C. DES BASES DE DÉFENSE SOUS CONTRAINTE FINANCIÈRE MALGRÉ UNE RÉCENTE RALLONGE BUDGÉTAIRE
1. Des crédits de fonctionnement des bases de défense sont sous forte contrainte
Les crédits de fonctionnement des unités sont désormais portés par les bases de défense, ce qui permet leur mutualisation et ce qui a permis de gagner, rappelons-le, avec la mise en place des 60 bases de défense, 10 000 emplois.
Votre commission a déjà livré une analyse très détaillée 17 ( * ) , du fonctionnement de ces bases et notamment des difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de cette transformation : dégradation du soutien de proximité, complexité de l'organisation des soutiens, surcharges administratives.
Du point de vue budgétaire, l'enveloppe étant, comme votre commission a déjà eu l'occasion de l'affirmer, un peu « juste », le scénario est chaque année le même : dès le mois de novembre la totalité des crédits sont consommés, les factures se reportent (au détriment des fournisseurs du ministère de la défense, dont des PME) sur l'année suivante.
En 2013, les « restes à payer » issus de l'exercice 2012 conjugués aux dépenses immédiates de l'ouverture de gestion 2013 ont entraîné une consommation très rapide en début d'année de la ressource initiale allouée, limitée à 25% de la loi de finances. Dans l'attente du déblocage des crédits au-delà de 25%, quelques ruptures dans la notification des actes contractuels ainsi que dans les engagements courants ont même pu être constatées durant le 1 er trimestre 2013.
La libération des 75% complémentaires (fin mars 2013) ainsi que les nombreuses notifications de marchés (notamment forfaitaires) conclus par les services spécialisés ont donc entraîné une consommation élevée des autorisations d'engagement, générant un différentiel entre la programmation initiale et l'exécution réelle de la dépense d'environ un mois de ressources en gestion, moins élevé qu'en 2012, pour la majorité des bases de défense (BdD).
Des « mesures d'économies précises et harmonisées 18 ( * ) » -qu'on peut tout aussi bien qualifier d'économies forcées- ont été mises en oeuvre par l'ensemble des BdD pour couvrir les dépenses programmées au dernier trimestre 2013.
Dans le projet de loi de finances pour 2014, la sous-action « soutien des forces par les bases de défense » est dotée de 831 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 720 millions d'euros de crédits de paiement.
2. Un cas pratique : la base de défense de Mont-de-Marsan
Votre commission s'est rendue sur la base de Mont-de-Marsan en octobre. Cette visite de terrain a permis de constater les mêmes phénomènes que lors des précédentes visites de terrain effectuées par vos rapporteurs dans d'autres bases de défense (notamment Metz, Charleville-Mézières, Orléans, Toulon) :
- alors que la base avait demandé 19 ( * ) un budget de fonctionnement 20 ( * ) de 7,6 millions d'euros en 2012, elle a pu, à force d'économies très volontaristes, ne demander que 7 millions d'euros pour 2013 ;
- les crédits alloués se sont montés à 6 millions d'euros en 2012 et 5,4 millions d'euros en 2013 ;
- la part des dépenses incompressibles était de 5,4 millions d'euros et 2012 et 4,8 millions d'euros en 2013 ;
- un report de charge de 20% du total (900 000 euros) a été constaté de 2012 sur 2013. En conséquence, toutes les dépenses réalisées à compter du 1 er novembre 2013 seront payées sur les crédits 2014 ;
- les crédits d'entretien des infrastructures ne se sont élevés qu'à 500 000 euros pour des besoins de 1,2 million d'euros ; certains locaux sont particulièrement vétustes (certains hangars n'ont pas « bougé » depuis la fin de la seconde guerre mondiale) ;
- les personnels effectuent désormais eux-mêmes le nettoyage des locaux . On peut légitimement demander dans combien de ministères, d'administrations ou d'entreprises une telle situation serait acceptée comme elle l'est par les personnels de la base de Mont-de-Marsan...
La situation de cette base n'est pas différente de celle des 59 autres bases sur notre territoire.
En outre, vos rapporteurs ont pu mesurer sur cette base de défense que les personnels craignaient, avec la nouvelle réforme de la gouvernance et des soutiens du ministère de la défense 21 ( * ) , l'instauration d'une fracture entre soutenants et soutenus qui soit préjudiciable aux unités opérationnelles.
3. Le plan d'action -bienvenu- du ministère de la défense ne pourra couvrir qu'une partie des besoins
Le ministre de la Défense, alerté notamment par vos rapporteurs, est naturellement conscient des difficultés de fonctionnement des bases de défense. Il a d'ailleurs annoncé fin octobre la mise en oeuvre d'un plan d'urgence de 30 millions d'euros destiné à renforcer les moyens des bases de défense pour améliorer les conditions de vie et de travail du personnel. Dans chaque base de défense, l'environnement quotidien des militaires et du personnel civil sera ciblé par ces mesures immédiates. Ce plan vise à répondre concrètement aux attentes exprimées sur le terrain. Plus de 1 200 demandes concrètes pourront ainsi être satisfaites et viendront améliorer le cadre quotidien des forces armées.
Trois catégories de dépenses seront privilégiées :
- Améliorer et entretenir le cadre de vie et de travail : réparations urgentes, entretien et rénovation des bâtiments, marchés d'entretien ;
- Faciliter les achats de proximité touchant à la vie quotidienne : fournitures, achats de pièces détachées, levée du moratoire sur l'ameublement ;
- Renforcer les moyens d'exécution de la mission : donner les capacités suffisantes pour assurer les déplacements et les missions, desserrer les contraintes d'utilisation des cartes d'autoroute, couvrir les achats de fournitures courantes.
Le ministre de la Défense a également confirmé devant les militaires la décision prise en faveur d'une simplification du soutien en bases de défense : instaurer un comité ministériel des soutiens présidé par le ministre, mettre en place une autorité hiérarchique du service du commissariat des armées sur les groupements de soutien en bases de défense, renforcer les capacités d'arbitrage et de coordination des commandants de base de défense .
La mise en oeuvre de ces décisions fera l'objet d'une expérimentation préalable, avant toute généralisation.
Votre commission salue à la fois la priorité accordée à la qualité de vie au quotidien, et le caractère pragmatique de la démarche, avec une mise en oeuvre expérimentale. Elle suivra naturellement ces questions avec la plus grande attention.
* 17 Voir notamment le rapport d'information « Bases de défense : une réforme à conforter », juillet 2012
* 18 Source : terminologie employée dans la réponse au questionnaire budgétaire
* 19 Source : visite sur la base de Mont de Marsan
* 20 Hors alimentation, hors infrastructures neuves
* 21 Visant à généraliser la logique de « bout en bout » pour professionnaliser les soutiens