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Projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer pour accélérer les projets de construction

22 mai 2013 : Projets de construction ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Ce projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale la nuit dernière, habilite le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à prendre des ordonnances pendant quatre mois. Il fixe un délai de ratification de cinq mois à compter de la publication de ces ordonnances. Il s'inscrit dans le prolongement du discours d'Alfortville du Président de la République et vise à accélérer la production de logements, qui a chuté fortement, entraînant une perte de 25 000 emplois en un an, ce qui témoigne de l'urgence de la situation. La commission des lois s'est saisie pour avis des seules dispositions concernant le contentieux administratif et le droit de l'expropriation.

Quand M. Benoist Apparu avait présenté au Sénat les dispositions majorant les droits à construire, puis à l'occasion de l'abrogation de cette loi en juillet dernier, plusieurs sénateurs, M. Daniel Dubois et d'autres, avaient réclamé des mesures contre les recours abusifs ou dilatoires qui freinent la réalisation des programmes de construction. Si, en droit, le recours contentieux ne suspend pas l'exécution de l'autorisation d'urbanisme qui a été délivrée, il a en pratique un effet paralysant. Lorsqu'un recours est engagé, les banques, les notaires et les promoteurs tenus par des promesses de vente à échéance se mettent d'accord pour retarder l'engagement des opérations de construction. Or, le contentieux de l'urbanisme a augmenté de 8,7% entre 2010 et 2011. Les recours abusifs et dilatoires constituent une réalité : la cour d'appel de Paris a récemment prononcé des condamnations à 18 mois de prison et 50 000 euros d'amende pour escroquerie, dans une affaire de désistement monnayé de recours.

Installé au printemps 2013 par Mme Cécile Duflot, un groupe de travail présidé par l'ancien président de la section du contentieux du Conseil d'État, M. Daniel Labetoulle, groupe qui a entendu notre collègue Alain Richard, a formulé sept propositions. Selon le cabinet de la ministre, six d'entre elles seront reprises dans les ordonnances ; la septième, relative à l'action en démolition, suscite quelques hésitations. Comme Mme Annick Petit, rapporteure de l'Assemblée nationale, je souhaite que le ministère associe les parlementaires à la définition des grandes lignes des ordonnances.

La première recommandation du groupe de travail vise à clarifier les règles de l'intérêt pour agir. Le code de l'urbanisme présente déjà des spécificités à cet égard : ainsi, une association constituée après l'affichage de l'opération en mairie n'a pas la qualité pour agir. Pour veiller au bon équilibre entre droit au recours et droit à construire, il est proposé que l'intérêt pour agir doive être direct et limité au cas où le programme est de nature à affecter directement l'occupation, l'usage ou la jouissance d'un bien occupé régulièrement.

Seconde recommandation, la cristallisation des moyens. Aujourd'hui divers artifices de procédures permettent d'introduire de nouveaux moyens lors des échanges de mémoires au cours de l'instruction. Le groupe de travail préconise que le juge puisse empêcher, à compter d'une date qu'il fixerait, de soulever de nouveaux moyens, à l'exception des moyens d'ordre public.

Troisièmement, il est proposé d'instituer un mécanisme dérogatoire au principe selon lequel la légalité d'un acte s'apprécie à la date de la requête. Le juge disposerait d'un mécanisme de régulation. En cas de vice de procédure par exemple, il pourrait octroyer un délai pour le dépôt d'un permis modificatif, au lieu d'annuler l'acte attaqué.

Plus novateur encore est le dispositif qui permettrait au défendeur, en l'occurrence la victime d'un recours abusif, de présenter devant le juge de l'excès de pouvoir des demandes reconventionnelles à caractère indemnitaire ; c'est le juge, saisi du recours contre l'autorisation d'urbanisme, qui apprécierait la recevabilité de ces demandes. Ce mécanisme se distingue de l'amende infligée par le juge en cas de recours abusif et qui bénéficie à l'Etat. Il s'agit d'une arme dissuasive et efficace... Néanmoins, dans le respect du principe de séparation des ordres de juridiction, ce nouveau recours ne doit pas être exclusif de la poursuite d'une action contentieuse devant le juge civil.

Une autre recommandation porte sur l'encadrement des transactions qui sont en elles-mêmes un procédé acceptable mais peuvent être détournées de leur finalité première. Le groupe de travail propose de rendre obligatoire l'enregistrement devant l'administration fiscale des actes de désistement indemnisé. Je suis favorable à cette transparence.

Une mesure n'a pas suscité l'enthousiasme de la ministre : c'est, je l'ai dit, celle qui vise à recentrer l'action en démolition sur son objet premier. Actuellement, en cas d'annulation contentieuse d'un permis de construire, il est possible à la partie lésée de réclamer la démolition de l'ouvrage construit illégalement, dans le respect néanmoins du principe d'intangibilité des ouvrages publics. La démolition automatique serait limitée à certaines zones : bande littorale, zone de prévention des risques, secteurs sauvegardés... et appréciée en fonction de l'importance des opérations.

Enfin le groupe propose, pour certaines grosses opérations de construction de logements, de confier à la cour administrative d'appel (CAA) une compétence en premier et dernier ressort. Un permis de construire pourrait faire l'objet, selon les cas, d'un recours devant le tribunal administratif, dispensé de ministère d'avocat, ou d'un recours devant la CAA statuant en premier et dernier ressort, sous deux conditions cumulatives : l'acte devrait être délivré sur le territoire d'une commune où une taxe annuelle sur les logements vacants est applicable et il devrait concerner la construction d'une surface importante, au moins 1 500 mètres carrés de surface hors oeuvre nette selon le groupe de travail.

Je suis favorable à ces mesures qui répondent au caractère particulier du contentieux de l'urbanisme. M. Labetoulle reconnaît cependant qu'elles ne dispensent pas d'une réflexion sur la complexité du droit de l'urbanisme et du droit de l'environnement, véritable cause du problème. Les annonces de Mme Delphine Batho sur des états généraux du droit de l'environnement nous donnent des espoirs car ce contentieux a véritablement explosé depuis les lois Grenelle I et II.

J'en viens à l'article 4 du projet de loi. Le Conseil constitutionnel, à l'occasion d'une QPC, a déclaré contraires à la Constitution les articles L.15-1 et L.15-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, relatifs à la consignation de cette « juste et préalable indemnité » exigée par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Faute d'accord sur une indemnité à l'amiable, le juge judiciaire est saisi et fixe une indemnité le plus souvent supérieure à celle proposée par l'expropriant. Il reste possible d'interjeter appel. La consignation ne portant que sur le montant supérieur à l'indemnité proposée par l'expropriant, il s'agit d'une indemnité partiellement préalable. Le Conseil constitutionnel l'admet mais seulement dans des cas circonscrits. Désormais, en cas d'appel, il y aurait donc consignation des sommes en cas d'obstacle au paiement ou de refus de recevoir l'indemnité ainsi que lorsque des indices sérieux laissent à penser que l'expropriant ne pourrait recouvrer la somme versée si la décision de justice lui était favorable. Dans ce dernier cas, le juge pourrait n'autoriser la consignation que de « tout ou partie du montant de l'indemnité supérieur à ce que l'expropriant avait proposé ».

L'équilibre entre droit de recours et droit de la construction est préservé par ce texte. Je vous propose de donner un avis favorable aux deux articles dont nous nous sommes saisis.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce texte est utile. Ceux qui construisent des logements sont en colère de voir leur projet empêché par des recours, lesquels sont légitimes du point de vue de la défense des droits, mais souvent dilatoires et paralysants. Dans le passé, les directions départementales de l'équipement (DDE) imposaient leurs projets ; la situation s'est inversée, les recours sont devenus systématiques et les défenseurs de l'intérêt général se retrouvent en situation de faiblesse.

Quant à « la production de logements », quelle expression hideuse... Mieux vaut parler de construction ou d'édification !

M. Alain Richard. - Auparavant la gauche était accusée de compliquer tous les textes d'urbanisme par des dispositions nouvelles, et la droite créditée de la volonté de simplification. Nous travaillons aujourd'hui à fronts renversés !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La gauche a évolué dans le sens de la social-démocratie. Elle a progressé vers le rocardisme...

M. Alain Richard. - Le Grenelle de l'environnement a suscité une extraordinaire fertilité normative. Le Président de la République juge que la surcharge normative a atteint sa cote d'alerte. Dès lors il apparaît judicieux de procéder par ordonnances pour simplifier le contentieux administratif, même si le Parlement n'aime pas ces délégations législatives. Acceptons-les...

Si les recours sont si nombreux, c'est que les intérêts patrimoniaux, commerciaux ou associatifs - ces derniers parés du prestige du désintéressement pécuniaire - savent se faire entendre. Ce texte provoquera les protestations de ceux qui l'accuseront de tuer l'état de droit.

L'expression « production de logement » a un sens : la construction relève de l'économie de marché, elle suppose des ressources et un équilibre économique.

Sur le fond, le groupe de travail a eu tendance à se focaliser sur les permis de construire et les délais supplémentaires causés par le contentieux. Mais une opération d'aménagement ne se résume pas au permis de construire : de nombreux actes sont susceptibles de nourrir un contentieux et d'allonger les délais, décisions de mise en révision du plan local d'urbanisme (PLU), engagement d'une zone d'aménagement concerté (ZAC), préemption de logements... Sur quels actes administratifs vont s'appliquer les simplifications proposées ?

