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Proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable

29 janvier 2013 : Fiscalité du numérique ( avis - première lecture )

B. A L'ÉCHELLE NATIONALE

1. La mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique : des pistes originales mais difficilement applicables
a) Un constat rassembleur

Rendu public le 18 janvier dernier, le rapport de la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique, rédigé par MM. Pierre Collin et Nicolas Colin à la demande, formulée en juillet 2012, de quatre ministres différents11(*), dresse un constat précis des effets de la révolution numérique sur la sphère économique.

A côté d'acteurs traditionnels continuant de produire des biens et services se développent, avec une rapidité sans précédent, de nouvelles entreprises investissant le champ du numérique. Elles bouleversent les règles du jeu et transforment radicalement tous les secteurs de l'économie. Alors qu'elles s'immiscent au coeur de l'intimité de milliards d'humains et structurent jusqu'à leur quotidien, leur valeur ajoutée peine à être mesurée, et plus encore appréhendée par les instruments régaliens classiques.

Accélérant le rythme de l'innovation, mobilisant des investissements gigantesques plutôt que de distribuer des dividendes, conduisant fréquemment à l'acquisition de positions dominantes, l'économie numérique découple systématiquement le lieu d'implantation de l'unité économique de celui de consommation de la prestation réalisée.

Le principal point commun rapprochant tous les acteurs du secteur  et c'est un aspect central du rapport - réside en la gestion et l'exploitation, à très grande échelle, de données résultant d'un suivi étroit et régulier des utilisateurs. Le « travail gratuit » que fournissent les internautes, de façon volontaire (en remplissant nombre de questionnaires et fiches de renseignement) ou non (en laissant des « traces » électroniques lors de leurs passages sur des sites) sont en effet collectées par ces entreprises, qui les réutilisent pour mieux personnaliser leur offre ou les cèdent à des tiers.

Cette activité des « utilisateurs-collaborateurs » ne fait l'objet d'aucune contrepartie monétaire, et ne donne lieu à quasiment aucune taxation de la part des États de consommation. Ceci alors que leurs internautes sont à la source d'une création de valeur d'autant plus grande que les dépenses publiques consenties par leur État de résidence ont indirectement renforcé leurs capacités à utiliser les moyens d'accès au réseau.

Bien plus que les acteurs de l'« ancienne économie », celles de la « nouvelle » ont en effet toute facilité pour profiter de la concurrence fiscale que se livrent les États d'accueil et à choisir les mieux-disant pour s'implanter, tout en transférant leurs bénéfices vers des paradis fiscaux où ils échappent à l'impôt. Le droit fiscal, tant national qu'international, peine à s'adapter à cette nouvelle donne et se révèle démuni face aux stratégies d'optimisation mises en oeuvre.

Il est d'autant plus urgent de réagir, selon les auteurs, que le numérique, loin de se cantonner à sa propre filière industrielle, « dévore en réalité tous les secteurs de l'économie » à une vitesse croissante. S'insérant dans la chaîne de valeur et profitant du travail fourni par les utilisateurs, ces entreprises captent à moindre frais une part de plus en plus importante de la valeur créée localement.

b) Des pistes de réforme délicates à concrétiser

Très précis et documenté, le diagnostic dressé par les deux rapporteurs est très largement recevable. Sa tentative de théorisation des fondements de la nouvelle économie et des rapports entre ses acteurs est particulièrement intéressante. Seule une présentation relativement pessimiste de ses évolutions pourrait éventuellement lui être reprochée, notamment lorsqu'il insiste sur le caractère prédateur de cette nouvelle économie et le risque qu'elle ne crée pas d'emplois.

Mais c'est surtout au stade des solutions proposées en vue d'adapter la fiscalité à l'économie numérique que ce travail, par ailleurs de grande qualité intellectuelle, paraît discutable.

La première série de propositions renvoie vers une meilleure appréhension des bénéfices réalisés sur un territoire donné par les entreprises de l'économie numérique. Il est fait allusion à une renégociation des règles de répartition du pouvoir d'imposer, s'agissant de l'impôt sur les sociétés, dans un cadre européen autant qu'au sein de l'OCDE. Cette piste très concrète, qui a déjà été évoqué dans ce rapport pour avis, mérite assurément d'être suivie et elle constitue un apport judicieux à la réflexion.

La deuxième série de propositions tend, dans l'attente d'une telle harmonisation à l'échelle la plus large des règles d'imposition sur les bénéfices, à créer une nouvelle fiscalité liée à l'exploitation des données issues de l'activité des utilisateurs sur le territoire. C'est ici que les propositions des auteurs du rapport semblent délicates à mettre en oeuvre.

Partant de l'idée que la collecte de ces données constitue le seul fait générateur garantissant la neutralité et l'objectivité du prélèvement, il y est proposé de la taxer, ou plutôt de faire varier le niveau de prélèvement selon que l'entreprise soumise à l'imposition adopte en ce domaine un comportement respectueux de certains objectifs d'intérêt général.

Au nombre de quatre, ceux-ci sont le renforcement de la protection des libertés individuelles, le fait de favoriser l'innovation sur le marché de la confiance numérique, l'encouragement à l'émergence de nouveaux services au bénéfice des utilisateurs et la génération de gains de productivité et de croissance.

Faisant allusion au principe du « pollueur-payeur », sous-tendant la fiscalité environnementale, les deux rapporteurs font référence à un principe de « prédateur-payeur ». Celui-ci tend à alourdir la charge fiscale des entreprises exerçant une captation exclusive des données qu'elles collectent, et à alléger, au contraire, l'imposition de celles en ouvrant au maximum l'usage, vers les utilisateurs eux-mêmes comme vers des tiers. Cette fluidité des données est en effet censée accroître la productivité de l'économie dans son ensemble et jouer un « effet de levier » favorable à sa croissance.

Or, une telle vision des choses est problématique à plusieurs égards. Tout d'abord, il n'est pas précisément tranché quant à la façon dont ces flux de données doivent être appréhendés : s'agit-il, par exemple, de prendre en considération le volume de bande passante utilisée ? Le nombre de clics ? Le nombre de requêtes ? Comment discriminer selon la « qualité » des données et leur intérêt pour l'entreprise qui en est destinataire ?...

Ensuite, les propositions sont floues sur le point de savoir qui procédera à ce décompte et comment il sera contrôlé. Certes, il est précisé que cette fiscalité nouvelle ne s'appliquerait dans un premier temps qu'à un nombre limité de contribuables, soit ceux faisant le plus grand usage de données, afin d'éviter de peser sur les petites et moyennes entreprises nationales, et de surcharger l'administration fiscale. Cependant, l'obligation de déclaration d'un représentant fiscal, mentionnée dans le rapport, soulève des questionnements quant à sa compatibilité avec la jurisprudence communautaire. Quant à la capacité des administrations spécialisées à superviser le processus et sanctionner les entreprises défaillantes, elle suppose un investissement humain et matériel massif en ce sens.

En outre, et plus généralement, la philosophie même d'un tel dispositif interroge. Comment en effet attribuer à un prélèvement fiscal, dont le but final est par essence d'accroître les recettes de l'État, des objectifs formulés en termes de respect des libertés publiques et de promotion de l'innovation, de la productivité et de la croissance ? Comment inciter des opérateurs privés à adopter et conserver des conduites vertueuses en prélevant une partie des revenus qu'ils retirent d'une activité réalisée sur notre territoire ?

Enfin, ce mode de taxation innovant conduit à s'interroger sur le respect de la protection des données personnelles. D'une part, il revient à donner un avantage fiscal au respect d'une obligation légale, l'accès de chacun aux données le concernant. D'autre part, il pousse à une intensification de l'usage des données et à leur réutilisation par des tiers, ce qui semble aller à l'encontre de leur protection. Enfin, mais ce point ne dépend pas du rapport, il faudra être attentif quant à la détermination de l'État dont relèvera la protection de ces données, le projet de réglementation européenne prévoyant actuellement que ce sera principalement celui d'implantation des sociétés les collectant.

