EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 27 novembre 2013, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission examine le rapport pour avis de Mme Christiane Demontès sur le projet de loi de finances pour 2014, mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis . - La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace la presque totalité des subventions d'équilibre de l'Etat aux régimes spéciaux de retraite en situation de déficit.
Les douze régimes concernés par la mission, pour la plupart anciens et antérieurs à la création de la sécurité sociale, se caractérisent en effet par un fort déséquilibre démographique qui rend impossible tout autofinancement.
Dans ces conditions, la contribution de l'Etat vient, comme vous le savez, mécaniquement équilibrer les comptes en fonction des évolutions démographiques.
Permettez-moi de rappeler que la mission qui nous intéresse se compose de trois programmes de volume inégal : le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » vise principalement à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP ; il représente à lui seul 64 % des crédits de la mission ; le programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » abonde l'établissement national des invalides de la marine (Enim) et regroupe moins de 13 % des crédits de la mission ; enfin, le programme « Régime de retraite des mines, de la Seita et divers » retrace les subventions d'équilibre versées à plusieurs régimes fermés ou en voie d'extinction.
Au cours des dernières années, la progression continue des crédits de la mission a constitué l'une de ses caractéristiques principales.
Les crédits qu'il est proposé d'allouer à la mission en 2014 s'inscrivent en rupture avec cette évolution : s'élevant à 6,534 milliards d'euros, ils affichent une baisse, à périmètre constant, de 1,6 % par rapport à 2013 et de 2,6 % par rapport à 2012.
Quatre séries de facteurs devraient en effet contribuer à limiter la progression des crédits l'année prochaine : la forte baisse des prestations servies par les régimes fermés ou quasi-éteints dans un contexte de diminution globale des effectifs de pensionnés ; la moindre revalorisation des pensions de retraite attendue en 2014 en raison du ralentissement de l'inflation (révisée à la baisse de 1,3 % à 0,8 % pour 2013) ; l'impact des mesures prévues par la réforme des retraites en cours d'examen, en particulier le report de six mois de la date de revalorisation des pensions ; et les efforts d'économies de gestion entrepris par certains régimes.
La baisse générale des crédits de la mission cache cependant des évolutions contrastées : si les subventions d'équilibre des régimes de retraite de la SNCF et des marins diminuent, celles allouées au régime de retraite de la RATP et des mines continuent d'augmenter.
En 2014, les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP bénéficieront d'une subvention d'équilibre de respectivement 3,36 milliards d'euros et 634 millions d'euros.
Comme vous le savez, à l'occasion de la réforme des régimes spéciaux de retraite en 2008, ces deux régimes se sont vu appliquer les principes de la réforme mise en oeuvre à compter de 2003 dans la fonction publique : hausse de la durée d'assurance requise pour un départ à la retraite au taux plein, instauration de barèmes de décote et de surcote et indexation du montant des pensions sur l'évolution des prix.
Si la réforme de 2008 n'est pas exempte de critiques - je ne reviendrai pas sur le bilan sévère dressé l'année dernière par la Cour des comptes -, force est de reconnaître que l'évolution des règles applicables a produit des effets notables sur les comportements de départ en retraite. S'agissant de la SNCF, entre 2008 et les huit premiers mois de l'année 2013, l'âge moyen de départ des agents de conduite a progressé de 20 mois et celui des autres agents de 16 mois.
La réforme des retraites de 2010 sera applicable aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP à compter de 2017 pour tenir compte du rythme de montée en charge de la réforme de 2008.
Je rappelle en outre que ces régimes sont pleinement concernés par les mesures de financement prévues par le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites que notre commission examinera en nouvelle lecture la semaine prochaine (hausse des cotisations vieillesse de 0,3 point d'ici 2017 et report de six mois de la date de revalorisation des pensions).
J'en viens à la situation financière des régimes. A la SNCF, les cotisations couvraient moins de 37 % des charges de pensions en 2012, le ratio démographique étant inférieur à 0,57 actif cotisant par retraité. Dans un contexte de ralentissement des charges de pension, la subvention d'équilibre prévue pour 2014 connaît toutefois, pour la première fois depuis 2006, une baisse de l'ordre de 1,3 % par rapport aux crédits ouverts en 2013.
A la RATP, le produit des cotisations sociales couvre environ 44 % des prestations vieillesse et le ratio démographique s'établit à 0,89 actif cotisant par retraité. La différence entre les charges de prestations et les recettes de cotisations continuera de se creuser l'année prochaine ; la subvention d'équilibre prévue pour 2014 affiche ainsi une hausse de 3,1 % par rapport à 2013.
Quelques mots pour finir sur les subventions d'équilibre de l'Etat à deux régimes spéciaux de retraite qui n'étaient pas concernés par les réformes de 2008 et de 2010. Il s'agit du régime de retraite des marins, dont les spécificités sont fortes du fait des caractéristiques du métier et de l'importance des carrières courtes, et de celui des mines, qui constitue un régime fermé.
Le régime de retraite des marins bénéficiera en 2014 d'une participation de l'Etat d'un montant de 825 millions d'euros, en baisse de 1,7 % par rapport à 2013, sous l'effet principalement du ralentissement de la progression des prestations et des efforts de maîtrise des frais de gestion.
Les cotisations du régime couvrant moins de 15 % des charges de pensions, le versement de l'Etat continue de représenter près de 80 % des recettes de la branche. La faiblesse des ressources propres du régime s'explique en particulier par les diverses mesures d'allègement de la part patronale des cotisations sociales, destinées à soutenir les secteurs de la pêche et de la marine marchande.