Enfin, en Ile-de-France, la modification des règles d'évaluation en matière d'expropriation a abouti à réduire considérablement le nombre d'accords amiables. Il en résulte un engorgement des tribunaux. Dans les tribunaux de grande instance (TGI), on remanie la répartition des compétences afin que les décisions touchant l'expropriation soient rendues avant trois ans...

Mme Catherine Troendle. - Le texte ne conduit-il pas à instaurer deux poids et deux mesures concernant la démolition, laissant plus ou moins de latitude au juge selon les zones, pour une même infraction ? Est-ce juridiquement bordé ?

M. Alain Anziani. - L'encadrement des recours abusifs a fait l'objet de nombreuses propositions et projets de textes, dont une proposition de loi sénatoriale il y a quelques années. L'équilibre est difficile à trouver. L'amende actuelle de 3 000 euros n'est pas dissuasive et le tribunal administratif répugne à estimer un recours abusif simplement parce que la procédure dérange le constructeur. Les moyens sérieux ne manquent pas pour fonder un recours, même abusif.

Même sans chance d'aboutir, une demande reconventionnelle assortie d'un montant significatif au titre des indemnités peut, elle, s'avérer dissuasive.

Une dernière voie consiste à saisir le tribunal judiciaire pour recours abusif. Mais à ma connaissance peu de procédures ont abouti.

Un mécanisme plus simple est nécessaire. Le Conseil d'Etat a instauré une procédure de filtrage. Pourquoi ne pas mettre en place un mécanisme similaire au tribunal administratif pour écarter les recours manifestement abusifs ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Les intentions sont louables. Mais comment faire ainsi l'impasse sur les aspects financiers et le manque de disponibilité du foncier, pour s'intéresser uniquement aux conséquences du contentieux sur la durée des opérations ? Quelle approche étroite !

En outre, les juridictions ne seront-elles pas tentées de se dessaisir au nom de l'état de droit ? Que donneront dans le concret ces nouvelles dispositions ? On oublie un peu vite une cause importante de retards : l'environnement et les dispositions issues du Grenelle. Si la dissuasion financière était suffisante, et appliquée, on construirait plus de logements. Enfin, je souligne que plus on complique l'édifice juridique, plus on crée des sources de contentieux

M. Philippe Kaltenbach. - Ce projet de loi est bienvenu dans la crise du logement que nous connaissons. J'adhère à l'ensemble du dispositif. Les recours sont légitimes mais trois ans pour statuer, c'est trop ! Peu importe les recours, pourvu qu'ils soient traités rapidement. Quelle solution concrète pour réduire ces délais ? Si l'absence de réponse de l'administration valait acceptation et non plus refus, les juridictions seraient obligées de réagir.

Traitant également du logement intermédiaire, ce texte favorisera la construction de logements pour tous les types de revenus. Enfin la faiblesse des aides à la pierre constitue un frein à la production de logements. Donnons-nous les moyens de notre ambition, sur la TVA comme dans les aides à la pierre.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne suis pas systématiquement hostile aux ordonnances, sur certains textes très techniques ; encore faut-il un contrôle efficace par le Parlement lors de la ratification qui désormais doit être explicite. Or ici les ordonnances toucheront un champ est très large : les délais, les zonages, etc. Pourquoi les unités urbaines  sont-elles les seules concernées ? Un régime intermédiaire est institué, avec un prétendu bail à construction, bien compliqué, sur lequel je m'interroge.

Le texte concerne les logements et ignore les bâtiments d'entreprises, pourtant soumis aux mêmes problèmes, leur construction étant suspendue pendant des années en raison des recours et des fouilles archéologiques préventives... L'installation de Picard Surgelés à Fontainebleau a donné lieu à un nombre effarant de recours, alors que l'entreprise apportait emplois et développement économique !

On a multiplié les obligations : schéma directeur de la région Ile-de-France (Sdrif), schéma de cohérence territoriale (Scot), plan local d'urbanisme (PLU), qui doivent être compatibles, sans parler des plans de prévention du risque inondation (PPRI) et autres. Concrètement, certains terrains déclarés constructibles se révèlent inconstructibles. On autorise la surélévation d'un étage des immeubles mais on n'impose aucune obligation de créer des parkings. Or les problèmes de stationnement créent le désordre dans les villes...

L'article 4 tire les leçons de la décision du Conseil constitutionnel. C'est normal.

Avant de me prononcer définitivement sur la délégation au Gouvernement, je souhaite approfondir l'examen de quelques dispositions. Dans l'immédiat, je m'abstiendrai.

