III. GARANTIR LA PÉRENNITÉ FINANCIÈRE DU SYSTÈME DE RETRAITES
A. UN ALLONGEMENT PROGRESSIF ET MESURÉ DE LA DURÉE D'ASSURANCE (ARTICLE 2)
1. L'adaptation du système de retraites à l'allongement de l'espérance de vie
L' article 2 du présent projet de loi prévoit, pour l'ensemble des assurés des régimes de base, y compris ceux de la fonction publique et des régimes spéciaux, l'allongement de la durée d'assurance pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein à partir de 2020. La durée d'assurance requise sera portée progressivement de 41,75 annuités en 2020 à 43 annuités en 2035 . A titre d'exemple, pour un assuré né en 1961, atteignant l'âge légal de départ à la retraite en 2023, la durée de cotisation requise pour obtenir une retraite à taux plein sera de 42 ans, tandis qu'un assuré né à partir de 1973 devra avoir cotisé 43 ans.
Cette mesure se justifie en premier lieu par l'allongement de l'espérance de vie. Selon l'INSEE, entre 1994 et 2009, les hommes ont gagné deux ans et demi d'espérance de vie à 60 ans et les femmes deux ans. Ainsi, à l'âge de 60 ans, les hommes ont en moyenne une espérance de vie de 22,2 ans et les femmes de 27 ans . En outre, l'espérance de vie à 60 ans devrait continuer de progresser au rythme d' une année tous les dix ans jusqu'en 2060 .
Par ailleurs, une récente étude de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) indique que la France est l'un des seuls pays de l'Union européenne où l'espérance de vie en bonne santé , c'est-à-dire l'espérance de vie sans incapacités et limitations d'activités majeures, a progressé ces dernières années (+ 0,3 ans pour les femmes et + 1,2 an pour les hommes entre 2005 et 2011).
Graphique n° 44 : Evolution de l'espérance de vie en bonne santé
Source : Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), action européenne conjointe sur les années de vie en bonne santé
L'article 2 du projet de loi propose de modifier, à compter de 2020 la procédure de détermination de la durée d'assurance requise pour le taux plein, définie par la loi du 21 août 2003 57 ( * ) . Selon la procédure établie en 2003, la durée d'assurance requise par génération est fixée de manière à maintenir constant, jusqu'en 2020, le rapport constaté en 2003 entre la durée d'assurance pour le taux plein et la durée moyenne de retraite. En vertu de ce principe, la durée d'assurance requise est fixée par décret lorsqu'une génération atteint l'âge de 56 ans.
Le projet de loi prévoit d'inscrire dans la loi l'évolution de la durée d'assurance requise pour le taux plein, et ce en répartissant de façon équilibrée les gains d'espérance de vie entre activité et retraite . L'étude d'impact du projet de loi indique, qu'entre 2013 et 2035, l'espérance de vie à soixante ans aura augmenté de plus de deux ans, quand la durée d'assurance sera passée de 41,5 ans à 43 ans.
Graphique n° 45 : Evolution de la durée d'assurance requise pour le taux plein par génération
Source : commission des finances, d'après l'étude d'impact annexée au projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites
Enfin, le choix d'inscrire l'évolution de la durée d'assurance dans la loi renforce la prévisibilité du système de retraites pour les assurés, sans occasionner de changement brutal pour les générations proches de la retraite.
2. Une mesure proportionnée aux enjeux financiers de long terme
La réforme des retraites de 2010 présentait le défaut de limiter son horizon aux huit années suivantes. Le présent projet de loi entend traiter à la fois le court terme, par des mesures de financement ciblant le régime général, et le long terme grâce à l'augmentation de la durée d'assurance à partir de 2020.
Cette mesure aura un impact financier significatif sur l'ensemble des régimes, y compris sur les régimes complémentaires : elle permettra de réaliser 5,4 milliards d'euros d'économies à l'horizon 2030 et 10,4 milliards d'euros d'ici 2040 .
Tableau n° 46 : Impact financier de l'allongement de la durée d'assurance
(en milliards d'euros 2011)
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2014 |
2020 |
2030 |
2040 |
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Tous régimes de base et complémentaires |
- |
- |
+ 5,4 |
+ 10,4 |
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Tous régimes de base non équilibrés par l'Etat |
- |
- |
+ 2,7 |
+ 5,6 |
Source : étude d'impact au projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites
Le rythme et l'ampleur de l'allongement de la durée d'assurance proposés sont proportionnés aux besoins de financement à l'horizon 2040. Le COR prévoit en effet que l'augmentation des dépenses de retraite devrait s'infléchir vers le milieu des années 2030, en raison du ralentissement de la progression des effectifs de retraités avec la fin du « papy-boom ». Sur le fondement de ces prévisions, le Gouvernement a écarté des mesures paramétriques plus exigeantes telles que :
- un allongement de la durée d'assurance au-delà de 2035 ;
- une augmentation plus rapide de la durée d'assurance. La commission Moreau avait notamment proposé un allongement au rythme d'un trimestre toutes les deux générations, jusqu'à atteindre le plafond de 44 annuités pour la génération née en 1975. Cette mesure est apparue aller au-delà des besoins de financements requis ;
- un relèvement des bornes d'âge de départ à la retraite au-delà de 62 ans, pour l'âge légal de départ, et de 67 ans pour l'âge de départ à taux plein. Une telle mesure réduirait de façon significative les masses de pensions versées 58 ( * ) . Toutefois, elle aurait pénalisé les assurés ayant commencé à travailler jeunes et disposant d'une durée d'assurance importante. En cohérence avec le décret adopté en juillet 2012 59 ( * ) rétablissant le départ anticipé à 60 ans pour les assurés ayant la durée d'assurance requise et ayant commencé à travailler avant 20 ans, le Gouvernement a décidé d'écarter l'option du relèvement des bornes d'âge.
* 57 Article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
* 58 Selon les simulations de la DREES, effectuées à partir du scénario B du COR, une augmentation de l'âge légal de départ d'un trimestre supplémentaire toutes les deux générations permettrait de réaliser 5,3 milliards d'euros d'économies sur les pensions servies en 2030 et 7,6 milliards d'euros en 2040.
* 59 Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension.