé « travail gratuit » des utilisateurs ;
- le deuxième ensemble concerne les mesures qui peuvent être prises à l'échelon national dans l'attente de l'aboutissement de ces négociations internationales. Ces mesures nationales sont donc avant tout destinées à être le reflet d'une fiscalité transitoire.
S'agissant du cadre international, la mission d'expertise propose notamment une définition de la notion cardinale « d'établissement virtuel stable » , notion qui est seule de nature à permettre une appréhension en France des bénéfices réalisés par des entreprises étrangères. Le rapport précise en effet que « dans le contexte de l'économie numérique, il pourrait être considéré qu'une entreprise qui fournit une prestation de service sur le territoire d'un état au moyen de données issues du suivi régulier et systématique des données de l'internaute sur le territoire de cet état doit être regardée comme y disposant d'un établissement stable virtuel ». Pour autant, les caractéristiques de cette définition doivent être discutées et élaborées a minima au niveau européen, ou plus efficacement au niveau de l'OCDE.
Le rapport prévoit, pour ce qui concerne l'échelon national, la mise en place d'une taxation nationale transitoire fondée sur le modèle « pollueur-payeur » . Ce principe de « prédateur-payeur » 16 ( * ) conduirait à taxer les entreprises qui s'en tiendraient à une application strictement formelle du droit en vigueur, profitant du « travail gratuit » de l'internaute aboutissant à une captation exclusive des données sans contrepartie. Les auteurs du rapport préconisent donc la mise en place d'objectifs d'intérêt général, de pratiques « conformes » ou « non-conformes » 17 ( * ) qui constitueraient l'élément déclencheur de l'imposition. Dès lors, comme l'ont souligné MM. Pierre Collin et Nicolas Colin lors de leur audition, il s'agirait d'une certaine manière d'une « éco-taxe numérique ».
Ces propositions, dont les auteurs ont souligné le caractère expérimental , méritent un examen approfondi, notamment quant à leur faisabilité technique. Il n'est pas inutile de rappeler qu'ils ne disposaient pas, dans le cadre de leur mission, des outils techniques permettant un chiffrage de ces mesures ou une évaluation de leur rendement.
Lors de l'examen de la proposition de loi par la commission des finances le 23 janvier 2013, Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique a confirmé que les propositions de la mission d'expertise étaient en cours d'examen par les services du ministère de l'économie et des finances en vue d'un chiffrage.
b) La mission de concertation sur les contenus numériques et la politique culturelle à l'ère du numérique.
Une seconde mission a été confiée à M. Pierre Lescure, directeur général délégué du Théâtre Marigny et ancien président directeur général du groupe Canal+, par Mme Aurélie Filipetti, ministre de la culture et de la communication. Elle a pour objectif de mener une concertation sur les contenus numériques et la politique culturelle à l'ère du numérique.
La lettre de mission précise que celle-ci devra être en mesure de « formuler des propositions de dispositifs d'action publique permettant de favoriser le développement des oeuvres et des pratiques culturelles numériques et d'assurer l'accès de tous à celles-ci, de soutenir la création et la diversité, de valoriser leurs retombées économiques pour le territoire national, et de lutter contre la contrefaçon commerciale. » 18 ( * )
La mission Lescure, à laquelle votre commission porte une attention toute particulière en raison de son périmètre, a d'ores et déjà auditionné non seulement des acteurs de l'économie numérique tels que Numéricable, SFR, le Syndicat des régies Internet (SRI), Amazon EU et Microsoft, mais également des acteurs de la culture comme France Télévisions, la Confédération des producteurs audiovisuels (CPA), la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD), etc.
Dans le cadre de ces auditions, la mission Lescure par ailleurs eu le loisir d'entendre, le 21 décembre 2012, Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission 19 ( * ) de la culture. Elle a, à cette occasion, non seulement rappelé que depuis le vote de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, la commission de la culture a poursuivi la réflexion avec de nombreuses tables rondes sur les conséquences du numérique dans le secteur culturel mais également que « l'ensemble des partenaires souhaite une création foisonnante et libre, (...) et considèrent que ce n'est pas aux tuyaux intermédiaires de dire l'Alpha et l'Oméga de la culture et de ses modes de protection ».