M. André Reichardt. - Je ne suis pas non plus opposé par principe au recours aux ordonnances s'il a pour résultat d'accélérer les constructions. Mais de nombreuses dispositions de l'article 1er n'ont aucun lien avec cet objectif. Le 8° vise à faciliter la gestion de la trésorerie des entreprises, le 7° protège les accédants en cas de défaillance du promoteur : en quoi ces dispositions contribueront-elles à accélérer la construction de logements ? Même remarque s'agissant de l'augmentation du taux maximal de garanties d'emprunts par les collectivités territoriales. Certains délais sont réduits et la procédure de construction simplifiée, mais ce texte est un fourre-tout. Soit son champ aurait dû être restreint, soit il aurait fallu l'étendre à l'environnement. Dans ma région, le grand hamster, espèce certes fondamentale pour la biodiversité, crée bien des difficultés. Un seul terrier, peut-être désaffecté depuis longtemps, et tout un projet d'aménagement entier est bloqué pour des années !

M. Patrice Gélard. - Le PLU de ma commune a été attaqué. J'ai obtenu gain de cause devant le tribunal administratif qui a condamné les 19 requérants à 300 euros d'amende chacun et les associations à 1 000 euros. Ils ont fait appel. Mais le vrai problème est dans le délai : deux ans et demi d'attente pour obtenir un jugement, quatre ou cinq ans en cas d'appel. Les tribunaux administratifs ont fait des efforts, mais pas sur l'urbanisme.

M. François Zocchetto. - Ce texte facilitera l'instruction des dossiers de construction. Il permettra de lutter contre les recours abusifs et à seule fin de gain financier ; nous avons déposé ces dernières années des amendements qui n'ont jamais été adoptés. Il facilite également la gestion de la trésorerie des entreprises, prises en tenaille entre l'exigence de paiement rapide à leurs fournisseurs, selon les termes de la loi LME, et l'attente du règlement de leurs clients privés, qui ne sont soumis à aucune obligation.

Pourtant, une loi plus large sur le logement est en cours d'examen. Pourquoi ne pas avoir intégré les présentes dispositions dans ce texte ? Et s'il y a urgence, pourquoi prévoir des délais d'habilitation allant jusqu'à huit mois ?

M. François-Noël Buffet. - Il s'agit de lutter contre les recours abusifs engagés contre les permis de construire pris en application des PLU ou les PLH. S'agissant des procédures d'élaboration de ces documents, je suis hostile à une modification des règles. Certes la concertation prend du temps, mais lorsqu'elle est bien menée, les recours diminuent, comme on le constate à Lyon, et les communes se sentent écoutées.

Les recours abusifs sont souvent motivés par l'appât du gain : un voisin cherche à obtenir du promoteur une petite indemnité financière. A cet égard, la meilleure solution semble être la mise en place, au sein des tribunaux administratifs, d'un mécanisme de filtrage des recours manifestement abusifs, pour rejeter ceux-ci sans attendre.

M. Hugues Portelli. - Ce texte porte l'empreinte du lobby des constructeurs immobiliers. Le 3° de l'article 1er augmente le taux maximal de garantie par les collectivités territoriales des emprunts souscrits par les titulaires de concessions d'aménagement. Or les collectivités territoriales sont déjà largement mises à contribution à ce titre ! Il y a quelques années nous avions essayé, lors d'une loi de finances, d'associer l'État plus étroitement à ces mécanismes, en vain. On accroît l'endettement des collectivités territoriales pour favoriser les titulaires de concessions d'aménagement : un vrai projet de gauche !

M. René Vandierendonck, rapporteur. - La saisine de notre commission est circonscrite. Je n'ai pas cherché à l'élargir. Il est vrai que bien des sujets mériteraient un long examen.

Madame Troendle, selon les préconisations du groupe de travail, la démolition ne constituerait plus une sanction juridictionnelle automatique, sauf dans certains périmètres. Toutefois il n'est pas certain que le Gouvernement reprenne ce point dans la rédaction des ordonnances.

Un projet de loi devrait bientôt habiliter le Gouvernement à réformer le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Normalement, la valeur vénale d'un bien s'apprécie un an avant le déclenchement d'une enquête publique, et en fonction de la constructibilité. Or, une circulaire de Bercy retient un calcul de la valeur vénale selon la méthode dite du compte à rebours, qui intègre le potentiel d'appréciation due à la constructibilité future.

Enfin, le texte de refonte du droit de l'urbanisme qui devrait nous être soumis à la rentrée comportera près de 120 articles. Ces questions se poseront. D'ici là, le groupe de travail de Daniel Labetoulle nous invite à nous intéresser au fond du droit.

Mettez dans la balance le code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure au Grenelle et la nouvelle version, post-Grenelle. Le résultat se passe de commentaires. Le poids n'est pas le même.

La commission adopte un avis favorable aux articles 1er et 4.