En 2014, comme lors des deux exercices budgétaires précédents, la subvention de l'Etat ne compensera que partiellement le déséquilibre entre les charges et les produits prévisionnels de l'établissement national des invalides de la marine (Enim). Celui-ci sera conduit à mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 51 millions d'euros. Le montant des réserves de l'établissement (125 millions d'euros au 31 décembre 2012) devrait néanmoins lui permettre de faire face à cette évolution.
Quant au régime de retraite des mines, dont la gestion est assurée par la caisse des dépôts et consignations depuis 2005, il se verra attribuer une dotation de 1,38 milliard d'euros en 2014, en hausse de 2,7 % par rapport à 2013, sous l'effet principalement de l'arrivée à son terme du programme de cessions immobilières mis en oeuvre par la caisse nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM).
Le financement du régime des mines repose ainsi à hauteur de 80 % sur la subvention d'équilibre de l'Etat, le taux de couverture des prestations vieillesse par les cotisations étant inférieur à 1,3 % depuis 2012.
Ce régime n'accueille plus de nouveaux cotisants depuis le 1er septembre 2010 et se trouve en voie d'extinction, à l'instar des huit autres régimes financés par la présente mission, tels que la Seita ou d'anciennes compagnies de chemin de fer ou de tramways, dont certains ne comptent d'ailleurs plus aucun cotisant et dont la plupart voient leur subvention d'équilibre diminuer.
Pour conclure, je tiens à souligner que le PLF pour 2014 respecte le plafond fixé pour la présente mission à 6,75 milliards d'euros par la loi de programmation des finances publiques adoptée fin 2012. Celle-ci autorisait en effet une progression des crédits de 3,2 % entre 2013 et 2014.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, qui n'offrent guère de marge de manoeuvre et n'appellent donc pas d'autres remarques particulières, je vous propose d'émettre un avis favorable sur les crédits de cette mission, qui ont été adoptés par la commission des finances le 13 novembre dernier. Je vous remercie.
Mme Isabelle Pasquet. - Je rejoins bien entendu le constat de la faible marge de manoeuvre laissée par la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Beaucoup de choses pourraient être dites sur les régimes spéciaux mais ce n'est pas le moment de rouvrir le débat.
Compte tenu des fortes réserves que nous avons déjà eu l'occasion d'émettre sur les perspectives budgétaires et sur le projet de loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites, le groupe CRC ne prendra pas part au vote de notre commission sur le rapport de Christiane Demontès.
M. Jean-François Husson. - L'Enim a-t-il été consulté sur la mise à contribution d'une partie de ses réserves pour assurer l'équilibre de sa branche vieillesse ? A-t-on réfléchi aux modalités d'équilibrage qui seront mises en oeuvre une fois que les réserves de l'établissement seront épuisées ?
M. François Pinton. - Pourriez-vous préciser l'âge moyen de départ en retraite des agents de la SNCF ?
M. Jean-Marie Vanlerenberghe. - Christiane Demontès a exercé un contrôle sur les chiffres proposés par le Gouvernement et il n'y a pas lieu de débattre à nouveau ici de l'évolution des régimes spéciaux.
Je souhaiterais simplement souligner que la réforme de 2008 était indispensable et qu'elle a porté ses fruits puisqu'elle a permis de respecter le plafond des crédits fixés dans les perspectives pluriannuelles et que les comportements de départ à la retraite se sont modifiés, en particulier à la SNCF.
S'agissant du vote, le groupe UDI-UC s'abstiendra.
M. Jean-Noël Cardoux. - Compte tenu des spécificités de ce rapport et du contexte général marqué par la réforme des retraites, le groupe UMP ne prendra pas part au vote.
M. Marc Laménie. - Je remercie Christiane Demontès pour son rapport pédagogique. Comment s'expliquent les évolutions divergentes des subventions d'équilibre versées respectivement à la SNCF et à la RATP, la première diminuant tandis que la seconde augmente ?
Mme Catherine Génisson. - On ne peut traiter le régime de retraite des mines comme ceux de la Seita ou des anciennes compagnies de chemins de fer ou de tramways. En effet, les ayants droit du régime des mines sont encore nombreux aujourd'hui et dans une situation difficile. Il faut en outre prendre en compte toute la complexité de l'intervention de la sécurité sociale minière dans le secteur de l'hospitalisation.
Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis . - En ce qui concerne le régime de retraite des marins, les relations entre l'Enim et ses ministères de tutelle sont régies par une convention d'objectif et de gestion (COG) dont la dernière en date couvre la période 2013-2015. Les négociations et les arbitrages s'inscrivent dans ce cadre.
S'agissant de l'âge moyen de départ à la retraite des agents de la SNCF, au 31 décembre 2012, il s'établissait à 51 ans et 4 mois pour les agents de conduite et à 56 ans et 2 mois pour les autres agents, selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014.
Pour répondre à l'interrogation de Marc Laménie, je souligne que le taux de couverture des prestations vieillesse par les cotisations a tendance à augmenter à la SNCF tandis qu'il continue de se détériorer à la RATP. La première voit en effet les bénéficiaires de ses prestations vieillesse diminuer plus rapidement que ses effectifs cotisants. La seconde, à l'inverse, fait face à une augmentation des bénéficiaires de prestations vieillesse alors que les effectifs cotisants diminuent.
Pour terminer et faire écho à la remarque de Catherine Génisson, je rappelle que la mission regroupe effectivement des régimes de retraite qui, pour plusieurs d'entre eux, sont en extinction, en particulier celui des mines qui compte, aux côtés des bénéficiaires de droit direct, un grand nombre d'ayants droit.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».