Les différents intervenants du secteur auditionnés par votre rapporteur pour avis mais également, pour certains, par M. Yvon Collin, rapporteur au fond pour la commission des finances, ont mis en exergue l'importance de ces missions d'expertise et le bénéfice que pourrait retirer le législateur d'un examen des propositions contenues dans les rapports publiés ou à venir.
Les intervenants auditionnés ont également rappelé la nécessité d'agir à l'échelon européen et international. Il n'est en effet pas inutile de mentionner que, dans le cadre d'une économie mondialisée, la réflexion portant sur une fiscalisation équitable du secteur numérique touche l'ensemble des économies développées.
2. Réflexion portée à l'échelon communautaire : directive sur la TVA et harmonisation fiscale
Les différents acteurs auditionnés par votre rapporteur pour avis ont systématiquement évoqué la nécessité d'une action à l'échelon communautaire.
En premier lieu, la directive 2008/8/CE a rendu le
régime prévu par la directive 2002/38/CE définitif
à compter du 1
er
Janvier 2010 à l'exception de
celui concernant les services de télécommunication et les
services de
e-commerce qui ne seront applicables qu'à partir du
1
er
janvier 2015 avec un régime transitoire jusqu'au
1
er
janvier 2019.
Ce nouveau régime introduit des mesures additionnelles nécessaires à l'enregistrement pour la TVA des opérateurs économiques établis hors de la Communauté qui réalisent des prestations de services électroniques et à la redistribution des recettes de TVA aux États membres dans lesquels les services sont véritablement rendus.
Conformément à ces nouvelles règles, les fournisseurs européens ne sont plus obligés de collecter la TVA quand ils rendent des services hors de la Communauté, éliminant ainsi un handicap de compétitivité significatif.
Ces modifications éliminent également une distorsion de concurrence en soumettant à la TVA les services électronique fournis par les prestataires non communautaires comme le font les prestataires communautaires pour les services électroniques fournis à des clients non assujettis situés dans la Communauté.
Les règles TVA applicables aux fournisseurs non communautaires rendant des services à des clients qui sont des entreprises de l'Union, demeurent inchangées : le paiement de la TVA est effectué par voie d'auto liquidation (« reverse charge ») par la société importatrice.
La directive 2008/8/CE a également prévu, à partir du 1 er janvier 2015 avec un régime transitoire jusqu'au 1 er janvier 2019, que les services de télécommunication, de radiodiffusion et de télévision et ceux fournis par voie électronique par des prestataires de la Communauté à des clients non assujettis établis dans la Communauté seront imposables dans l'État membre du preneur de la prestation. La TVA due sera donc celle du pays du consommateur final, et non plus celui du prestataire.
Le Gouvernement 20 ( * ) , tout comme les acteurs de l'économie numérique auditionnés par votre rapporteur pour avis, réclament néanmoins une accélération du calendrier relatif au changement de régime de la TVA .
Il est aujourd'hui impossible d'évaluer avec précision l'intensité de la position de grands acteurs étrangers tels qu'Amazon, ces acteurs du e-commerce implantés à l'étranger ne communiquant pas de manière transparente les montants des chiffres d'affaires réalisés et les parts de marché dans chacun des pays. Il est donc délicat d'évaluer exactement le montant de TVA collectée par ces différents acteurs. Pour autant, la croissance des parts de marché de ces acteurs étrangers favorise l'érosion des recettes fiscales de TVA . Le Conseil national du numérique (CNNum) souligne en outre que « les premières années d'un secteur émergent sont souvent celles où les équilibres se forment durablement » 21 ( * ) .
En second lieu, il apparaît nécessaire de préciser que cette réforme de la TVA s'inscrit dans une démarche plus générale de tentative d'harmonisation fiscale européenne , dont la nécessité a non seulement été rappelée par les personnalités auditionnées par votre rapporteur pour avis, mais également par la Commission européenne en juin et décembre 2012.
En réalité, le commissaire européen à la fiscalité M. Algirdas Semeta a reconnu, dès octobre 2010, les risques que représente une concurrence fiscale trop élevée pour l'unité européenne. 22 ( * ) Le 2 mars 2012, le Conseil européen a également invité la Commission à définir rapidement des moyens concrets pour améliorer la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, y compris en ce qui concerne les pays tiers.
La Commission européenne a ainsi, dans le cadre d'une communication, exposé la manière dont il est possible d'améliorer le respect des obligations fiscales et de réduire la fraude et l'évasion, grâce à une meilleure utilisation des instruments existants et à l'adoption des propositions de la Commission européenne toujours en suspens 23 ( * ) . Elle recense également les domaines dans lesquels la coordination ou des mesures législatives supplémentaires seraient bénéfiques à l'Union européenne et aux États membres.
Il s'agit de cibler non seulement les activités frauduleuses et l'évasion fiscale, mais aussi la planification fiscale agressive incluant le recours à des structures ou opérations artificielles et l'exploitation des différences entre régimes fiscaux ayant pour effet de mettre à mal les règles fiscales des États membres et d'aggraver la perte de recettes fiscales.
Dans le cadre de cette perspective d'harmonisation fiscale, un certain nombre de pistes de réflexion sont envisagées par la Commission européenne.
A titre d'exemple, un projet d'harmonisation fiscale appelé « Groupe de travail sur une assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés » (GT ACCIS) a abouti en mars 2011 à la proposition, par la Commission, de la mise en place d'un régime commun pour le calcul de l'assiette imposable des entreprises exerçant leur activité au sein de l'Union Européenne. L'objectif d'un tel régime est de réduire considérablement la charge administrative, les coûts de mise en conformité et les incertitudes juridiques auxquels les entreprises de l'Union européenne doivent actuellement faire face pour se conformer aux vingt-sept régimes nationaux lors de l'établissement de leur bénéfice imposable. L'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés permettrait aux entreprises de recourir à un système de guichet unique pour remplir leurs déclarations fiscales et de consolider les profits et les pertes qu'elles enregistrent dans toute l'Union européenne. Participant de cette volonté d'harmonisation fiscale européenne, la Commission européenne examine la possibilité d'application de ce régime aux activités de l'économie numérique.
Pour autant, le rapport de la mission d'expertise de MM. Pierre Collin et Nicolas Colin sur la fiscalité du numérique n'encourage pas cette évolution, le mécanisme envisagé par la Commission ne permettant pas, selon les rédacteurs, de tenir compte des spécificités de l'économie numérique.
3. Réflexion portée à l'échelon international : le rôle de l'OCDE
L'OCDE est le principal outil de réflexion au plan international sur l'ensemble de ces problématiques.
Au sein de l'OCDE, deux entités participent à la réflexion sur l'économie du numérique :
- le comité de la Politique de l'information, de l'informatique et des communications (PIIC) est chargé de traiter les problématiques soulevées par l'économie numérique, le développement de l'infrastructure mondiale de l'information et la transition vers une société mondiale de l'information 24 ( * ) ;
- le comité des Affaires fiscales a mis en place une réflexion sur la fiscalité numérique.
La France a par ailleurs proposé qu'un groupe de travail conjoint « comité des affaires fiscales/PIIC » soit créé. 25 ( * )
En réalité, l'OCDE a institué, dès janvier 1999, un groupe technique consultatif sur le suivi de l'application des normes existantes des conventions pour l'imposition des bénéfices des entreprises dans le contexte du commerce électronique. Celui-ci avait pour mission d'étudier les propositions en faveur de nouvelles règles.
Le rapport final, publié en 2004, a présenté une série de modifications des règles de taxation pour les adapter au contexte du commerce électronique et répondre à la problématique déjà présente d'érosion de la matière fiscale dans les États de consommation.
Parmi ces mesures, l'OCDE proposait la création d'une notion d'« établissement stable virtuel électronique ».
L'interprétation à l'égard du commerce électronique de la définition actuelle de l'établissement stable donnée par les conventions a soulevé plusieurs questions. L'OCDE a tenté de clarifier les modalités d'application de la définition qu'elle juge appropriée aux activités de commerce électronique. 26 ( * )
Les principales conclusions qu'elle a dégagées sont les suivantes :
- un site Internet ne peut en lui-même constituer un établissement stable ;
- en général, un accord prévoyant l'hébergement d'un site Internet n'aboutit pas à la création d'un établissement stable pour l'entreprise qui exerce des activités commerciales par l'intermédiaire de ce site ;
- un fournisseur de services sur Internet n'est pas réputé (en vertu de la règle précitée mandataire/établissement stable) constituer un établissement stable pour les entreprises auxquelles il prodigue des services ;
- si un lieu comportant des équipements informatiques, tels qu'un serveur, peut, dans certaines circonstances, constituer un établissement stable, il faut pour cela que les fonctions qui y sont exercées ne soient pas seulement de nature préparatoire ou auxiliaire.