La troisième série de propositions vise à créer un environnement fiscal favorable à l'émergence d'entreprises nouvelles. Outre l'adaptation des modalités du crédit d'impôt recherche (CIR) aux spécificités de l'économie numérique, il est proposé de fusionner ce dernier avec le mécanisme de la jeune entreprise innovante (JEI). Là encore, on peut s'interroger sur la façon dont pourraient être rapprochés deux instruments dont l'esprit et les modalités techniques sont différents, l'un reposant sur un crédit d'impôt attribué à des entreprises menant des activités de recherche, l'autre reposant sur un allègement de charges sociales patronales sur les salaires versés aux salariés participant à la recherche.

2. La position de votre commission sur la proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable : un objectif consensuel mais des modalités discutables
a) Le dispositif de la proposition de loi

La proposition de loi de notre collègue Philippe Marini pour une fiscalité numérique neutre et équitable n'est en réalité que le dernier maillon en date d'une réflexion engagée par son auteur depuis plusieurs années sur cette thématique.

Un premier rapport d'information de M. Marini, en 201012(*), attirait l'attention sur l'érosion fiscale subie dans les États de consommation en ce qui concerne l'impôt sur les sociétés et la TVA. Puis à son initiative, la loi de finances pour 2011 instaurait une taxe sur les services de publicité en ligne fixée à 1 % du montant de la prestation. Cette première « taxe Google » a finalement été supprimée avant sa mise en oeuvre, car s'appliquant sur les annonceurs, elle risquait d'entraîner la délocalisation des plus importants d'entre eux et de ne s'appliquer in fine que sur les plus petits.

Puis la commission des finances a confié à notre collègue un deuxième rapport d'information sur le sujet. Ce dernier, publié en 2012 et intitulé Une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable, a permis de retracer les enjeux du problème et de formuler de nouvelles propositions pour adapter le droit fiscal aux réalités nouvelles de l'économie numérique.

La présente proposition de loi constitue la stricte traduction législative des recommandations figurant dans ce rapport et est composée de trois articles.

. L'article 1er instaure une obligation de déclaration d'activité par les acteurs de services en ligne basés à l'étranger, ainsi que deux nouvelles taxations portant respectivement sur la publicité en ligne et les services de commerce électronique.

Selon le droit en vigueur, les grands acteurs étrangers de l'internet - les GAFA - réalisant des prestations en France, pour des montants pouvant être très importants, échappent quasiment à toute imposition dans notre pays grâce à des pratiques d'optimisation fiscale. Leur implantation en-dehors du territoire national leur permet en effet de se soustraire aux différents régimes d'imposition basés sur le lieu d'établissement de l'opérateur, qu'il s'agisse de la TVA comme de l'impôt sur les sociétés.

La fourniture de produits et services en ligne fait l'objet d'une asymétrie d'imposition marquée par rapport à d'autres supports de commerce plus classiques.

Ainsi, l'article 302 bis KD du code général des impôts instaure t-il une taxe sur les sommes payées par les annonceurs aux régies pour l'émission et la diffusion de leurs messages publicitaires à partir du territoire français. Due par les personnes qui assurent la régie de ces messages publicitaires, cette taxe est recouvrée et contrôlée de la même façon que pour la TVA.

Or, cette taxe ne s'étend pas aux prestations de publicité en ligne, qui bénéficient donc d'un régime bien plus favorable que celle celles réalisées par voie radio ou télé.

De la même façon, l'article 302 bis ZA du même code prévoit une taxe sur les surfaces commerciales (Tascom), assise sur la surface de vente des magasins de commerce de détail aux particuliers. Y sont soumis ceux de ces derniers possédant une surface commerciale de plus de 400 m² et réalisant un chiffre d'affaires annuel supérieur à 460 000 euros hors taxe.

Or, là encore, cette taxe ne s'applique pas aux activités de commerce électronique, qui bénéficient donc d'un avantage comparatif par rapport à leurs équivalents physiques. Les entrepôts où sont stockés et d'où sont envoyés les produits commandés en ligne, quand bien même ils sont situés sur le territoire français, ne sont pas, en effet, assimilables d'un point de vue juridique à des espaces commerciaux, seuls imposables.

