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Proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable

29 janvier 2013 : Fiscalité du numérique ( avis - première lecture )

III. PLUSIEURS PISTES DE RÉFORME POUR ADAPTER LE SYSTÈME FISCAL AUX PARTICULARITÉS DU NUMÉRIQUE

Face à des comportements des GAFA, certes légaux, mais insoutenables du point de vue de l'équité fiscale et économique, la « riposte » s'est organisée dans les différents États membres affectés.

A l'échelle supranationale, elle s'est traduite par l'inscription de la problématique dans l'agenda de l'OCDE en vue de réviser les bases d'imposition des bénéfices, ainsi que par la volonté de certains États-membres de l'Union européenne d'anticiper sur la mise en oeuvre intégrale de la directive TVA sur les services électroniques.

En France, elle a donné lieu à la publication récente d'un rapport d'experts sur la fiscalité numérique, ainsi qu'au dépôt de la présente proposition de loi devant le bureau du Sénat, qui vise à mettre en place une fiscalité neutre et équitable pour l'économie numérique.

A. A L'ÉCHELLE SUPRANATIONALE

1. Les négociations au sein de l'OCDE sur les conditions de perception de l'imposition des bénéfices

L'OCDE s'est saisie depuis plusieurs années de la problématique de l'imposition des bénéfices dans le secteur du numérique. Un groupe de travail, mis sur pied en 1999, a rendu un rapport en 2004. Comportant plusieurs recommandations pour lutter contre l'érosion de la base imposable dans les États de consommation, il renvoyait notamment à la notion d'« établissement stable virtuel électronique ».

En droit fiscal, le concept d'« établissement stable » permet de déterminer quel pays est en droit d'imposer le résultat réalisé par une entreprise. Si sa définition est variable selon les pays, il est généralement caractérisé par une installation fixe d'affaires, matérialisée par un ensemble de moyens humains et physiques (personnel, locaux, équipements...), à partir de laquelle l'entreprise exerce une part essentielle de son activité de façon durable.

La difficulté avec les revenus tirés de l'économie numérique provient du fait qu'ils peuvent résulter d'une activité réalisée à distance, au moyen des réseaux numériques, dans un pays où l'opérateur économique ne dispose d'aucune implantation de ce type. L'absence de support physique à son intervention sur le territoire national empêche alors son administration fiscale de l'imposer pour des revenus qu'il a pourtant tirés de consommateurs locaux.

La notion d'« établissement stable virtuel » permettrait de contourner cet obstacle en attribuant une réalité juridique - et des conséquences fiscales - à une activité entièrement dématérialisée. Elle supposerait de modifier en conséquence la notion d'« établissement stable », pour l'élargir aux « installations fixes d'affaires virtuelles », aux « agences virtuelles » ou à la simple notion de « présence virtuelle ».

Une telle évolution, qui avait été jugée prématurée il y a presque une dizaine d'années, paraît aujourd'hui très opportune au regard de l'ampleur de l'économie numérique et des pertes de recettes fiscales subies par les États de consommation. Un certain consensus semble se dessiner autour de cette proposition, qui rallie à elle de nombreux pays industrialisés - États-Unis compris, mais aussi Inde, Chine, Brésil, Russie... - aujourd'hui victimes des stratégies d'optimisation des « GAFA ».

Cette recommandation est d'ailleurs relayée dans les rapports de notre collègue Philippe Marini pour une fiscalité numérique neutre et équitable et de la mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique. Le Gouvernement semble prêt à appuyer cette démarche, par le biais de ses représentants, au niveau international.

Il y a à cet égard une « fenêtre d'opportunité » cette année, qui ne doit pas être manquée. Suite à une demande conjointe de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni, c'est à l'occasion du prochain G20 des finances, à Moscou les 14 et 15 février, que l'OCDE exposera son projet de réforme avant de présenter, en juillet ou en septembre, un plan d'action détaillé. Le sujet pourrait ensuite figurer parmi les priorités du G8, sous présidence britannique, au second semestre de cette année. L'organisation souhaiterait rassembler ces nouvelles règles dans une convention internationale, signée par un maximum d'États, qui s'imposerait ensuite aux législations nationales.

Le fait, pour l'OCDE, de privilégier ainsi des enceintes internationales restreintes telles que le G20 ou le G8 pour débattre de la question permet de contourner la résistance des petits États européens comme la Suisse, le Luxembourg ou l'Irlande, qui n'ont rien à gagner d'une telle réforme des règles de collecte.

La règle de l'unanimité, qui s'applique en matière fiscale, ne permettrait pas en effet de progresser en la matière dans les instances européennes. En outre, la jurisprudence particulièrement stricte de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) n'aide en rien, bien au contraire, à aller vers davantage d'harmonisation fiscale entre les Etats-membres de l'Union.

2. La révision du calendrier européen de mise en oeuvre de la TVA sur les services électroniques

Le régime prévu par le « paquet TVA » tel qu'il est ressorti du Conseil Ecofin du 4 décembre 2007, très favorable au Luxembourg, et plus largement aux États d'établissement des géants de l'internet, fait désormais l'objet d'une hostilité généralisée de la part de nombreux acteurs : États de consommation, acteurs économiques nationaux affectés par l'écart de compétitivité, professionnels du monde du numérique et de la culture ...

Dans ces conditions, atteindre encore presque six ans avant que les pratiques de dumping fiscal mises en oeuvre par certains pays opportunistes de l'Union soient réduites à néant paraît inacceptable. D'où la proposition, avancée par notre collègue Philippe Marini, d'avancer le calendrier de mise en oeuvre de la perception effective de la TVA sur les services électroniques par l'État de résidence du consommateur final.

Cette anticipation du régime prévu par la directive européenne aurait une double composante. Tout d'abord, l'avancement d'un an, du 1er janvier 2015 au 1er janvier 2014, de la date d'entrée en vigueur du dispositif. D'autre part, le raccourcissement de la période de transition, qui court actuellement jusqu'à la mise en oeuvre intégrale du texte, au 1er janvier 2019.

Ainsi que le laisse entendre le président de la commission des finances, « le contexte européen semble maintenant se prêter à ce mouvement et les opinions publiques nationales commencent à prendre conscience du fait que les comportements d'optimisation fiscale nuisent aux finances publiques de leur État ».

De nombreux États membres (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne) se trouvent en effet confrontés à une problématique d'érosion fiscale similaire pour des activités réalisées par des entreprises comme Amazon ou Google sur leur territoire et rémunérées par leurs contribuables.

La « feuille de route » tracée par notre collègue prévoit très justement la recherche d'un soutien spécifique et de synergies avec les parlementaires de ces États, en vue de l'élaboration d'une stratégie commune. Au niveau de l'Exécutif, il revient au Gouvernement et à ses représentants dans les instances européennes concernées de sensibiliser en ce sens nos partenaires et d'obtenir leur ralliement à notre démarche.