En outre, en marge du G20 des 5 et 6 novembre 2012, les ministres des finances du Royaume-Uni, de l'Allemagne et de la France ont publié une déclaration commune appelant à une action coordonnée en vue de renforcer les normes fiscales internationales et ont conjointement demandé au secrétaire général de l'OCDE de mener à bien une réflexion ayant pour objectif d'identifier les distorsions possibles dans les régimes fiscaux à l'échelle internationale.
L'OCDE livrera un état d'avancement au G20 au début de l'année 2013 sur les éventuelles mesures permettant d'aborder la question de l'érosion des bases imposables et des transferts de bénéfices (projet « Base Erosion and Profit Shifting » ). Elle devra également présenter des stratégies de détection et de réponse à la planification fiscale agressive en vue d'assurer une meilleure équité fiscale.
La réflexion se poursuit aujourd'hui au sein des différents comités : lors des journées parlementaires de l'OCDE des 11, 12 et 13 février 2013, sera organisée une table ronde relative à la « Transparence fiscale : relever le défi des multinationales » 27 ( * ) .
* *
*
Votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication salue l'opportunité que constitue la présente proposition de loi de réengager le débat parlementaire sur la fiscalité numérique.
Elle considère cependant que le dispositif proposé fait par trop l'économie d'une réflexion sur le financement des industries culturelles par les ressources ainsi créées.
Elle estime également que l'adoption d'un tel dispositif, même amélioré, est prématurée au regard des travaux et négociations actuellement en cours aux niveaux national, communautaire et international, qui devraient déboucher sur des propositions législatives et réglementaires sur cette question dans le courant de l'année 2013.
Votre commission saura, le cas échéant, se saisir à nouveau de l'ensemble de ces questions, lorsque les différents travaux susmentionnés auront abouti et que des pistes concrètes de réforme auront émergé. Elle procèdera alors à de plus larges auditions, afin d'établir le panorama le plus complet possible de cette problématique essentielle.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission de la culture est favorable à l'adoption de la motion de renvoi en commission présentée par la commission des finances.
* 14 Lettre de mission concernant la fiscalité de l'économie numérique, 12 juillet 2012.
* 15 Rapport de la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique établi par MM. Pierre Collin et Nicolas Colin.
* 16 Rapport de la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique établi par MM. Pierre Collin et Nicolas Colin.
* 17 Non déterminées à ce stade de la réflexion.
* 18 Lettre de mission de concertation sur les contenus culturels et les pratiques numériques, 6 août 2012.
* 19 L'ensemble des auditions menées par cette mission sont disponibles en ligne sur le site web participatif de la mission Lescure : http://www.culture-acte2.fr/ .
* 20 Déclaration de Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée à l'économie numérique, lors d'une visite chez vente-privée.com le 27 novembre 2011.
* 21 Avis n° 8 du CNN relatif à ses pistes de réflexion en matière de fiscalité numérique.
* 22 Audition par la commission des affaires européennes, 5 octobre 2010.
* 23 Communication de la Commission européenne du 27 juin 2012 relative aux moyens concrets de renforcer la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, y compris en ce qui concerne les pays tiers.
* 24 Ce comité s'est réuni les 28 et 29 Juin 2011 sur « l'économie d'Internet : facteur d'innovation et de croissance ».
* 25 Direction générale des médias et des industries culturelles : http://www.ddm.gouv.fr/imprime_rub.php3?id_rubrique=185 .
* 26 « Les règles actuelles d'imposition des bénéfices industriels ou commerciaux prévus par les conventions conviennent-elles au commerce électronique ? », rapport final OCDE, 2004.
* 27 Journées parlementaires de l'OCDE, 11-13 février 2013, Centre de conférences de l'OCDE.