Ce « privilège » fiscal des activités réalisées par voie électronique profite pareillement, il faut le souligner, aux acteurs français et aux acteurs étrangers. La différence de régime d'imposition dépend bien en effet du support grâce auquel est fournie la prestation, et non de la territorialisation de cette dernière.

Cependant, l'harmonisation des deux types de régimes, outre qu'elle permettrait de rétablir les conditions concurrentielles entre les deux types de commerce, est un moyen d'atteindre les acteurs étrangers de l'internet, qui jusque là sont exonérés de tout type d'imposition pour leurs activités réalisées sur notre territoire. C'est en ce sens et pour cette raison que la proposition de loi prévoit un tel alignement des régimes fiscaux.

A cet effet, la proposition de loi complète, dans son article 1er, le titre II (Taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées) de la première partie (Impôts d'État) du livre IER (Assiette et liquidation de l'impôt) du code général des impôts par un nouveau chapitre XXI (Fiscalité numérique) comportant deux volets.

Le premier, de nature procédurale, fixe les modalités d'imposition de certains services fournis par voie électronique, en créant à cet effet une section I comportant un unique article 302 bis ZO.

Ce dernier prévoit une obligation de déclaration d'activité par les acteurs de services en ligne basés à l'étranger à partir de certains seuils d'activité et selon deux variantes.

L'entreprise assujettie pourrait ainsi, tout d'abord, désigner un représentant fiscal, conformément au cadre juridique de l'agrément des sites de jeux en ligne opérant en France défini par la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Le représentant s'engagerait à la fois à respecter les formalités auxquelles est soumise l'entreprise redevable, à acquitter les prélèvements correspondant et à tenir à disposition de notre administration fiscale un relevé précis des opérations en relevant.

En l'absence d'un tel représentant, le redevable souscrirait lui-même la déclaration, selon une procédure simplifiée et dématérialisée prévue pour la TVA.

Le deuxième volet de ce nouveau chapitre, de nature fiscale, institue, au sein d'une section II (Prélèvements sur certains services fournis par voie électronique) deux taxations nouvelles destinées, selon les termes employés dans l'exposé des motifs de la proposition de loi, à « assurer la neutralité fiscale en matière de taxation sur la publicité en ligne et sur les services de communications électroniques ».

Dans une sous-section I (Taxe sur la publicité en ligne) comportant un unique article 302 bis ZP, est instaurée une taxe sur la publicité diffusée par voie électronique autre que téléphonique, de radiodiffusion et de télévision.

Cette taxe sur la publicité en ligne transpose au média internet la taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision due par les régies publicitaires, précédemment évoquée.

Son assiette serait constituée des sommes, hors commission d'agence et hors TVA, réglées par les annonceurs aux régies pour les services de publicité en ligne dont l'audience est obtenue sur notre territoire, qu'elles soient basées sur ce dernier ou bien à l'étranger.

Le champ de ces services est entendu largement, englobant aussi bien les publicités apparaissant sur les moteurs de recherche qu'au moyen de bannières, lors de l'envoi ou de la réception de courriels, à l'occasion de l'usage de comparateurs en ligne...

Son taux serait progressif, selon l'importance du chiffre d'affaires : nul pour une assiette inférieure à 20 millions d'euros, de 0,5 % pour une assiette comprise entre 20 et 250 millions d'euros, et de 1 % au-delà.

Le régime de recouvrement et de sanction prévu pour cette taxe est aligné sur celui existant déjà pour la TVA.

Selon les projections de l'auteur de la proposition de loi, le rendement de cette taxe serait faible, de l'ordre d'une vingtaine de millions d'euros. Il ne pourrait toutefois qu'évoluer à la hausse à l'avenir, du fait des perspectives de croissance du secteur de la publicité en ligne.

Dans une sous-section II (Taxe sur les services de commerce électronique) comportant un unique article 302 bis ZQ, il est créé une taxe sur les activités d'e-commerce, de biens comme de services.

Cette taxe vient transposer au commerce électronique la taxe sur les surfaces commerciales, précédemment évoquée également. Par parallélisme avec la Tascom, elle taxe l'opération de vente en ligne mettant en relation le professionnel et le particulier situé sur le territoire français (B to C).

Son assiette est constituée du montant hors TVA du prix acquitté par l'acheteur lors d'une telle vente. Son taux est de 0,25 %. N'y seraient pas soumises, comme pour la Tascom, les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 460 000 euros.

Afin d'éviter une double imposition des commerçants dont l'activité de vente, en plus d'avoir lieu sur internet, relève également de supports physiques et se trouve donc déjà soumise à la Tascom, il est prévu un mécanisme de déductibilité de l'une sur l'autre.

Comme pour la taxe sur les régies, son régime de recouvrement et de sanction de cette taxe est aligné sur celui de la TVA.

Le produit de cette taxe a vocation à être affecté aux collectivités locales bénéficiant de versements du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Créé par la loi de finances pour 2012, ce fonds prélève une partie des ressources de certaines intercommunalités et communes pour la reverser à des intercommunalités et communes moins favorisées. Une telle affectation permettrait de compenser, au bénéfice de ces territoires, le préjudice subi du fait de la perte de vitesse du commerce physique au profit du e-commerce.

Selon l'auteur de la proposition de loi, une telle taxe, si l'on prend comme base les chiffres d'affaires prévisionnels de la vente en ligne pour les prochaines années, rapporterait une centaine de millions d'euros dès 2013 et 175 millions d'euros en 2015. Du fait des perspectives de croissance de ce secteur, le produit de cette taxe serait appelé à continuer d'augmenter au cours des années suivantes.

. L'article 2 étend aux acteurs étrangers de l'internet, établis à la fois à l'étranger et en France, la taxe sur la fourniture de vidéogrammes à la demande.

Selon le droit en vigueur, l'article 1609 sexdecies B du code général des impôts a instauré une taxe sur les ventes et locations en France de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public.

Cette taxe sur les vidéos à la demande (VOD) s'applique dans les relations commerciales entre professionnels et particuliers ayant pour support internet.

Son assiette est constituée du prix hors taxe payé par le consommateur pour l'obtention de la vidéo.

Le taux en est de 2 %. Il est porté à 10 % lorsque les vidéos ont un caractère pornographique ou d'incitation à la violence.

Les conditions de liquidation et de contrôle de cette taxe sont identiques à celles valant pour la TVA.

Son produit bénéficie au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

Si cette taxe s'applique bien aux fournisseurs de services de VOD établis sur le territoire national, tel n'est pas le cas pour ceux basés en-dehors, pour leur activité réalisée en France auprès de consommateurs nationaux.

Or, ainsi qu'il est mentionné dans le rapport d'information de l'auteur de la proposition de loi, le Luxembourg est le premier pays d'établissement des sites fournisseurs de VOD à destination quasi exclusivement de pays tiers. Autant d'opérateurs qui échappent, pour celles de leurs transactions réalisées avec le public français, à toute imposition nationale.

L'article 2 de la proposition de loi modifie la rédaction de cet article 1609 sexdecies B du code général des impôts, afin de soumettre à la taxe aux acteurs étrangers de l'internet établis en France et à l'étranger.

Là où la rédaction actuelle du texte vise une taxe sur « les ventes et locations en France » de vidéogrammes, la nouvelle formulation proposée fait référence à une taxe sur les opérations commerciales bénéficiant au « public établi en France ». La territorialité de l'impôt dépend ainsi du lieu d'établissement du consommateur, et non du lieu de transaction.

Ce procédé, qui vise selon l'exposé des motifs de la proposition de loi à « rétablir une forme d'équité fiscale », permet théoriquement d'atteindre les opérateurs de VOD étrangers retirant une valeur ajoutée de leurs relations commerciales avec le public français.

. L'article 3 prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement d'un rapport examinant les conséquences sur nos finances publiques des pratiques d'évasion fiscale suivies par certains acteurs de l'internet.

Cet article est de nature plus prospective et moins opérationnelle que les deux premiers. Il vise à éclairer la représentation nationale sur les pratiques d'optimisation fiscale mises en oeuvre par des acteurs étrangers de l'internet, que ce soit en matière de TVA, d'impôt sur les sociétés ou de toute autre taxation spécifique.

A cet effet, il est demandé au Gouvernement de remettre au Parlement, dans les six mois de l'entrée en vigueur du présent texte, un rapport qui analyse les conséquences de ces comportements sur nos recettes fiscales.

Plusieurs points précis doivent être étudiés :

- les moyens d'appréhender fiscalement les transactions commerciales électroniques effectuées par ces acteurs sur notre territoire, en s'attachant aux revenus qu'ils en retirent et en imaginant de nouvelles formes de taxation adaptées aux spécificités de cette économie de flux ;

- les possibilités d'étendre aux opérateurs étrangers de la télévision connectée et prestations similaires la taxation en faveur de la culture et de l'audiovisuel des services de télévision connectée proposés au public français ;

- l'éventualité d'un avancement d'une année, au 1er janvier prochain, du calendrier de mise en oeuvre de la directive TVA relative aux services électroniques, qui prévoit la taxation dans le pays de consommation finale, et la réduction de la période transitoire actuellement prévue ;

- enfin, la faisabilité d'une redéfinition, à une échelle supranationale - européenne comme internationale - des normes encadrant l'imposition des entreprises pour les revenus qu'elles tirent de leurs activités dans le commerce électronique.

b) Position de votre commission : un dispositif dont la finalité doit être soutenue mais dont les mécanismes restent à approfondir
(1) Un objectif d'équité et de neutralité consensuel

Le dépôt de ce texte constitue le prolongement d'une réflexion menée de longue date par notre collègue Philippe Marini sur les moyens d'instaurer une fiscalité numérique neutre et équitable, visant à y soumettre les grands acteurs mondiaux de l'internet se procurant des revenus substantiels sur notre territoire. Ainsi, elle entretient l'actualité d'un débat qui point depuis quelques années, et doit être saluée à ce titre.

Elle atteint à cet égard pleinement les objectifs que s'était déjà fixés son auteur en faisant adopter, dans la loi de finances pour 2011, une taxe sur les services de publicité en ligne. S'il reconnaît lui-même, dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, que cette initiative présentait le risque de ne s'appliquer finalement qu'aux acteurs français n'ayant pas les capacités de délocaliser leur activité, il estime qu'elle avait en revanche atteint deux finalités également satisfaites par le présent texte : engager « une réflexion sur la neutralité et la fiscalité applicable à l'économie numérique », et grâce à l'« effet aiguillon de la discussion parlementaire, définitivement installer cette problématique au coeur du débat public et institutionnel ».

La décision du Gouvernement, prise le 12 juillet dernier, de lancer une mission d'expertise sur la fiscalité numérique, confiée à Pierre Collin et Nicolas Colin, doit sans doute beaucoup à la mise en exergue de cette thématique par l'auteur de ce texte. Elle est d'ailleurs intervenue peu de temps après que ce dernier, le 27 juin 2012 exactement, ait formulé devant la commission des finances une communication présentant les grandes orientations de ce que serait cette proposition de loi.

Autre point très positif, ce texte, et le rapport dont il est issu, présentent la feuille de route d'une stratégie en trois temps, qui inclut une renégociation du calendrier d'application de la directive TVA à l'échelle européenne ainsi qu'une redéfinition des règles d'imposition des bénéfices au sein de l'OCDE. Or, ces deux niveaux de réglementation, et les deux types d'imposition auxquelles ils renvoient (TVA, impôt sur les sociétés), sont des enjeux majeurs du problème sur lesquels il convient de faire porter tous nos efforts. En faisant porter sur ces points une certaine « pression » sur le Gouvernement, mais également en affichant le soutien du Parlement à sa démarche dans ces instances supranationales, il marque de façon résolue l'importance fondamentale que revêtent ces solutions dans une perspective de moyen-long terme.

(2) Des modalités à l'applicabilité et à l'efficacité incertaines

Tous ces aspects sont éminemment positifs et nul ne peut en disconvenir. Une certaine unanimité s'est d'ailleurs dégagée, durant les auditions, pour saluer le travail de son auteur, sa persévérance et la justesse des objectifs recherchés. Cependant, les éléments techniques que comporte ce texte nous semblent à la fois d'une applicabilité incertaine, et porteurs de conséquences indirectes contraignantes pour nos acteurs nationaux.

. Des doutes légitimes quant à la possibilité concrète d'appliquer le texte aux principaux acteurs visés

Tout d'abord, s'agissant de l'efficacité des mesures d'imposition instaurées par le texte, elle nécessiterait que les acteurs qu'elle vise principalement - les GAFA - puissent être effectivement appréhendés par notre administration fiscale, pour les revenus qu'ils dégagent sur notre territoire.

Le mécanisme de déclaration obligatoire d'activité prévu à l'article 1er est censé y pourvoir. Cependant, il n'existe aucune garantie que les sociétés visées par cette disposition s'y soumettront.

Au demeurant, aucune sanction n'est prévue en cas de non respect de cette obligation, sachant qu'elle serait de toute façon très délicate à formuler et à appliquer, lesdites sociétés ne disposant justement pas d'établissement stable en France où elles pourraient être « saisies par le droit ».

. Des risques certains d'effets « collatéraux » affectant les entreprises françaises du secteur, et notamment les plus petites

Ensuite, le texte, non seulement paraît difficilement applicable aux opérateurs qu'il vise principalement, mais comporte en outre des risques importants d'effets indirects non désirés sur d'autres acteurs qu'il devrait pourtant épargner, c'est-à-dire sur les entreprises françaises du secteur. Celles-ci, d'une taille bien inférieure aux géants mondiaux de l'internet et déjà soumises à une importante sur-fiscalité, se verraient en effet appliquer une nouvelle « couche » d'imposition amoindrissant un peu plus encore leur compétitivité.

Pour ce qui est de la taxe sur la publicité en ligne, il est prévu dans le texte qu'elle s'applique aux régies, contrairement à la première version de cette taxe, inscrite dans la loi de finances pour 2011, où elle affectait les annonceurs. Toutefois, il ne fait guère de doute que les régies, qui disposent d'une position du force et peuvent imposer leurs conditions aux annonceurs, ainsi qu'a pu le souligner l'Autorité de la concurrence13(*), répercuteront cette nouvelle taxe sur les annonceurs.

Or, les dépenses publicitaires constituent un instrument de compétitivité essentiel pour les entreprises françaises qui, dans un contexte de concurrence globalisé, souhaitent communiquer sur le net pour faire connaître leurs produits et services. L'impact négatif sera d'autant plus important que les annonceurs affectés seront petits ; le marché de la publicité en ligne, parce qu'il offre un coût d'entrée très bas, est le seul marché publicitaire auquel nombre d'entre elles ont accès, et il serait contre-productif de les en priver.

Il faut ici souligner que les annonceurs français sont déjà pleinement assujettis à la fiscalité nationale, contrairement aux GAFA. C'est particulièrement le cas pour ce qui est de leurs dépenses publicitaires, puisque pas moins de dix taxes existent déjà en la matière. Il ne semble donc pas opportun d'alourdir encore leur imposition et de les contraindre à rogner un peu plus sur leurs marges. Il en résulterait par ailleurs un moindre investissement des annonceurs, qui pèserait négativement sur l'ensemble de la filière.

S'élevant en 2011 à 31,4 milliards d'euros, soit 1,5 % du PIB, les dépenses en communication des annonceurs connaissent une érosion depuis 2008. Elles représentaient en effet 2 % de la richesse nationale dans les années 2000. Les derniers chiffres connus sont alarmants : les recettes publicitaires des médias sont en baisse significative de 4,6 % au premier semestre 2012, la croissance du média internet étant très nettement ralentie, passant de 15 % les années précédentes à 6 %. Et la France enregistre en la matière un retard par rapport à ses principaux partenaires : alors que la part des investissements dans l'internet des annonceurs anglais s'élève à 30,9 %, celle des annonceurs français n'est que de 15,2 %. Ces tendances sont inquiétantes, et les aggraver en accroissant les charges pesant sur la publicité en ligne, seul média où elles continuent malgré tout de progresser, ne paraît pas opportun.

La deuxième taxe créée par cette proposition de loi dans son article 1er n'échappe pas à la même critique. Les entreprises françaises de e-commerce et de vente à distance paient déjà de nombreuses taxes, à commencer par la Tascom, pour celles disposant de points de vente physiques, à laquelle ne sont évidemment pas assujetties les multinationales du secteur n'ayant qu'une activité en ligne.

Elles verraient donc, avec cette nouvelle taxation, leur pression fiscale s'aggraver, quand rien n'assure que les géants mondiaux du secteur, du fait de leur extra-territorialité, y seraient pour leur part soumis. Le produit de cette imposition - et donc le manque-à-gagner pour les professionnels du secteur - est loin d'être symbolique puisqu'il est estimé à 100 millions d'euros dès 2013. Le risque est grand, alors, que les acteurs nationaux soient tentés de répercuter cette taxe sur les consommateurs, en élevant le prix de leurs produits.

Dans un marché très ouvert sur l'étranger, où les marges sont faibles, tout comme les écarts de prix entre acteurs, une augmentation de ces derniers de un quart de point n'aurait rien de négligeable et diminuerait à coup sûr leur compétitivité. La facilité d'évaluation des différents tarifs proposés par les e-commerçants, que permettent les nombreux comparateurs en ligne, inciterait davantage les consommateurs à se tourner vers des offres de sites étrangers déjà solidement implantés en France, comme le leader mondial du secteur, l'américain Amazon.

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Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le dispositif prévu par la proposition de loi est d'une applicabilité et d'une efficacité très incertaines. Il est peu probable que ses mécanismes d'imposition trouvent à s'appliquer aux acteurs visés, tandis qu'il est certain qu'ils affecteront les entreprises nationales et réduiront d'autant leur compétitivité-prix.

Dans le même temps, l'actualité nous donne des raisons d'espérer des évolutions positives à relativement court terme. Ainsi, les propositions résultant de la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique - qui elles aussi recommandent un mécanisme d'imposition spécifique d'ordre national - vont être étudiées très concrètement par le Gouvernement, tandis que se profile la prochaine réunion du G20, où les principes d'une harmonisation du socle d'imposition sur les bénéfices des revenus tirés de prestations dématérialisées vont être discutés.

Dans ces conditions, et plutôt que d'adopter prématurément un dispositif dont tous les aspects et toutes les conséquences ne semblent pas encore stabilisés, votre rapporteur vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de la proposition de renvoi en commission adoptée par la commission des finances lors de sa réunion du 23 janvier dernier.

Ceci permettrait en effet de prendre le temps d'approfondir une problématique technique et complexe, au regard des travaux et réflexions concomitamment menés sur ce thème, et de ne légiférer à l'échelle nationale que si aucune solution concertée ne s'est dégagée à une échelle plus intégrée.

Réunie le 29 janvier 2013, la commission des affaires économiques a, sur proposition de son rapporteur pour avis, émis à l'unanimité un avis favorable à l'adoption de la motion de renvoi en commission adoptée par la commission des finances, et adopté son rapport pour avis.


* 11 MM. Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances, Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif, Jérôme Cahuzac, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget, et Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée auprès du ministre du redressement productif, chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique.

* 12 Le développement du commerce électronique : quel impact sur les finances publiques ?, rapport d'information n° 398 (2009-2010) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances.

* 13 « Sur le marché de la publicité internet, les annonceurs ne sont pas en position de force face aux grandes régies publicitaires qui peuvent dicter leurs conditions commerciales », décision de l'Autorité de la concurrence du décembre 2010.